农村家庭养老社会支持系统探究——以苏北XS县为例

陈际华，宋冬梅，黄健元

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)



农村家庭养老社会支持系统探究
——以苏北XS县为例

陈际华，宋冬梅，黄健元

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

以江苏省苏北XS县的XN村为例，对该地区农村家庭养老现状进行了调查，发现存在政府职责缺失、农村社区社会资源缺乏、社会组织在农村发展缓慢等问题。通过借鉴韩国、日本、新加坡、巴西等国家的经验，从政府、社区、社会组织等方面，正式支持与非正式支持2个层面提出了完善农村家庭养老社会支持系统的对策与建议。

农村；家庭养老；社会支持系统

家庭养老作为一种传统的养老模式，在为老年人提供养老资源方面发挥了重要作用。家庭是老人情感和精神的重要依托，家庭照料者能够为老人提供关怀与照料，满足老人的精神和心理需求，这是其他养老方式无法替代的。但随着我国经济和社会的发展、城镇化进程的加快，农村劳动力人口流动等因素导致家庭养老主体缺失，家庭养老功能弱化。同时，人口老龄化程度加重，农村空巢、留守、高龄、失能老人数量增加，家庭养老模式面临严峻挑战。目前，国家对社会养老的关注度较高，而对家庭养老的关注度和支持相对较弱。因此，构建和完善农村家庭养老社会支持系统，支持和强化家庭养老的功能十分必要和迫切。

1 社会支持理论与研究文献回顾

19世纪，法国社会学家埃米尔·迪尔凯姆开创了对社会支持的研究，发现社会联系的程度与自杀有关。20世纪70年代，社会支持作为正式概念被引入精神病医学文献中[1]。此后，社会支持理论获得较大的发展，但学界没有形成统一的界定。从个体认知的角度，Sarason等[2]将社会支持界定为一种主观感受，即在需要帮助时，个体能够得到别人的支持与关怀以及个体所获得的满意程度。从社会支持获取的途径来看，Nan Lin等[3]认为社会支持是个体处在危机之中可以获得的资源支持，包括来自他人、群体、社区等。

国内学者对社会支持理论的研究，主要有以下观点：肖水源认为社会支持包括客观支持、主观支持、个体对社会支持的利用度[4]。李宁宁等[5]认为社会支持是利用组织化或非组织化的社会网络，使社会成员在有效的互动中得到工具性的支持，满足其物质与精神需要。根据社会支持理论，社会支持系统的要素包括主体、客体、内容与手段，章谦、张建明认为，社会支持的主体是“各种社会形态”，即国家、企业、社团和个人[6]。

本文从社会支持主体出发，将农村家庭养老的社会支持系统分为正式支持和非正式支持2种形式，来自政府、社区的支持作为正式支持的重要来源，来自社会组织、企业、邻里的支持作为非正式支持的主要来源。

2 农村家庭养老及其社会支持现状

第六次全国人口普查数据显示，我国农村60岁以上老年人口数量为9928万，占农村人口的15.0%，与2000年相比提高了4.1个百分点，是城镇60岁以上老年人口数量的1.3倍[7]。江苏省作为全国最早进入人口老龄化的省份，截止2012年农村60岁及以上老人1019 多万，占老年人口总数的71.52%。尤其在苏北农村地区，随着经济的发展，越来越多的年轻人选择外出务工，使农村人口老龄化、高龄化问题进一步加剧。同时，伴随着空巢、留守老人的不断增加，农村家庭养老面临养老资源短缺、“无人养老”的困境，需要政府、社区、社会组织等主体对家庭养老的支持，增强家庭养老经济供养、日常生活照料、精神慰藉等功能，以便为老人提供更好的养老服务。

在梳理江苏省农村家庭养老社会支持概况的基础上，主要对盐城市XS县民政局、卫生局、老龄工作委员会办公室以及居家养老服务中心、养老机构的相关负责人，以座谈会、参与式观察等方式收集资料，并深入农村社区及家庭，以深入访谈的方式进行调查。

XS县是江苏省盐城市所辖县之一。目前，该县60周岁以上的老年人8.2万人，占总人口的13.3%，现有养老机构19家，其中公办养老机构12家，共有床位1239张，现服务老人约300位，且绝大部分为五保老人；另有民办养老机构7家，床位共有450张，大约有90位社会老人入住。除约400名依靠机构养老的老人，其余老人选择家庭养老或以家庭养老为主、社区机构养老为辅的社区养老。

