我国直接税征管存在的问题及完善对策

宋凤轩,张亚凯

(河北大学 管理学院，河北 保定 071002)



经济学研究

我国直接税征管存在的问题及完善对策

宋凤轩,张亚凯

(河北大学 管理学院，河北 保定 071002)

在党的十八届三中全会决定中指出，未来将逐步提高直接税比重，建立综合与分类相结合的个人所得税，加快房产税立法并适时推进改革。由此可以看出，我国对于加快直接税改革已经达成共识。但是，我国现行的税收征管体系并不能有效支撑直接税的征收，导致直接税税制改革困难重重。在此背景下，通过梳理我国直接税征管的发展历程和现状，着重分析我国直接税征管所存在的问题，并提出相应的完善对策，以期我国直接税税制改革顺利推进，充分发挥调节收入分配的功能。

税收征管；直接税；个人所得税；房产税；公平分配

直接税*以自然人为征税对象的个人所得税、房产税是典型的直接税，本文在分析直接税征管和直接税制度建设时，以个人所得税和房产税为研究对象。征管是直接税税收制度的重要组成部分，直接税征管的效率决定了税收收入功能和税收调节收入分配功能的有效发挥。随着我国经济转型的不断推进，税收制度的逐步完善，信息技术的日益发展，税收征管体系处于不断变革和完善中；与此同时，个人收入和财产的全球化、复杂化和隐蔽化，使得现行的税收征管模式难以有效支撑直接税的征管，尤其是以自然人为征税对象的个人所得税、房产税的征管，不仅导致税收流失严重，而且也在很大程度上削弱了税收调节收入分配的功能，不利于直接税税制改革顺利推进。在这一背景下，通过梳理我国直接税征管的发展历程，着重分析我国直接税征管所存在的问题，对于进一步完善直接税税收制度就显得尤为重要。

一、我国直接税征管的发展历程

(一)我国直接税征管理念的发展

1．强制型征管理念向合作型征管理念的转变。自然人纳税人是直接税的课税主体之一，而根据博弈理论，自然人纳税人被假设为理性经济人，为了使自身利益最大化，往往会选择逃税。税务机关为了防范税款的流失，会制定严格的税收征管制度和建立严厉的处罚机制，以此约束纳税人的逃税行为，加强对纳税人的管理。随着这种税收管理关系的发展，征管人与纳税人往往会形成管理者与被管理者、指挥与服从的关系，成为一种固定型的“上对下”式的强制管理理念。在我国计划经济时期，个人所得税、房产税刚刚起步，传统的税收管理理念认为：“纳税人都不会如实申报纳税，所有人都想少缴税，甚至不缴税。”因此，征管人和纳税人的关系好比“警察与小偷”，税务机关需要运用强制性的征管手段去督促纳税人缴纳税款，征管人与纳税人之间呈现为敌对关系，严重影响纳税人的税收遵从度。随着现代税收征管体系的完善，税务机关在税收工作中开始引入纳税服务理念，树立起“以人为本”的纳税服务宗旨意识，成立专门的纳税服务部门，随时为纳税人解读新的直接税征管政策，切实维护纳税人的合法权益，形成“公司与客户”式的合作关系，实现强制型征管理念向合作型征管理念的转变。

