事业单位内部审计独立性问题研究

褚晓红

【摘 要】事业单位内部审计是对事业单位经济行为进行监督的重要措施，是依法行使监督职责和评价本单位财务收支、经济活动的真实性、完整性、合法性以及加强内部控制和风险管理的一种行为，是“审计监督”的重要组成部分。对于强化内部控制，评价管理制度，监督内部控制执行效果，保护事业单位资产安全完整、确保经济活动合法合规、规范事业单位业务流程，有着重要的保驾护航的作用。独立性是内部审计的基本原则和必要遵循，是内部审计工作的基本要求，事业单位内部审计也是一项独立客观的确认和咨询服务。本文在分析事业单位加强内部审计独立性的现实意义的基础上，深入探讨了当前事业单位内部审计存在的问题及其成因，并提出加强事业单位内部审计独立性的措施。

【关键词】事业单位；内部审计；独立性

随着经济的发展，事业单位经济业务范围不断拓展、收支活动持续增加、市场化程度的深化，廉政风险和市场风险也日益突出，对其经济行为进行监督越来越必要，越来越紧迫。因此，内部审计作为事业单位经济活动的内部监督制约机制和风险防控手段的作用就日益凸显。健全完善的内审机制，有效运行的内部审计，在服务领导决策、提高经济管理效益的同时，尤其是能够发挥“自我免疫”功能，对于发现、防范、堵塞和纠正事业单位在资产管理、资金使用和业务流程等方面的漏洞和缺陷，对其经济行为进行全程监督，促进完善内控机制方面有着不可替代的作用。但是，目前事业单位在执行国务院《关于内部审计工作的暂行规定》和审计署《关于内部审计工作的若干规定》，支持和保障内审机构独立开展审计工作上存在一些突出问题，严重影响和制约内部审计工作的开展和作用的发挥。

一、内部审计独立性的基本要求和现实意义

内部审计要想发挥应有的监督、评价和促进作用，必须强化内部审计的独立性。一方面，内部审计机构在单位内部应该层级相对较高，机构相对权威，足额保障法定，使得内审机构能够克服利益束缚，增强审计监督的底气；另一方面，审计权力要相对独立运行，包括内审立项的独立性、内审过程的独立性、做出内审结论以及结果运用等各个环节的独立性。如此，才能为内审人员在实施监督职责的过程中做到真实、客观和公正提供体制机制保障，从而真正充分发挥内审机构防错纠弊，有效监督、堵塞漏洞的作用。因此，必须把增强内审机构的独立性，作为当前和今后强化和提升内审工作水平的重点工作抓紧抓好抓实。增强事业单位内部审计独立性的现实意义主要体现在以下方面：

1.有助于单位内控制度落地生根

目前很多单位在建立健全和落实执行内控制度方面存在一些突出问题，最突出的问题就是内控制度执行不到位，不坚决，“制度很多，都在睡觉”“制度如林，基本失灵”，使得制度成为了一种形式主义的摆设、稻草人、纸老虎。有的虽然在执行，却缺乏刚性，成了橡皮泥，在一定程度上成为问题和漏洞的保护伞。其主要原因就是缺少必要的执行机制和监督机制，制度制定了没有执行机构，或者是执行机构力量、力度不够。通过增强内部审计的独立性，就可以让内控制度有了落实执行的底气和硬气，真正落地生根，成为防控风险的制度“笼子”。

2.有助于内审机构真正发挥监督作用

要准确把握和理解内部审计的职责定位，根据国务院《关于内部审计工作的暂行规定》和审计署《关于内部审计工作的若干规定》，内部审计本质上是一种监督，第一位的作用也是监督。增强内审机构的独立性，有利于内审机构发挥审计的监督作用，真正成为“家里面的监督者”“全天候的监督者”，督促推动单位加大自我约束力度，规范内部财务管理，保证会计资料真实、准确、合法。