作为XS县农村家庭养老的典型代表，本次调查的XN村基本上能反映苏北农村地区的养老状况。XN村土地面积293.33 hm2，人均年收入8100多元，支出3000元。该村有7个村民小组，有居民811户，3329人，其中60岁以上的老人1200多人(约占总人口的36%)，外出打工1436人(占总人口的43%)，80岁以上老人30多人(约占总人口的0.9%)，几乎所有的老人都选择家庭养老。

目前，XN村家庭养老的社会正式支持主要来自政府、农村社区，非正式支持主要来自邻里以及志愿者组织，这几个方面的主体在家庭养老发展过程中发挥着不同的作用。

2.1 政府

2.1.1 经济方面 针对XN村经济落后、居民生活水平较低的状况，为增强家庭养老的经济基础，除实行最低生活保障制度外，政府将其列为扶贫开发帮扶村，加大资金投入，发展特色农业。

2.1.2 精神、医疗护理方面 开展“送戏下乡”活动，通过各种娱乐表演形式，形成良好的文化氛围。在医疗护理方面，主要是县医院医生为60岁以上老人提供免费体检与医疗服务，包括血压、心电图等的测量，高血压、心脑血管疾病等老年病的检查。

2.2 农村社区

一是对于生活困难的家庭，每年村集体给予200～300元的补助，对于低保边缘户，每逢节假日，村干部会到家里看望，送一些慰问品，而村里的五保老人享受优惠政策，由村集体承担其水费、电费。二是在乡规民约方面，村干部发挥了重要作用，主要表现在民风建设以及家庭矛盾的调解。例如，XN村L书记的堂弟，因弟媳不孝顺老人，产生了家庭矛盾。为此村支书出面进行调解，经过多方的努力，弟媳最终改正，家庭矛盾得到解决。

2.3 邻里互助与志愿者组织

在XN村，没有形成正式的邻里互助，仅在日常生活中，邻居之间有需要帮助的时候，才会有互动，而邻里之间关系好的会经常走动，互相帮助更频繁。同时，邻居会发挥隐性乡规民约的作用，对不孝顺父母的子女会进行指责与漠视，使其自觉改正错误行为。

与城市相比，各种社会组织在农村较为少见，但在XS县社会组织中，志愿者组织是一支发展较好且对家庭养老起到支持作用的队伍。例如，XS县义工协会，该组织的志愿者会到农村寻找需要帮助的孤寡老人，提供洗衣服、打扫卫生等服务，间接地对家庭养老起到了支持作用。

3 农村家庭养老社会支持存在的问题

根据XN村家庭养老社会支持现状的调查分析，发现其来自正式层面和非正式层面的社会支持力量还没有对农村家庭养老形成有效的支撑，仍然存在以下几个方面的问题。

3.1 正式支持层面

3.1.1 政府支持家庭养老的职责缺位 首先，家庭养老支持政策不完善，普惠型政策较少，支持对象单一，存在政策漏洞。例如，缺少鼓励子女与父母共同居住的优惠政策，没有建立普惠性的家庭津贴制度等。其次，政府用于农村建设的财政支出较少，公共服务不健全，老年基础设施建设落后，老年活动中心、健身器材较少等。第三，缺乏对孝文化的宣扬和教育，没有形成孝敬父母的文化氛围，对《老年人权益保障法》的宣传力度不够，老年人法律意识淡薄。政府没有为社会组织进入农村地区创造良好的条件，比如，申请组织成立的程序较为繁琐、缺乏资金支持等。

表1 XN村家庭养老社会支持现状

3.1.2 农村社区社会资源缺乏，基础设施建设落后 一是养老服务设施建设落后，老年活动中心、农家书屋的设立流于形式，健身器材建设不合理，造成闲置和浪费。二是老年人活动开展较少，形式单一，医疗卫生条件较差，设备配置不齐全，使得老年人精神需求与医疗护理需求得不到满足。三是社区养老服务队伍缺乏，志愿服务短缺，社会力量参与社区养老建设弱小，居民参加社区活动与服务的积极性不高，忽视对尊老敬老孝文化的宣扬，使社区辅助家庭养老的功能减弱。

3.2 非正式支持层面

由于社会组织自身的不足以及外部环境的影响，存在于农村中的社会组织较少，且只有零星的志愿者组织会提供短期的服务，造成社会组织对家庭养老支持的短缺。

从外部环境来看，法律制度的不健全影响了社会组织服务事业的发展，组织内运行的资金不足及其来源的不稳定性，制约了社会组织的发展与服务活动的拓展。另外，组织申请程序繁琐、公众对社会组织开展活动认同度不高，使社会组织在农村发展缓慢。