2.传统手工征管理念向现代信息征管理念的转变。在早期的直接税征管中，我国采用“管户制”的征管方式，即由一个专门的征管人员，对一定区域内的各家各户征收税款。税源分散是直接税的主要特性之一，而“管户制”的征管方式在很大程度上需要依靠手工操作，一方面难以充分掌控直接税的税源情况；另一方面征管人员权力过于集中，对征管人员的征税行为难以产生有效的约束力，不能保障直接税税款应收尽收。为了应对居民日益复杂化的收入来源，提升直接税征管质量和效率，以手工征管为代表的“管户制”逐渐退出历史舞台。2005年7月国家税务总局发布《个人所得税管理办法》，第六章二十三条规定：“各级税务机关应在金税工程三期的总体框架下，按照‘一体化’要求和‘统筹规划、统一标准，突出重点、分布实施，整合资源、讲究实效，加强管理、保证安全’的原则，进一步加快个人所得税征管信息化建设，以此提高个人所得税征管质量和效率。”我国个人所得税征管信息化建设由此拉开序幕，各地方积极建设个人所得税监控系统，着重整理高收入人群的档案信息，并加快电子申报系统的推进步伐，提高个人所得税自行纳税申报的便捷性。我国已经初步实现传统手工征管理念向现代信息征管理念的转变，但是，现代化税收信息征管理念不仅要求硬件设备的智能化，更要求税源数据分析的信息化。因此，在下一轮税收征管信息化建设中，应以税源数据分析为中心，充分掌控以自然人为纳税人的收入和财产信息，树立现代信息化税收征管理念。

3.被动纳税理念向主动自行申报理念的转变。1994年我国统一了个人所得税的征管标准，并在1995年开始实施个人所得税代扣代缴暂行办法，此时纳税人的个人所得税多由雇主代为扣缴，处于被动扣缴状态，自行申报意识较为薄弱。直到2006年国家税务总局发布《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》的通知规定，年收入12万元以上的纳税人在年度终了3个月内需自行申报年所得、应纳税额、已交税额、抵扣税额和应退(补)税额等个人基本信息。至此，我国形成“代扣代缴为主，自行申报为辅”的个人所得税纳税扣缴模式。但是，随着综合与分类相结合个人所得税改革步伐的加快，个人所得税的纳税单位将会由个人转变为家庭，婚姻、健康、抚养和养育情况等均会被作为个人所得税的抵扣项目，税务机关单纯依靠代扣代缴为主的扣缴方式，不能有效支撑综合与分类相结合个人所得税的征管，应进一步强化自行申报制度，深化纳税人的自行申报理念。

(二)我国直接税征管制度的发展

1.直接税征管制度的初始发展阶段(1949—1993年)。新中国成立之初，政务院于1950年1月公布了《全国税政实施要则》，对个人所得(薪给报酬所得、存款利息所得)和房产征收税款。但是，由于种种原因，这些直接税并没有征收，处于空运行状态。直到1980年，全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》，开始征收个人所得税。1986年9月，国务院发布《中华人民共和国房产税暂行条例》，从10月1日开始实施，规定对城市、县城、建制镇和工矿区区域内的房产按年征收房产税，对个人非经营性用房免征房产税。随着有计划商品经济的发展，一部分人的收入大大超过一般水平，为了防范收入分配差距的扩大，1986年国务院陆续出台了《中华人民共和国城乡个体工商业户所得税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，利用税收杠杆调节社会各类成员的收入水平。

2.直接税征管制度的不断完善阶段(1994年至今)。1994年之后，我国直接税征管制度改革进入快速发展阶段。1994年我国为了统一个人所得税标准，合并原有的个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税，对个人所得税法作了重大修订，重新确定了个人所得税税率和扣除标准。为了进一步强化个人所得税和房产税的征收管理，出台了一系列的相关法律和措施：1995年出台《个人所得税自行申报纳税暂行办法》；1996年国家税务总局制定《个人所得税代扣代缴暂行办法》；1998年国务院出台《境外所得个人所得税征收管理暂行办法》；2005年国家税务总局出台《个人所得税管理办法》；2006年11月国家税务总局印发《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》；2010年国家税务总局下发《关于进一步加强高收入者个人所得税征收管理的通知》；2011年1月，国务院同意在上海、重庆开展房产税改革试点，开始积累对个人保有环节征收房产税的经验；2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步提出“建立综合与分类相结合的个人所得税，加快房产税立法，并逐步提高直接税比重”，并将此作为我国未来直接税体系建设的主要目标；2014年11月国务院公布《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起施行，以加强个人房产税税源的管控。

