公安审计对警察腐败治理的作用机理研究

李辉

【摘 要】 基于公安审计特点和实践发展提出了公安审计对警察腐败治理的常态性预警模型以及紧急响应模型。研究表明：基于公安审计建构的警察腐败常态治理机制和紧急预警机制对有效预防和应对警察腐败具有积极意义；全面预警、风险预警和制度预警是公安审计影响警察腐败的常态性治理方式；公安审计信息化、公开化以及协同化是启动警察腐败治理紧急响应模式的可操作性途径。

【关键词】 公安审计； 警察腐败； 常态性预警模型； 紧急响应模型

【中图分类号】 F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）22-0111-04

一、研究问题的提出

党的十八大报告明确指出，“反对腐败、建设廉洁政治，……是人民关注的重大民生问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。有效的腐败治理是我国国家治理的重要组成部分，成为当前我国面临的重大挑战和难题。腐败存在于权力寻租的各个空间，个别公安机关也存在警察腐败现象。虽然目前警察腐败仅是个别现象，但其负面影响力却不可小觑。如何推进公安机关的反腐倡廉建设成为公安机关亟需解决的现实问题。

随着国民经济的不断发展，公安机关在经费支出、基础工程建设以及领导经济责任等方面存在腐败滋生空间，需要进一步加强公安审计对公安机关的免疫能力，以消除和遏制警察腐败的产生和蔓延。然而，一方面，就公安审计的实践层面而言，为提升公安审计工作效率，2010年公安部召开全国公安审计工作会议，将2011年确定为公安机关的“审计整改年”，该项工作虽有效促进了公安审计工作的优化和完善但缺乏专门针对警察腐败治理的专项工作；另一方面，就公安审计的理论研究层面而言，大量学者对公安审计的作用和存在问题进行了深入的分析，但鲜有研究深度剖析公安审计对警察腐败治理的内在影响机理。

鉴于此，本研究基于公安审计特点和实践发展提炼出警察腐败治理的常态性预警模型以及紧急响应模型，以期为公安审计有效预防和遏制警察腐败现象产生和发展提供决策建议。

二、理论研究综述

反腐倡廉是中国审计机关的重要责任和工作目标（刘家义，2013），审计对于识别和打击腐败具有重要作用（Busse，2007）。目前，审计对于腐败治理的影响研究主要集中在如下三个方面：

第一，通过审计功能强化问责机制，以此减少腐败现象发生。比较有代表性的研究有：Klitgaard研究提出的著名反腐败公式“腐败=垄断+自由裁量权-问责”，其中心思想就是通过强化问责来减少腐败，而审计是有效问责的一种重要手段；Siame研究认为，审计能够减少政府采购、对外承包和上市公司破产清算等领域腐败的滋生，应强化这些领域的监管力度，以此减少腐败发生；Laffan认为，审计利于建构和形成问责文化，是防止腐败发生的重要方式[ 1 ]；Bemelmans-Videc认为，审计利于在规则、效能以及民主等价值层面推进问责透明度，以此进一步影响政府政策制定的合法性和有效性；有学者认为，审计可以立足熟悉财务账目优势，从专业和职业角度打击政府腐败行为；还有学者研究认为，问责审计对腐败治理具有重要作用且可被视为预防和遏制腐败的主要途径[ 2 ]。

第二，强调政府审计对腐败治理的作用。比较有代表性的研究有：李立春认为政府审计在腐败治理方面具有天然优势。谢瑞峰认为政府审计能够通过监督资产申报、核查政府采购以及防止国有资产私有化等方式来预防和控制政府腐败的发生，增强审计对腐败治理的作用。还有研究以审计目标为根本出发点，认为腐败治理的逻辑起点是维护国家治理的有效性，而政府审计实现腐败治理的最终目标与国家治理具有内在一致性。Ferraz和Finan认为，利用政府审计报告揭示公共部门腐败活动，会影响政治选举结果[ 3 ]。刘家义认为，政府审计是依法用权力监督制约权力的制度安排，可以确保权力的正常使用，实现问责，从而遏制腐败[ 4 ]。李明辉研究认为，政府审计对腐败治理具有重要作用，与其他反腐败机制相比，政府审计的专业性和常态性利于预防、发现、惩戒、预警和控制腐败问题。崔云和朱荣则认为，政府审计是监督腐败的重要工具，主要通过约束和监督权力达到腐败治理的目的[ 5 ]。王会金以“协同学”理论为切入点，分析了政府审计与纪检监察关于腐败监督的法定权责，为腐败协同治理提供了新的视角。