从组织内部来看，服务活动的开展流于形式，功利化明显，没有了解服务对象的真正需求，导致服务的供需脱节。其次，缺乏长期性和专业性的服务人员，造成服务对象的不信任。最后，针对农村家庭及老人的服务活动较少，更没有发挥舆论监督的作用，没有对不孝行为进行揭发。

4 先进地区实践经验与启示

4.1 先进国家和地区家庭养老支持系统的实践经验

目前一些先进国家和地区，例如韩国、日本、新加坡、巴西等，面对家庭养老功能弱化的现状，在家庭养老社会支持系统的政府政策制度支持、社区服务、社会组织参与等方面，积累了丰富的实践经验，值得借鉴。

4.1.1 法律制度的保障 新加坡倡导“三代同堂”。1994年制定了《赡养父母法》，对不孝行为做出具体处罚规定，如果子女被证实未遵守法律规定，法院将判决对其罚款1万新加坡坡币或判处1年有期徒刑[8]。同时，设立赡养父母仲裁法庭，处理家庭纠纷，保障老年人的合法权益。

日本制定相关法律，明确子女的赡养义务，保障家庭养老功能的发挥。如《生活保护法》、《老年人福利法》等，强制要求家庭和亲属履行赡养义务；《厚生养老金法》、《健康保险法》从制度层面对家庭或亲属之间已形成的赡养关系给予承认[9]。

4.1.2 政府的政策制度的支持 (1)重视孝文化的宣扬，采取一系列制度，维持家庭养老的功能。韩国、日本、新加坡政府倡导尊老敬老、赡养父母的行为，开展孝敬父母的“好儿媳”评选活动，弘扬孝道文化，形成良好的社会文化氛围。在日本，推行老人家访看护制度，派遣家庭服务员，为在家的60岁以上老年人服务，减轻照料者的负担[10]。(2)制定税收、住房等方面的优惠政策，鼓励子女与父母同住。韩国政府对赡养老人2年以上的三代同堂家庭，在继承遗产时给予税收额90%的减免，对与老人共同生活2年以上者，可获得政府优惠贷款，用来购置、改造住房等[11]。同时，新加坡政府制定津贴计划，为赡养老人的低收入家庭提供医疗、养老方面的补助，对与老人同住组屋的家庭提供优惠政策，缓解家庭经济上的压力。(3)实行经济补贴政策，巩固家庭养老的经济基础。为改变家庭贫困状况，巴西政府制定了“家庭津贴计划”，根据贫困线与极端贫困线2个标准，对每月人均家庭收入为35～70美元以及低于35美元的家庭给予补助，并奉行“以金钱换行动”的原则，为了获得补助，家庭成员必须定期就医检查，并保证6～17岁的孩子达到75%的出勤率[12]。该项计划的实施，间接的对家庭养老起到了一定的支持作用。

4.1.3 社区服务及社会组织的参与 日本重视开展社区内的养老互助，倡导社会组织对家庭养老的支持，如建立社区内的养老服务网络，为生活不能自理的老人提供生活服务。新加坡设立社区关怀基金，通过公民咨询委员会，为困难群体提供帮助[13]。另外，民间组织、慈善团体也参与到老年人服务与救助的工作，间接支持了家庭养老的服务功能。

4.2 启示

(1)健全《老年人权益保障法》的相关法律体系，明确具体实施细则，对完善农村家庭养老社会支持系统起到法律保障作用。同时加强法律知识的宣传教育，提高老年人的维权意识，设立老年人法律援助中心，使其更好地维护自身合法权益。

(2)政府应该明确自身职责，为家庭养老提供经济、政策保障。发挥主导作用，建立普惠性的家庭津贴制度，增强家庭养老的经济基础。同时，制定对家庭、家庭照料者、社会组织等方面的支持政策，加强孝文化的宣传教育，形成敬老爱老的文化氛围。

(3)农村社区应加强养老服务基础设施建设，建立养老服务队伍，在充分了解老年人需求的基础上开展社区活动，丰富老年人的精神生活；而社会组织在完善自身建设的基础上，积极参与开展支持农村家庭养老的服务活动，帮助老人解决实际生活中的困难。

5 完善农村家庭养老社会支持系统的对策建议

在当前我国社会转型的大背景下，农村家庭依然是农村养老的主要经济来源和责任主体。面对“未富先老”的人口老龄化趋势，农村家庭养老面临巨大压力，存在许多问题，如家庭规模小型化、家庭结构核心化、人口流动导致的家庭养老资源短缺等。因此，支持家庭养老的可持续发展，完善家庭养老社会支持系统显得尤其重要。