直接税征管制度的改革是一项浩大而艰难的工程，随着居民收入水平的提高和个人财富的不断积累，直接税征管工作也应该随之不断改革，以建立起能够有效支撑直接税征管的税收征管系统，从而推进直接税税制的顺利改革。

二、我国直接税征管的现状

当前，我国直接税收入占全部税收收入的比重仍处于低位，其比重保持在40%左右，与发达国家美国80%、澳大利亚72%、法国69%等相比仍有很大的差距[1]。而作为我国直接税主体税种的个人所得税和房产税在整体税收中的比重更低，如图1所示，我国个人所得税的占比约为6.6%，房产税约为1.4%，与发达国家个人所得税和房产税在整体税收中的比重相比仍有很大的差距，例如：美国为38.2%和10.7%、加拿大为36.6%和10.1%、英国为27.5%和12.6%、日本为19.2%和8.8%、德国为17.6%和5.4%*OECD数据库，2013年税收数据(https://data.oecd.org/tax/tax-on-personal-income.htm#indicator-chart)。我国个人所得税和房产税在整体税收中所占的比重过低，严重制约了我国税收调节收入分配功能的发挥。

图1 2005-2014年我国个人所得税、房产税收入与全部税收收入比重*数据来源：根据2006—2015年国家统计年鉴整理所得。

(一)个人所得税的征管现状

我国个人所得税的征管现状主要表现在两个不公平上，即横向不公平和纵向不公平。两个不公平不仅弱化了个人所得税调节收入分配差距的功能，也在一定程度上降低了公民的纳税遵从度，逃税现象普遍，难以有效提升个人所得税的征管能力。

1.横向不公平。横向不公平产生的原因在于我国个人所得税是根据纳税人不同性质的所得分别规定不同的税率和税基的分类所得税，共分为11大类：工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；其他所得等[2]。

不同所得的税率和税基的差异会造成不同的职业人群，在相同的收入下，所缴纳的税款和承担的税负不同，违背了税收的公平原则。如表1所示，在相同6 000元的收入下，工资、薪金所得的税负为0.75%。利息、股息、红利所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得4类所得税负最高为20%，是工资、薪金所得税负的26.7倍，所缴纳的个人所得税的差异为1 155元。通过表1我们可以得到一个直观的结论：相同收入的纳税人，因为所得类型的不同，而承担不同的税负，甚至存在巨大的税负差距，这显然是违背了税收的横向公平原则。除此之外，税务机关对纳税人所得的分类界定，不仅会增加税收征管的复杂性，也使得税收征管成本不断升高。

表1 个人所得税相同收入下各类别缴税情况对比

政策依据：《中华人民共和国个人所得税法》第六次修订版。

2.纵向不公平。个人所得税的纵向不公平表现为高等收入者所承担的实际税负要小于低等收入者，导致这个现象的主要原因在于税收信息的非对称性，即税务机关所掌握的经济信息与纳税人所掌握的经济信息存在着差异，该差异性主要表现在高等收人群中。高收入人群一方面占有强势的经济地位，另一方面有着复杂的人脉网络，在这二者的作用下，使得高收入者有机会在纳税过程中钻法律的空子，比如，一些高收入者会利用自己人际关系，作出寻租行为，以较小的成本换取较大的逃税利益。除此之外，高收入人群的大部分收入呈隐性收入，中等收入和低等收入人群的收入多呈显性收入。而我国税法仅对显性收入作出了具体的征收要求，对于隐性收入并不征税，也就是说高收入者的隐性收入并没有缴纳税款，最终导致高收入者对税收的贡献度远小于中等收入者。纵向不公平不仅对国家的税收造成巨大的损失，也会进一步削弱个人所得税调节收入分配的功能，拉大收入分配差距，不利于社会的稳定发展。

