北京市养老模式研究及对策建议

徐明张璋王思娴

北京市养老模式研究及对策建议

徐明张璋王思娴

截至2015年底，北京市60岁及以上户籍老年人口约315万，占总人口的23.4%。到2050年，户籍老年人将超过630万，每3人中就有1名老年人。但北京养老服务的供给方面却呈现总量不足、结构单一的情况；同时，由于成本较高，发展“保本微利”的养老事业尚存在诸多问题。因此，急需设计合理的养老模式，为其提供金融支持，将养老行业培育成为商业可持续的领域。本文基于对全国多家养老机构实地调研，重点分析目前北京市养老行业现状、典型养老模式及存在问题，并提出相关建议与对策。

表1 非营利性和营利性养老机构的具体区别

一、典型养老模式分析

根据投资主体的不同，养老机构可分为政府投资即公办养老机构和社会资本投资的养老机构。其中，公办养老机构主要分为公办公营、公办民营和公建民营三种运营模式，三种模式均为政府拥有所有权，主要区别在于运营主体、承担主要职能、定价机制不同。社会资本投资建设的养老机构分为营利性和非营利性，两者在土地划拨方式、税费优惠、补贴等方面均有所不同（见表1）。

根据承载主体、老人生活地理位置的不同，养老模式可分为居家养老、社区养老、机构养老。其中，居家养老是目前最主要的养老模式。社区养老可分为日间照料中心、社区养老中心。2016年北京市朝阳区作为北京市居家社区养老服务的试点，建设80家养老驿站，服务老人5万余人次。养老驿站、日间托老所等模式将成为北京市居家社区养老服务的发展方向。

目前，机构养老可以分为养老院、护理院、持续照料退休社区等三种主要的养老模式（见表2）。

表2 机构养老模式的特点

二、养老服务机构发展面临的问题

（一）居家社区养老存在的问题

一是社区养老机构缺乏场地，市中心房屋出租成本较高。二是养老机构性质导致融资渠道受限。三是缺乏与政府的合作机制。目前，政策倡导“银、政、企”合作，将养老服务纳入财政预算，以政府购买服务的方式充分整合社区资源，提供一揽子的融资融智支持，但该模式涉及包括民政、财政、规划、发改、卫生等多部门的协调，尚需政府转变观念、建立机制。

（二）机构养老存在的问题

就养老服务机构市场而言，主要问题表现在：机构数量不足；区域分布不均；缺乏专业的护理人员，服务水平有待提升；养老机构市场定位尚需明确。目前，已建成的养老机构收纳对象以中高收入的老年人为主，但针对普通工薪人群的养老机构还存在较大缺口。

就养老服务机构自身而言，建设运营中也面临着一些问题。

一是养老企业的性质对未来发展产生制约。由于非营利机构受投资和利润分配的限制，现在新建的养老机构大多登记为营利性，享受税收、补贴等优惠政策受到限制，自身财务压力较大。

二是新建养老机构土地成本较高。仅远洋、保利、万科、泰康等大企业是以国有建设用地为主，北京市国土对养老性质用地的成本核算参照商业用地，较难扩展。

三是各部门尚需充分协调沟通。新建养老机构涉及行政部门较多，包括民政、发改、国土、规划、住建、消防等审批许可，护理院建设还需卫生部门批准，申请周期较长。

四是优惠政策落实不到位。非营利机构可享受建设补贴、运营补贴等，但是款项落实周期较长，前期垫付造成较大的资金压力。营利机构在能源费用方面，享受水电气暖民用价格，但水电公司不落实政策。

五是医保定点资质较难获得。由于老年人医疗服务需求旺盛，但北京只有不到15%养老机构配备了必要医疗设施、器械，能为入住老人提供医疗服务。通过调研发现入住率较高的养老机构均配有较为优质的医疗资源，包括医保定点医院、与公立医院合作协议、公立医院医生交流问诊等。但是，民营企业投资养老机构，较难获得医保定点资质。

六是人力资源不足。高素质、专业化养老护理工作人员是养老服务的重要保证，但目前北京绝大多数养老机构的护理员为中年打工女性，流动性大、专业素质低，无法为老年人提供医疗、护理、预防保健、健康教育、心理咨询等全方位医疗服务。