3.有助于内审成果转化利用

改善管理、堵塞漏洞、提高效益，保障国有资产安全，有效防止国有资产流失，提高财政资金使用效益是内部审计的根本目的。但在实际工作中，内部审计成果并没有全部不折不扣地转化为有效措施，甚至有的内审工作走了形式，打了水漂。增强内审机构的独立性，有利于让成果运用这个内审最关键的环节发挥作用，增强内审机构真监实查的勇气、督促问责的底气，打通审计监督的“最后一公里”。

二、当前事业单位内部审计独立性存在的问题及其成因

1.当前事业单位内部审计独立性存在的问题

近年来，各地各单位的内部审计在促进重大经济决策、规范财务管理，加强内控制度建设、防范廉政风险等方面发挥了部分作用。但是，与其职责定位以及经济社会发展需要相比较，相应的作用并没有得到充分发挥，有的甚至名存实亡。主要问题有：

（1）职能发散，审计工作开展不到位

部分单位的专设内审机构和人员在日常工作中不是专司审计，而是被抽调忙于其他事务，今天被叫去打杂，明天被喊去帮忙，“种了别人的田，荒了自己的地”。

（2）监督错位，制约作用发挥不力

有的单位领导不是让内审机构监督经济活动，而是把内审机构作为服务机构和协调机构，让内审机构替其他部门“抹问题”“打掩护”。

（3）束手束脚，监督责任难以发挥

面对现行的内审机构体制，部分内部审计人员认为自己是单位任命的，前途命运决定于单位，工作起来束手束脚，瞻前顾后。有的认为自己也是单位的人，“一荣俱荣、一损俱损”，搞不好可能影响自己的经济利益。还有的怕得罪人，认为“同一个楼里办公、同一个锅里吃饭”“低头不见抬头见、监督抹不开情面”，普遍存在怕得罪人的畏难情绪，难过人情关，往往认为多一事不如少一事，导致开展内部审计工作不主动，对发现的问题视而不见，对需要整改的问题轻描淡写，对严重的问题处置不到位。

2.当前事业单位内部审计独立性问题的成因

导致当前事业单位内部审计独立性问题的主要原因有：

（1）部分领导对内部审计的重要性、必要性认识不够

有的领导认为，现在已经实现了收支两条线管理、编制部门预算、资金集中支付等一系列的财务体制改革，财务部门就可以把资产、资金管好，审计工作应该让审计机关进行，单位内审没必要；有的领导认为，单位内部自己人查自己人，完全没什么用，多此一举；还有的领导认为内审查处问题纯粹是内耗，自找麻烦，对内部审计有抵触情绪。

（2）内审机构体制机制不顺，内审人员囿于利益束缚

内审机构是事业单位内部组织，人员由本单位任命，工资由本单位发放，经费由本单位保障，这种位子、帽子、票子都是由本单位决定的内审机构，不可避免地受本单位的利益限制，很难独立、客观、公正地对审计事项发表准确、公正的审计意见。

（3）内审权力配置不合理，设置定位不准

内部审计机构大多是在本单位领导分管下开展工作，分管领导不是只分管内审工作，而是还分管其他经济业务工作，不可避免出现“左手监督右手”的问题。以上以及其他各种原因，使得内审工作长期得不到应有的重视，机构形同虚设，内审的独立性、公正性、权威性难以得到保障。

三、增强事业单位内部审计独立性的对策建议

1.将增强内部审计独立性提高到战略管理层面

首先要提高认识，纠正和防止内部审计可有可无的错误认识。内部审计相当于事业单位自查，内审人员更加熟悉本单位的情况，并且对异常数据的反映更加灵敏，有针对性的进行内部审计，审计效率也更高，往往能更方便地发现单位内部存在的隐藏问题，这比其他任何检查监督工作都更有效。既可起到纠错作用，也能为今后防错发挥警示作用，对腐败行为也有一定的震慑作用。由于机构设置的附属性和人员编制的特殊性，内部审计往往能更方便地发现单位内部存在的潜在问题，这比其他任何检查监督工作都更有效。管理层应该对其有充分的认识，将强化、优化内部审计体制创新、制度设计提高到战略管理层面，充分肯定内部审计的监督地位，支持并采取有效措施，增强内审机构的独立性，让内审机构有力、有位、有为。