(二)房产税的征管现状

根据《中华人民共和国房产税暂行条例》的规定，房产税的征管对象是城市、县城、建制镇和工矿区范围内的经营性用房[3]。对于个人非经营性用房、事业单位使用和拥有的房产、农村住房免税。但是随着个人房产数量的积累和房产价值的升值，对个人保有环节的房产不征房产税，在一定程度上违背了税收的公平性。除此之外，如表2所示，我国房产税在全部税收入中的比重维持在1%～2%之间，难以达到作为直接税中主体税种的要求，不能有效发挥其调节收入分配的功能。

个人非经营性用房属于房产的保有环节用房，也可被称为存量房，由于市场经济的影响，房屋价格的影响因素主要取决于供需关系，当需求大于供给时，房屋价格自然呈上涨趋势，反之，房屋需求量小于供给量时，房屋价格将会下降，直到房屋供需双方博弈促使房屋价格达到均衡点，才会终止房价的涨跌。我国人口众多，土地资源有限，再加上大部分人购房置地的传统思想，大量购房者持币待购的现象将会持续拉升房价，不利于保障民生。对个人非经营性用房开征房产税，多套房屋拥有者的保有成本将会增加，以达到削减房屋需求的目的，保证房价平稳发展。同时，随着我国事业单位改革的不断推进，从事生产经营的事业单位将逐步实现企业化，成为市场经济大潮中独立的纳税人，部分事业单位已经拥有承载税负的能力，理应承担房产税的缴纳义务。除此之外，我国城镇化的脚步越来越快，部分地区城镇和农村的界定范围越来越模糊，会出现相同行业、相同规模的纳税人，在不同地段则会承担不同的税负。因此，房产税有限的征管范围在很大程度上影响了税收的公平性，而国家对于个人非经营性用房、事业单位使用和拥有的房产免除房产税，实际上也是对一种有效调节收入分配手段的放弃。

表2 2005—2014年房产税收入占全部税收收入的比重

数据来源：根据2006—2015年统计年鉴整理所得。

三、我国直接税征管存在的问题

近年来，我国个人所得税和房产税的改革处于不断推进状态，但是，从现实情况来看：个人所得税仍采用分类课征模式，税负不公现象频频发生；保有环节的个人房产税仍处于缺位状态，难以发挥房产税调控房地产市场的作用。其关键原因在于我国对于直接税的征管尚不成熟，在实际运行过程中产生诸多问题，如直接税立法层次低、征管人员业务能力不强、征管技术手段落后、三方协税职责不清、纳税观念落后等，在很大程度上阻碍了我国直接税税制改革的顺利推进。

(一)直接税立法层次低，阻碍直接税依法征管

从我国当下各税种的立法情况来看，仅有企业所得税、个人所得税和车船税三个税种是以国家法律的形式发布实施的，其他各税种都是经全国人民代表大会授权立法，由国务院以暂行条例的形式发布实施的[4]。我国宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，税法的制定也当遵循宪法，但我国税法的制定形式多采用“授权立法”，即全国人民代表大会及其常务委员会授权国务院立法，这就导致国务院成为税法的实质立法机关。“授权立法”在一定程度上是由新中国建立初期的基本国情决定的，属于计划经济产物。但是，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善和社会主义法治体系的不断健全，纳税人的法律意识不断提高，政府向纳税人征收个人所得税和房产税时，纳税人对于由国务院单方面制定征管细则的合理性会提出质疑。税收征管实际上是纳税人的利益流向政府，政府是其中的受益者，而由受益者来制定税收法律，则不能保障纳税人的合法权益[5]。十八届三中全会明确了我国未来直接税的改革方向，紧随着十八届四中全会提出全面推进依法治国。由此也体现出了直接税的改革，一定要有法律作为坚强的后盾，实现依法治税、依法征管。

直接税的征管关乎着纳税人的切身利益，但我国在税法制定方面并没有引入公众的观念，没有实现公众参与式立法。如果在直接税立法过程中缺少公众的参与，不仅会导致纳税不遵从现象频发，也有损法律的权威性。我国公民的纳税意识普遍偏低，税收知识宣传不到位是一方面，另一方面在于纳税人对税法认识的不足，如若在税收立法过程中，政府积极引导纳税人有序参与立法，在一定程度上也能够提升纳税人的税收法律意识，提升直接税税收的遵从度[6]。