三、推动北京市养老事业发展的政策建议

（一）加大投资力度，优化供给侧结构

养老行业的发展需要政府和社会力量共同参与。如何吸引社会投资，从政府层面来讲，一方面加大资源整合力度，优化供给侧结构；另一方面给予企业实在的支持政策，激发其参与热情。

一是以居家养老为基础，坚持完善家庭照料支持政策。北京目前更侧重社会养老服务，对居家养老的关注相对较少。建议进一步完善推动居家养老发展的政策，可借鉴英国等发达国家的成功经验，为居家失能老人提供与专业机构养老相同的津贴，并通过政府购买养老运营机构的居家服务。

二是以社区养老为依托，加大资源整合力度。北京土地价格高昂，社区养老的场地问题需要政府主导解决。建议政府通过制定计划，设立量化目标，确保每个小区在一至两公里范围内至少有一个养老服务中心。

三是加强政府部门合作，推动各项优惠政策实际落地。养老服务体系涉及民政、发改、国土、环境、行业协会等，部分优惠政策还涉及到水电气等部门，因此建议加大部门间的沟通与合作，将扶持政策落到实处。

（二）整合各方力量，降低养老用地、用房成本

养老服务机构的总体投资中，土地、房屋的固定成本较高。一些企业选择在相对偏远的土地上开办养老项目，但这样后期运营难度更大。一些则考虑利用北京市周边农村集体土地建设养老机构，但目前这方面存在政策空白。建议政府有关部门，进一步研究养老用地的政策，探索北京市农村集体土地用于经营养老机构的可能性。

（三）重视人才培养，建设高水平、专业化的团队

人才队伍建设是养老体系建设中的重要组成部分，对于养老团队的建设和人才的培养十分重要。

一是鼓励养老运营公司发展。运营团队是养老服务体系的核心，目前北京已经出现了以诚和敬、寸草春晖为代表的养老运营公司。建议出台政策对此类轻资产的运营团队输出公司给予更多的政策支持。

二是加强从业人员培训，并推进养老护理人员培训基地建设。通过配备专业师资力量，强化在岗人员的培训，并设置激励机制鼓励从业人员接受再教育。同时，建立学校和养老机构的合作机制，使学校成为养老机构的人才供给后方。

三是提高养老护理人员待遇，吸引高素质的人才进入养老行业工作。

（四）重视医疗服务，大力发展“医养结合”养老机构

医疗是养老的最终落脚点，目前许多配有医疗服务的养老机构门槛高、收费贵；同时由于耗资高，审批手续复杂，服务主体参与热情不高，医养结合发展较慢。

一是加大政府投入，鼓励医疗机构参与养老服务供给。充分利用一级、二级医院和社区卫生服务中心的资源，与养老机构共同举办医养结合的养老机构。

二是简化医养结合审批制度，提高养老机构医保定点覆盖率。医养结合的养老机构涉及管理部门较多，因此应加强顶层设计，促进各部门之间的沟通协作。

（五）“银、政、企”密切合作，推动金融支持养老建设

养老行业投资规模大，投资回收期长的特点对融资提出了更高要求。这需要政府、企业和金融机构之间加强合作，促进金融创新，建设多元化的投融资模式。

建议：

一是推动PPP（政府和社会资本合作）或政府购买服务模式支持居家社区养老以及公立养老院建设。区政府安排项目财政补贴资金，并列入同级财政预算等措施推动项目实施。

二是可搭建支持养老企业的统贷平台，与政府密切合作，共同建立帮助中小养老企业融资的贷款平台、担保平台等，进一步完善信用结构，提供“一揽子”融资支持。

三是发挥金融机构各自的优势为养老行业提供支持。国开行可发挥大额、长期、低息贷款的优势，弥补养老项目保本微利、投资回收周期长等瓶颈。

养老事业关乎国计民生，是我国老龄化进程中必须妥善解决的重要问题，北京在养老建设上面临更大挑战。养老作为一项重大的民生工程，需要政府主动引导，给予政策和资金上的支持，并鼓励社会资本积极进入，大力发展医养结合模式，建设多元化养老服务体系。

（作者单位：国家开发银行北京分行）