第三，重点基于经济责任审计研究其对腐败治理的作用。经济责任审计是我国独有的经济监督制度，属于现代审计制度的创新形式[ 6 ]。我国经济责任审计主要是对党政领导干部在任期或卸任时的经济责任履行质量进行审查。有学者认为大多腐败与经济责任有着密切关联，由此，经济责任审计是有效遏制和预防腐败的重要途径[ 7 ]。李江涛等研究发现，基于经济责任的审计利于防止领导干部犯罪。而彭华彰等则基于系统性视角，提出应该有针对性地从法律、权力、权利和道德四个层面提高腐败治理的有效性，即以法治腐、以权治腐、以民治腐、以德治腐。此外，还有部分学者基于审计的独立性分析其与腐败治理的关系。如胡志勇认为，应该通过强化审计的独立性来加大腐败寻租成本和利用审计风险来遏制腐败。

综上，不同学者基于多个有益视角深入分析了审计与腐败治理之间的作用关系，对于详实厘清审计对腐败的影响提供了颇多启发。但是，就目前文献来看，鲜有研究从公安审计视角分析其对警察腐败治理的内在作用机理。作为仅次于我国部队的武装力量，全国公安机关共有百余万人民警察。如此庞大的警察队伍在财政财务收支以及警力资源调配等方面需要公安审计来保障其平稳有序运行，更需要公安审计来发现和处置警察腐败的负面危害。由此，深入分析公安审计治理警察腐败的内在作用机理对保障公安队伍稳定以及人民安居乐业具有重要的现实意义。

三、公安审计对警察腐败治理作用路径分析

公安审计是公安机关内部治理的重要手段和工具，对预防和遏制警察腐败具有重要作用。整体而言，本研究将基于“治理模型—治理方式—治理效果”的内在逻辑，系统分析公安审计通过建构常态化预警机制和紧急响应机制对警察腐败治理产生影响。一方面，常态化预警机制主要是基于事前、事中和事后完整链条实现公安审计动态治理警察腐败的免疫功能；另一方面，紧急响应机制主要是借助警务信息化工具实现公安审计联动多部门及时有效治理警察腐败的快速响应功能。具体而言，上述两种机制的作用路径如下：

（一）常态化预警机制视角下公安审计对警察腐败治理的作用路径

随着国家反腐力度的不断加强，公安审计在财政财务收支、执法活动财务、投资项目以及领导干部经济责任等常态性审计中发现的警察腐败线索越来越多。公安机关的常态性审计工作成为警察腐败治理的一个重要切入点。由此，本研究基于公安审计链建构了治理警察腐败的常态性预警模型。具体而言，公安审计影响警察腐败治理的常态性预警模型的内在运行机理在于：

第一，全面预警：基于全审计链扫描警察腐败风险。

在严格公安审计规范的基础上，基于全审计链条对公安工作事前、事中、事后审计进行全面扫描，降低公安审计风险发生概率。全面预警机制的建构不仅是完善公安审计工作的内在要求，而且是有效深化公安改革的主要手段。公安审计全面预警机制的建立对于倒逼公安机关财务法规改革、公安高级警官规范执法以及减少警察腐败“死角”具有重要实践意义。

具体而言，只有对公安工作全过程进行追踪审计才能做到有效预防和遏制警察腐败风险，减少在涉案财务、经济责任以及公安财政收支等多方面发生警察腐败的可能性。全面预警的主要工作在于重视和强化公安审计中的事前和事中审计。目前而言，在公安审计实践领域，事前和事中审计相对薄弱，给少量警察腐败分子进行权力寻租提供了一定的便利。为此，需要利用全面审计链条联动优势，全方位打击警察腐败，减少或清除腐败分子的腐败空间。公安机关形成事前、事中和事后审计全面联动的常态工作机制，不仅对持有非分之想的警察腐败分子具有震慑作用，而且会起到预防警察腐败的作用。此外，事前和事中公安审计利于全面检视警察腐败产生影响的可能范围，在警察腐败尚未造成较大危害时对其加以治理。