图1 农村家庭养老社会支持系统

5.1 政府

5.1.1 经济保障

5.1.1.1 建立普惠性的家庭津贴制度 由政府财政出资，每年划拨一定的资金，将其使用和管理权下放到基层，并根据家庭津贴制度的实施情况，作为考核基层官员政绩的一部分，保证资金得到合理配置和有效利用。农村社区综合考量自身经济发展状况，制定家庭津贴的标准，给予符合条件的家庭一定金额的经济补贴。这种普惠性的家庭津贴制度，属于社会救助的性质，有利于维持家庭养老的功能。

5.1.1.2 完善最低生活保障制度 在低保评估标准实施过程中，要把家庭的人均收入水平、家庭成员的负担情况、是否存在特殊困难进行综合考虑，确保低保边缘户的生活水平不低于低保户，使贫困家庭得到切实保障。同时，政府应该明确自身职责，发挥监督管理的职能，包括资金的使用、建立绩效评估、工作问责机制等，实现最低生活保障制度的“兜底”作用。

5.1.1.3 发展农村经济，增强家庭养老保障的经济基础 一是调整农村产业结构，制定优惠政策，吸引和鼓励发展乡镇企业，为农村剩余劳动力提供就业岗位；二是加大对农业基础设施与先进技术的投资，因地制宜，发展特色农业，增加政府补贴农业生产的种类，提高补贴标准；三是建立农业保险制度，政府应该根据一定的比例，给予农户适当的补贴，减少其因自然灾害、市场信息滞后等原因造成的损失；四是增加对农村社区的财政支出，加强农村公共服务建设，包括医疗卫生、养老、教育等方面，使农村居民享受到更好的服务。

5.1.2 政策支持

5.1.2.1 对采用家庭养老方式的家庭及其照料者的支持 首先，针对与老人合住的家庭，为其家庭成员优先安排就业，给予税收、住房方面的优惠，并为其日常生活所用的水、电、暖费用进行补贴或减免。其次，建立家庭福利津贴制度，对特殊家庭给予优先考虑，如残疾人家庭、单亲家庭等。最后，通过优化家庭人力资源来增强家庭养老经济供养，对家庭照料者实行多维支持，如照料者的技能培训、心理疏导等，提高老年人晚年生活质量。

5.1.2.2 对社会组织的支持 一是进一步建立和完善有关社会组织的法律。当权益受损时，社会组织有法可循、有法可依，精简申请组织成立的繁琐程序，为社会组织提供更好的服务。二是制定相关优惠政策，鼓励社会组织进入农村社区为老年人及家庭进行服务，如减免其活动所需的场地费、宣传费，给予更多的财政支持，并对资金的使用进行监督。

5.1.3 思想教育 (1)加强孝文化的宣传和教育，组织开展孝子评选活动，通过媒体对典型事迹进行宣传，并给予相应的物质奖励，促进“孝悌”观念的形成。(2)组织农村居民学习《老年人权益保障法》等法律条文，增强老年人法律意识，依法维护其合法权益，使敬老爱老的观念在人们的意识中得以内化。

5.2 社区

农村社区作为老人的日常生活居住地，应该建立辅助家庭养老的服务体系。

5.2.1 加强养老服务设施、村级卫生室的建设 设立老年人活动室，根据老人的需求，安排不同的活动项目。充分利用农家书屋，选择农村居民喜闻乐见的书籍，丰富其精神生活。合理规划社区健身器材的修建，改变资源闲置与浪费的局面。同时，改善村级医疗卫生室的建设，优化医疗卫生设施的配置，方便老人就近择医，开展定期上门医疗服务，使老人在家就可以享受到服务。

5.2.2 建立农村社区养老服务队伍 社区服务活动的开展，需要服务人员的负责和实施，通过招募具有服务意愿的人员，对其进行培训。同时，开展形式多样、内容丰富的娱乐活动，充实老年人的晚年生活。

5.2.3 发挥社区内部的舆论监督作用 宣扬孝敬父母的行为，制定乡规民约，并成立老年协会，对乡规民约的实施以及赡养老人情况进行监督，继续发挥村干部调解家庭纠纷的职能，倡导邻里之间的互助，鼓励开展形式多样的志愿服务活动。

5.3 社会组织与企业

5.3.1 社会组织 一是加强组织内部管理，培育组织文化，注重对组织服务成员的培训，提高服务的质量和水平；二是树立组织的外部形象，提高公众的认可度。公开组织的活动日程以及资金善款的用途，使民众了解组织的基本情况，服务活动的开展要与服务对象的真实需求相契合，从而得到居民的承认，并参与其中；三是深入农村开展养老服务活动，组织“义演”、“医疗保健”知识讲座等活动，丰富社区精神生活，进行“入户”服务，与老人聊天、帮助打扫卫生、做饭等，并发挥其监督作用对不孝行为进行揭发。