(二)征管人员业务不精，制约纳税服务发展

我国自2005年出台了纳税服务管理办法，2014年和2015年连续出台基层纳税服务规范1.0和2.0，在制度层面上保障了我国纳税服务的稳步提高。但是，从实际工作来看，我国现阶段的纳税服务多被认为是精神文明建设，着重提高征管人员的工作态度，并没有将如何提高纳税人的办税效率、减轻纳税人的缴税成本、增强征管人员的业务能力作为首要目标，在很大程度上制约了纳税服务的发展。微笑式服务、良好的办税环境等仅是纳税服务的基础，不应该作为提高纳税服务水平的核心内容。我国税务人员业务不精，在很大程度上制约着纳税服务水平的提高。第一，税收知识宣传不到位。纳税人对于直接税的认识有很多不足之处，仅有少部分纳税人了解税收是为了购买公共服务，是“取之于民，用之于民”，而大多数纳税人认为税务机关征税，就是为了和其争夺利益，属于“苛政”，这就容易导致纳税人对征税行为产生抵触心理。第二，征管人员业务素质有待进一步提高。纳税人是税务部门的顾客，征管人员应根据顾客的需求，提升办税效率，但我国征税人员的业务素质参差不齐，尤其是基层税务人员，不会使用计算机等信息工具，对于税法、财务会计核算方法、纳税评估的熟悉程度仍难以达到标准。除此之外，也会有部分征管人员难以做到依法征税，人情税和关系税不同程度的存在。

(三)征管技术手段落后，税源监控不力

我国现行税务机关的征管技术适合应对间接税的征收，对于直接税的征管尚不成熟，难以有效监控直接税的税源信息。直接税税源极度分散、信息不对称等特点造成税务机关对直接税的征管呈现出“成本高，效率低”的局面。第一，直接税税收征管业务流程不规范。虽然我国已经建立了针对自然人纳税人的税务综合服务管理信息系统，个人所得税的纳税人可以实现网上办税。但是，直接税的其他税种仍多分散于不同的管理流程中，并没有纳入该系统，纳税人的缴税成本仍居高不下，导致税人产生纳税不遵从心理，税款流失严重。第二，直接税征管中计算机信息化运用程度低。我国已经建立起相对比较完善的计算机税务信息处理系统，但多是针对增值税、营业税和消费税等间接税的征收，而对于直接税纳税人的个人收入和房产情况并没有完全纳入到税务部门的信息系统中。税务机关所掌握纳税人的收入和房产信息与纳税人自身掌握的信息存在差异，该差异会导致纳税人实际缴纳的税款远小于理应缴纳的税款，征税人员难以有效掌握纳税人的经济情况，使得直接税不能实现应收尽收。第三，隐性收入监管不力。随着经济全球化的发展，居民的收入渠道多元化，易产生隐性收入，现有的税收征管手段，并不能有效监控居民的收入来源，使得个人收入，尤其是高等收入阶层中的很大一部分收入成为税务机关的征收死角，不仅难以实现个人所得税的应收尽收，而且也不利于个人所得税调节收入分配功能的发挥。

