户籍改革：如何让1亿非户籍人口落户城市

风清扬

近日，国务院办公厅印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》，为“十三五”期间的城镇化设定了一个超级的大目标。

“3个亿”

为啥要定1个亿？在回答这个问题前，可以回顾下“3个亿”。

2014年3月，李克强总理在全国人大会议上做政府工作报告时提出，要以人为核心的新型城镇化，今后一段时间，要着力解决好“三个1亿人”的问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

户籍制度，是一项基本的国家行政制度，本身是人口管理的一种方式。但“户籍”二字总是成为社会的痛点，很显然，户籍背后附加的东西太多，教育、医疗、就业、社会福利等等，只要有这个身份的差异，就存在待遇的不公平。

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”分了四个梯次。据统计，中国现有常住人口城市化率为53.7%，但实际户籍人口城市化率为36%，这中间有这17.7%的差距，涉及大概2亿多人。“十三五”期间，就是要通过让1亿非户籍人口落户城市，使36%提高到45%。

分别

当然，这次落户方案同样遵循了分阶梯的原则，分超大城市、特大城市、大中城市三类，小城镇落户因为早已放开，所以方案里按下不表。

目前，我国的超大城市有7个，除北上广深外，还有重庆、武汉和天津。特大城市有南京、成都、沈阳、哈尔滨、杭州、西安、苏州、佛山、东莞等9个。国务院的方案里给了一些大的原则，但也把细节制定的事权留给了地方。

方案中，对于超大城市和特大城市的落户条件提供了几个标准：具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等，但具体是怎么个标准，各个城市会有不同的要求。

而对于大中城市来说，明文规定不得采取购买房屋、投资纳税等方式设置落户限制，城区常住人口300万以下的城市不得采取积分落户方式，大城市落户条件中对参加城镇社会保险的年限要求不得超过5年，中等城市不得超过3年。

其实，早在2014年7月国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布后，很多地方放的落户口子比中央文件要宽松得多。比如中等城市和大城市落户的城镇社会保险年限要求，安徽省缩短到“不得超过1年”和“不得超过3年”。河南、黑龙江、河北也适当缩短了缴纳社保的年限。可见地方上推进城镇化的迫切。

土地

不过，在市场化的条件下，人口的流动是与产业发展正对应的。常住人口城市化率与户籍人口城市化率差距大的地方，往往就是人口聚集的超大城市和特大城市。因为这些城市集聚了中国的大部分政治、经济、文化资源，对周边形成虹吸效应。

《意见》提到，2015—2020年，全国将新增3900万亩建设用地，其中，配合“1亿人”落户计划的各类用地需求，初步估算为1200亩。但这1200亩原则上不会安排给超大和特大城市的中心城区。也就是说，这些超大和特大城市将会继续限制土地供应来达到控制人口规模的目的。但实际上，这些超大和特大城市依然是人口净流入地区，可以想见，今后的一段时间，这些城市的土地供应依然会非常紧张，这会让这些城市的高房价和限购政策延续下去，从而间接达到控制人口的目的。

（摘自《人民日报海外版》2016.10.12）