完善公安审计常态化和系统化建设利于强化全审计链对警察腐败治理的预警效果。目前，公安审计尚未形成全审计链上的常态化监督机制，仍然难以形成对警察腐败的有效治理。但是，常态化公安审计全链条联动机制对于公安机关内部反腐倡廉具有关键性作用，是加速形成警察“不敢腐、不想腐和不能腐”的良好政治生态的关键环节。

第二，风险预警：基于审计法规设定公安审计安全阈值。

公安审计法规不仅是常态化审计的依据，更是衡量警察腐败风险的界定工具。公安机关在日常工作中会按照法律法规赋予其的权力进行行政执法，其权力行使的主要边界范围可以作为衡量警察是否违规违法（即警察腐败）的重要参照点。在实践中，公安审计可以按照警察权力履行边界设置警察腐败预警的安全阈值。以合规性公安审计为例，其着眼于审查公安财政、财务收支及公安领导干部任期内的活动是否符合相关法律法规，基于法律法规建构的安全阈值来识别是否存在警察腐败现象。一旦在公安审计中发现警察存在过度执法、违规执法而触碰警察腐败安全阈值时，就可以视为存在警察腐败的可能，应进一步追踪处理预警情况。

此外，公安审计和警察腐败均具有动态性，公安审计轨迹与警察腐败轨迹有较大程度的重合可能性，所以，公安审计资料可以作为判定和识别警察腐败风险的重要依据。换言之，公安审计历史资料可以作为警察腐败预警安全阈值及权重设定的主要参照点。若公安审计过程中发现警察个体或组织行为超过安全阈值，则可以视为存在警察腐败风险。存在风险仅是警察腐败的预警标志，不一定代表警察腐败真实存在。更进一步，还可以参照公安审计以往的经验，对警察腐败风险程度作出一个定量判断。警察腐败风险程度较高的要高度重视和深度追究；警察腐败风险程度较低的则需要防微杜渐，严防警察腐败由“可能”向“发生”渗透。

第三，制度预警：基于审计问题完善预防警察腐败的体制机制。

在我国经济由高速发展进入中高速稳定增长的新常态背景下，处于经济转型期的各种社会价值观不断交互碰撞，由此会影响公安机关制度变革速度。公安机关相关法律法规体系存在新旧交替过程，这个过程中会有一定的制度漏洞，而制度漏洞是警察腐败滋生的温床。由此，公安审计预警机制常态化的重要目的之一就是：基于公安审计发现的警察腐败线索、腐败问题来进一步深化预防警察腐败的体制机制建设，以制度创新和制度改革实现控制和降低警察腐败发生概率。究其本质，警察腐败产生的深层次根源在于公安体制机制建设不健全，存在被警察腐败分子利用的制度漏洞。公安审计常态化过程中，审计发现问题的反复出现、叠加和累积在一定程度上能够反映公安制度建设存在待完善之处。公安审计发现的常态问题恰恰可能是公安反腐倡廉工作改革创新和制度变革的重要切入点和突破口。

此外，从更加细化的角度来看，公安审计还有利于深入推进公安机关内部制度建设创新。公安审计的常态化、持续化、全链条化推进，不仅能够帮助公安机关内部发现警察腐败隐患，清除警察腐败毒瘤，而且还能帮助公安机关厘清其内部管理方面的制度缺失和不足。依托公安审计常态化机制，可以逐步完善和优化公安机关内部管理方式，创新内部管理制度。

（二）紧急响应机制视角下公安审计对警察腐败治理的作用路径

公安审计对警察腐败的治理机制不仅体现在日常的预警，还表现为对警察腐败出现时的快速响应以及紧急处置机制方面。警察腐败不同于其他领域的腐败，其对人民群众的信任以及警民关系的负面影响较大，波及范围较广，会严重危及警察社会公信力的建设。由此，警察腐败现象发生后，需要快速、及时启动紧急响应机制，遏制腐败相关负向信息的传播和蔓延。本研究基于公安审计信息化、公开化以及协同化建构了警察腐败治理的紧急响应机制。公安审计影响治理的紧急响应模型的内在运行机理在于：