2.创新完善体制机制，积极推进内审机构独立性建设

围绕强化内审独立性，设置相对独立的内部审计机构，建立内审机构向党组、职工大会负责并报告工作制度，建立事业单位主要负责人应当直接分管并负责单位内部审计工作和分管审计工作的领导不能分管其他与经济事务工作的制度，防止“利益冲突”。依法依规进行机构编制、经费保障，对内审人员的年度考核、推荐提拔、评先评优要相对独立考虑，让他们摆脱“受制于人、听命于人”等束缚，丢掉“怕得罪人丢选票”的顾虑，轻装上阵、心无旁骛地开展监督，做到监督有底气、工作有动力。

3.加强制度建设，保障内审机构依法依规独立开展工作

依据有关内审工作规定办法，积极研究制定以财政财务收支审计、经济责任审计、基本建设工程审计、内部控制审计、效益审计和其他专项审计及审计调查为主要内容的内部审计制度，切实加强内部审计独立性的制度支撑，保障内审机构监督所需的知情权和参与权，完善内审机构了解单位经济工作的制度，落实内审机构参加重要会议、询问谈话、查阅文件和财务账目、调查建议、督促整改等履行监督职责的必要权力，确保及时掌握监督对象的工作情况，避免内审机构被边缘化，确保能够依法、独立、有效行使内部审计监督权。

4.明确职责权限，固化内审工作程序

要围绕用制度管人管钱管权，依法依规进行审计工作，进一步优化完善内审工作程序，为内审工作提供坚强有力的制度利器。要进一步明确细化内审机构及内审人员的主要职责、工作权限、审计范围及审计程序，对审计计划及审计方案的编制、审批、审计证据的获取及审计取证的记录、审计工作底稿的编写、审计现场组织管理、责任分工及质量控制，审计报告的内容、格式、审定及发送、审计发现问题的整改落实及后续审计安排，审计项目材料的立卷归档及审计档案管理等做出详细规定，确保严格按照法律法规和内部规章制度规定的程序、方法、内容等开展审计工作，使每个审计项目都做到程序规范、证据确凿、定性准确、处理结果落实，有力推进内部审计工作科学化、规范化、常态化发展。

5.加强内审队伍建设，增强履行监督职责的能力

素质的高低影响或决定着内审工作能否客观、公正、权威地开展。目前而言，提升内部审计人员综合素质，为内审独立开展提供人才保障，是提高内部审计水平的一项重要的基础工作。一是要选调政治素质好、熟悉审计业务、思想作风过硬的专职人员从事内部审计工作，把好审计人员的政治素质、思想素质、业务素质关。二是要提高内部审计人员道德修养，帮助督促他们树立正确的世界观、价值观、人生观，提高个人道德水平和职业操守。三是要支持和鼓励内部审计人员强化理论和业务学习，出台具体措施，在制度上保障和规定他们定期参加最新财经、审计法规的专业培训，定期对他们进行与专业知识相关的全面考察，增强其理论知识和实务操作能力，以更好、更快地提高其审计业务技能水平。 四是要为审计干部撑腰打气。要旗帜鲜明为敢于担当的审计干部担当，为敢于负责的审计干部负责，不让敢监督、善监督的审计干部个人利益受损，前途上吃亏。对不担当、不作为、敷衍塞责、失职渎职的要严肃批评，严肃问责，造成严重后果的要依纪依法处理。

参考文献：

[1] 财政部CPA考试委员会.审计[M].北京：经济科学出版社，2012.

[2]于敏.试论事业单位内部审计独立性[J].经济研究导刊，2013（13）.