(四)三方协税职责不明，协同治税收效甚微

直接税信息不对称、税源极为分散、纳税人意识低等因素造成直接税难以单纯的依靠税务部门来实现有效的征管，形成直接税征管“成本高、效率低”的格局。如果税务部门能够得到其他相关部门的配合，实现协同治税，对于降低征税成本，提高效率，维护税收的法律权威，创造良好的纳税环境具有重要的意义。但是，我国现行的多部门协调治税实际运行中仍有很多不足之处。第一，地方政府干预税收执法权。部分地方政府为了招商引资，随意出台税收优惠政策，导致区域之间恶性竞争严重，破坏了税收制度的统一性，越位干预税务部门的执法权。第二，司法机关协同治税存在局限性。税务机关在公安、检察院和法院等部门的配合下，对于涉税领域的犯罪活动的打击卓见成效。但是，随着经济全球化的发展，个人财富更加复杂和隐蔽，司法机关的办案人员在税法、财务和资产评估等领域的业务并不熟练，难以有效核实个人收入和评估个人财产，易造成“立案难、结案难、执行难”的局面。第三，金融部门与税务部门的配合缺乏刚性制度保障。金融部门对于个人的收入和交易信息掌握的较为全面。但是，部分银行担心顾客的流失，消极配合税务部门，甚至隐藏个人的收入和交易信息，不仅没有提高税务部门的征管效率，甚至在一定程度上帮助纳税人逃税。

(五)传统税收历史文化，弱化现代直接税的认识

中国的税收文化最早起源于夏、商、周的“贡”“助”“彻”，其共同点都是对平民耕种土地进行征税，即每户平民耕种的土地，在收获后，都要向统治者缴纳一定比例的产量，也被称为井田税。在这一时期，无论是“贡”“助”“彻”还是“井田税”都是奴隶主阶级、封建王朝为了维护其统治，对奴隶和平民赤裸裸的剥削[7]。因此，税收在中国几千年的历史潮流中一直是剥削和压迫的代名词。例如，“苛捐杂税”的抗税传统、“轻徭薄赋”的贤君政策、“闯王来了不纳粮”的理想等都反映出中国人自古就对税收的反感心理。在1949年新中国成立初期，为了适应当时社会经济的发展，采用了高度集中的计划经济，税收的功能遭到削弱，税收思想处于停滞、僵化阶段，丧失了学习和了解直接税的先机。大部分群众对直接税的认识仍停留在“取之于民，用之于民”的口号宣传阶段[8]，而“税收是购买公共服务和产品的代价”的契约意识仍然比较薄弱，对于直接税具有调节收入分配差距的功能并不了解。这就导致了纳税人对于直接税的缴纳抱有可交可不交的态度，阻碍了直接税的征收。

四、完善我国直接税征管的对策

直接税征管中所存在的问题能否得到有效的解决，在很大程度上决定了我国直接税改革的推进速度，进而影响到直接税调节贫富差距功能的发挥，对于居民的切身利益紧密相关。前面已对我国直接税征管所面临的主要问题作过系统的分析，其主要在于直接税立法层次低、征管人员业务素质低、征管技术手段落后、三方协税职责不清、纳税观念落后等。针对这些问题，从以下五个方面提出完善直接税征管的建议。

(一)提高直接税立法层次，构建良好纳税环境

十八届四中全会明确提出“全面推行依法治国”，税收作为国家组织财政收入的主要手段，关乎着一国政治稳定和社会和谐发展。在全面推行依法治国的大潮流中，在税收领域，更应该积极响应，努力实现依法治税、依法征税。在我国现行的直接税立法中，房产税和遗产税仍处于缺位状态。房价居高不下、居民收入差距越来越大、社会“仇富”心理愈发强烈已经成为当下社会的真实写照，直接税调节收人分配的功能处于不断递减状态。

我国应加快直接税立法，切实保障直接税税制改革顺利进行。首先，应明确立法，在法律中明文规定纳税人的权利和义务、征管人员的权利和义务、税率、计税依据、课税对象等税收的基本内容，从而明确税务机关的征管权限。其次，提高直接税的立法层次，将立法权重归人民代表大会及其常务委员会。政府作为税收的直接受益者，根据其自行制定的税收法规和暂行条例实施征税，不利于维护纳税人的合法权利，甚至纳税人会质疑政府“随意课征税款”。当然，提高立法层次，并不意味着一刀切，可采用“一事一授权”的授权立法方式，使税法能够紧随经济形势的发展。最后，积极引导公众参与立法。直接税与公民自身的利益切实相关，人民代表大会及其常务委员会立法的过程中应多引入公众的建议，实现共同立法，有利于提高公民的税收法律意识，同时也能够降低新税法施行中公民的抵触心理。除此之外，应进一步完善《税收征管法》，堵塞自然人纳税人税收保全和强制措施缺失的漏洞，打消自然人纳税人偷逃税款的侥幸心理。