5.3.2 企业 在政府的支持下，发展老龄产业，根据老年人的特殊需求，为他们提供便捷的服务和优质的老年产品，满足老年人的多样化需求。其次，将赡养父母的状况作为员工绩效考核的一部分，督促员工履行赡养老人的义务[14]。同时，根据《老年人权益保障法》的规定，保障员工探亲休假的权利，有条件的企业可以提供带薪休假，促进实现子女对父母的精神慰藉。

5.4 其他保障措施

5.4.1 加强法制建设，保障老年人的合法权益 完善《老年人权益保障法》，并制定相配套的法律实施细则，对不赡养父母、虐待老人等违反法律规定的行为，做出具体的惩罚规定，明确子女应该承担的具体赡养责任。设立法律援助中心，帮助老年人维护自身的合法权益。

5.4.2 倡导互助养老 在农村社区，鼓励发展各种形式的互助养老。例如，由政府和村集体共同筹资，利用闲置的场地兴建互助院，由村集体承担水、电、暖等日常运转费用，村里的老人在自愿的基础上，进入互助院相互照料、相互扶持。

不同地区根据自身的实际状况，倡导“互助养老”模式，其最终目的是维持和推进家庭养老的持续发展，把家庭养老的核心内涵融入其他各种养老模式的发展中，使老人能够安享晚年，得到更多来自亲情的关爱和照料。

[1] 李明亮.城市社区空巢老人的社会支持研究：基于广西G市K社区的个案调查[D].桂林：广西师范大学,2014.

[2] Sarason B R, Pierce G R, Shearin E N, et al. Perceived social support and working models of self and actual others [J]. Journal of Personality and Social Psychology, 1991, 60(2): 273.

[3] Nan Lin， Alfred Dean， Walter M Ensel． Social support scales: a methodological note [J]. Schizophrenia Bulletin， 1981， 7(1): 73-89.

[4] 汪向东，王希林，马弘.心理卫生评定量表手册[M].北京:中国心理卫生杂志社,1999:127-131.

[5] 李宁宁，苗国.社会支持理论视野下的社会管理创新：从刚性管理向柔性支持范式的转变[J].江海学刊,2011(6):113.

[6] 郑杭生.转型中的中国社会与中国社会的转型[M].北京:首都师范大学出版社，1996:319.

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[9] 邓大松,王凯.国外居家养老模式比较及对中国的启示[J].河北师范大学学报：哲学社会科学版，2015(2):135.

[10] 李鹏军.日本家庭养老及其对我国的启示[J].重庆教育学院学报,2009，22(3):91-94.

[11] 李小健.家庭养老支持政策的国外镜鉴[J].中国人大,2012(14):30.

[12] 莱娜·拉维纳斯,周艳辉.21世纪的福利国家[J].国外理论动态,2014(7):8-22.

[13] 李健,兰莹.新加坡社会保障制度[M].上海：人大出版社,2011:187.

[14] 虞洋波.我国现行社会养老服务体系下家庭养老支持政策探析[J].嘉兴学院学报,2015(4):85-89.

(责任编辑：管珊红)

Research on Social Support System of Rural Family Support for the Aged: Taking XS County in Northern Jiangsu Province as An Example

CHEN Ji-hua, SONG Dong-mei, HUANG Jian-yuan

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Taking the XN village of XS county in northern Jiangsu province as a case, the author investigated the status of rural family support for the aged in this area, and found some problems, such as deficient government’s responsibility, insufficient social resources in rural communities, and slow development of social organizations in rural area. By drawing on the experience of Korea, Japan, Singapore, Brazil and other countries, from the formal support and informal support aspects of the government, community and social organization, we put forward several countermeasures and suggestions for improving the social support system of rural family support for the aged.

Rural area; Family care; Social support system

2016-05-08

河海大学中央高校基本科研业务费专项资金项目“人口老龄化背景下家庭养老支持系统及政策研究”(2014B09514)；江 苏省社会科学基金项目 “江苏省城乡互助养老机制与模式研究”(15SHB006)；江苏省科协河海大学老龄科技思想库基地 项目(20145020312)。

陈际华(1974—)，女，重庆人，副教授，博士研究生，研究方向：社会保障理论与实践。

C912

A

1001-8581(2016)11-0124-05