(二)提升征管人员业务能力，提高纳税服务质量

公共服务型政府建设的核心是服务，应加快税务机关“管理”角色向“服务”角色的转变，打造高效率、创新协调、标准统一的一体化纳税服务平台，树立以纳税人为中心的服务理念，切实提升征管人员实际办税效率，节约纳税人的办税时间。在实际工作中，应做好以下四点：第一，利用电子信息技术，提升办税效率，优化纳税服务。随着分类与综合相结合个人所得税制改革的推进和保有环节房产税的开征，纳税人的数量将会成倍增加。税务机关的人员增长速度并不能有效应对未来的局面，应加快建立电子化的服务平台，利用网络、电话或者电子邮件为纳税人实时提供税务疑难咨询服务。现在居民越来越倾向于手机文化，税务机关可以通过制作专业的税务手机应用软件，适时向公民普及税收知识，或者通过微信、QQ等聊天工具实现税收宣传。第二，成立专业化的纳税服务机构。该机构应独立于税务征管系统，以社会机构的形式存在，其职责在于设计纳税服务制度、协调纳税服务内容、评价纳税服务绩效、向纳税人解读税法、适时宣传税收知识。当然，该机构应设立在人口密集的地区，便于纳税人咨询税务信息。第三，引入社会纳税服务。我国现行的税务代理制度存在着诸多的问题，缺乏独立性、法制不健全、信息共享机制不合理等，鉴于国内税务中介服务的现状，我国一方面应积极引导税务代理机构的发展，另一方面以设立相应的法律法规和严密的资格审核准入制度，以实现现代化、专业化和规范化的税务代理市场。同时，税务机关应积极主动向税务中介机构提供最新的税收政策，提高其税务代理的能力。此外直接税的纳税人多为自然人，数目众多，应制定相应的税收优惠政策，鼓励纳税人雇佣税务代理机构为其处理税务问题，以提升税收的征管效率。第四，建立纳税服务质量考评机制。可以通过纳税人满意度、第三方评价和量化考核方式建立纳税服务质量考评机制，及时发现纳税服务中存在的问题和不足之处，进一步完善涉税服务质量。

(三)增加税收征管科技含量，强化税源管控能力

面对直接税纳税人，税务机关处于信息劣势地位。强化直接税征管手段，全面推广信息化管理，能够打破税务机关“信息孤岛”的格局，进一步强化直接税税源信息的管控能力。一是进一步强化税收征收环节的信息化管理。使用规范、科学的方法对纳税人的纳税申报资料进行记录和登记，以满足税收管理和稽查环节网络数据的对接。同时，大范围推广计算机辅助决策系统的使用，利用网络信息实时传递的优势，强化税源管理。二是要构建可靠的信息交换和共享平台。按照统一的数据口径、科学的数据采集标准，由税务部门主导，与金融部门、工商部门和其他经济部门实现数据信息的高度共享，实现税务部门单兵作战向社会综合治税的转变[9]。三是建立统一的税务代码制度。税务代码可以利用现行的身份证号码，由公安机关将其并入到税务机关的税务代码系统中，并规定居民个人没有税务代码，不得办理社会保障有关手续、不得申请办信用卡、不得申请贷款，以此来实现税务代码的全面推广[10]。除此之外，应严格规定事业单位和企业不得雇佣无税务代码者，并不时抽查与雇员税务代码相关联的银行账户，比对个人税款的缴纳情况，确保税收征管的质量。四是健全个人财产等级制度。个人财产登记制度是否完善直接关系着直接税的税源流失情况，要尤其关注经济发达地区和高收入阶层的财产登记情况，重点监控金融、石油化工、高等教育、房地产、烟草、电力、电信、航空等行业员工的个人财产申报登记情况。

当然，在全面推动信息化建设的同时，应进一步强化税务征管人员使用信息管理工具的能力，否则，不仅不会提升征管人员的办税效率，更可能因为系统操作不熟练而适得其反。除此之外，税收征管信息化的实现并不能一蹴而就，应采用由上而下的推广形式，逐步建立起统一的税收信息化管理系统，提高税收征管的效率。

(四)建立三方协税制度，实现社会综合治税

我国现阶段三方协税职责极不明了，关键在于第三方部门在协税、护税的过程中缺少制度约束，应建立起制度化、规范化、科学化的协税体系。一是建立行政部门协税制度，规定国家经济部门应履行协税义务。房屋管理机构应向税务部门提供纳税人的房屋不动产和房屋租赁信息；工商管理部门应向税务机关提供个体工商户的经营信息；证券登记机构应向税务部门提供个人证券交易情况；知识产权登记机构应向税务机关提供个人特许权使用情况。二是建立司法机关协税制度，规定司法机关应将涉税案件的信息及时共享给税务部门。公安局、检察院、法院对涉及个人收入和财产纠纷的案件，有责任审查其是否已经完税，在未确定其是否完税的情况下，不得结案。三是建立社会机构协税制度。社会中的银行、保险公司和投资公司对于个人的收入情况了如指掌，这些金融机构有义务与税务机关共享个人的收入信息，不得故意隐瞒或消极对待税务机关对个人收入情况的调查。

(五)多渠道丰富税收知识，转变纳税观念

在税务机关广泛宣传税务知识的同时，纳税人也应积极参与，丰富自身的税务知识，认真履行纳税义务，实现传统纳税观念向现代纳税观念的转变。一方面，纳税人应多渠道学习直接税知识，比如：网络学习、购书学习、寻求税务机关或税务代理的帮助。熟练掌握税法，不仅有利于提高自身的办税效率，也有利于维护自身的合法权益。另一方面，纳税人应改变纳税观念，由“苛捐杂税”的传统观念向“税收是购买公共服务和产品的代价”的观念转变。同时，促进纳税人与征税人“小偷和警察”的观念向“客户和公司”的观念转变，缩短征纳双方的社会距离，实现纳税人与征税人合作纳税，进而形成相互信任和自愿合作的氛围。

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【责任编辑 郭 玲】

The Problems and Improving Countermeasures of Direct Tax Collection and Management in China

SONG Feng-xuan, ZHANG Ya-kai

(College of Management, Hebei University, Baoding, Hebei 071002, China)

The 3rd Plenary Session of the 18th CPC Central Committee points out that the proportion of direct taxes will be increased in the future gradually, the classified comprehensive income tax system WTU be established, the property-tax legislation will be accelerated and timely reformed.Thus it can be seen that speeding up the reform of direct tax in China has reached a consensus. However our current taxation system cannot effectively support the levying of direct taxes, leading to having difficulty to reform direct tax. In this situation, this paper starts from the development process and present situation of Chinese direct taxation, analyzes the problems existing in the direct tax collection and administration and puts forward corresponding perfection measures to expect to smoothly advance reform of direct tax and achieve full function of adjusting the income distribution.

tax collection; direct tax; individual income tax; house property tax; equitable distribution

2016-05-05

国家社科基金项目“经济社会转型背景下中国直接税制建设的约束条件与对策研究”(14BJY169)；国家社科基金项目“我国地区间税收与税源背离与均衡问题研究”(15BJY135)

宋凤轩(1971—)，男，河北海兴人，河北大学管理学院教授、博士研究生导师，主要研究方向：税收理论与制度、财政理论与政策。

F810.423

A

1005-6378(2016)04-0114-09

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.04.016