第一，审计信息化：依托大数据平台，快速应对警察腐败。

信息化已经成为当今世界发展的一个重要趋势，也成为快速处理和应对大量公安审计信息的重要工具。目前，警务信息化建设已经被公安机关提上日程，并取得了一定成效。如江苏省公安厅在信息化背景下建设的全省层面的信息平台，不仅能够达到信息共享的目的，而且有力地推进了公安工作的绩效提升。更进一步，随着社会信息和警务信息的不断增容及更新加快，单就公安审计层面的数据也较以往成倍增加。不断快速增加的公安审计信息成为阻碍审计人员快速应对和响应警察腐败亟待解决的问题。为有效应对信息化问题，需要在公安审计信息化建设的基础上，依托大数据平台快速、准确、有效地处理和分析公安审计相关信息，从中快速筛选和切断警察腐败发生后的“余震”。

在大数据平台中，基于信息化路径收集的公安审计资料、数据可以被深度挖掘和系统整合，这样就可以利用大数据优势快速计算和查找警察腐败事件在内部公安机关以及在外部人民群众中可能产生恶劣影响的关键路径和波及范围。公安审计信息化与大数据平台有机呼应和融合能够快速针对警察腐败现象进行基于数据的研判和治理，利于提升公安审计工作效率。此外，大数据平台中相关的公安审计信息也可以成为快速应对和预判“疑似”警察腐败的信息模块，并启动紧急响应机制将警察腐败消灭于萌芽状态。

第二，审计公开化：基于信息共享机制，减少警察集体腐败。

公安审计信息化建设对警察集体腐败治理的效果还取决于公安信息共享机制。公安审计信息化要想依托大数据平台发挥作用，需要打通不同公安审计信息间的人为“壁垒”，让公安审计信息在整个平台上畅通无阻。从以往个别警察集体腐败案件中可以发现，警察腐败中出现极少量“窝案”、“塌方式腐败”的根本原因就在于：公安审计会受到人为干扰、“官官相护”，切断公安审计信息的连贯性，难以深度发掘警察集体腐败的全貌信息，严重影响公安审计质量。公安审计信息共享制度的建立能够有效减少人为干预，让审计数据和审计底稿不用通过公安机关内部层层上报，“直达”数据平台，提升审计信息利用的透明度。公安审计信息共享制度的建设在一定程度上能够确保信息被公平、公正和公开利用，对于及时和即时应对警察集体腐败具有积极效应。

公安审计信息共享机制的建设能够有效治理警察集体腐败的作用还在于，它是有效打开公安审计与问责脱节的关键。公安实践中，警察集体腐败不能被快速响应的原因往往是公安审计与问责之间存在脱节和错位现象。由于公安审计信息不通畅和相对封闭，公安审计结果不能及时通报至相关问责部门，甚至因警察集体腐败可能人为导致公安审计与腐败问责之间呈现相对独立的状态，难以及时遏制警察集体腐败产生的可能性。此外，基于公安审计信息共享机制完善审计结果公告制度也是消除警察集体腐败现象对外部人民群众负面影响的重要举措。外部人民群众对公安审计信息和审计结果具有一定的知情权。公安审计信息公开以及警察腐败问责公告是警察集体腐败治理紧急响应的主要表征，也是警民信任关系重建的重要渠道。公安审计信息共享机制是减少警民之间信息不对称、减少警察腐败道德风险及其逆向选择行为的关键路径。

第三，审计协同化，多方合力协作，提升警察腐败治理效率。

从制度建设层面来讲，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，为实现腐败治理目标，审计监督应配合人大监督、行政监督、司法监督、社会监督等其他监督主体形成协作机制，加强协作制度建设。由此，警察腐败治理的紧急响应机制建设还在于强化公安审计与其他监督部门的密切协同，将公安审计贯穿于各部门组成的“大监督”体制之中，增强公安审计对警察腐败治理的参与度。换言之，公安审计过程中一旦发现警察腐败线索或是警察腐败现象，须立即移送和交由司法和纪检部门快速处置，这样才能够提升警察腐败治理的工作效率。同时，多部门形成制度联动效应后，也能够震慑和减少警察腐败。

从可操作性层面来讲，要加强公安审计问责协同机制的建设。就问责形式而言，目前存在同体问责和异体问责两个方面。来自于党内系统对其党员干部的问责和行政系统对其行政人员的问责属于同体问责范畴，而基于党政系统之外的问责属于异体问责。公安机关的审计以同体问责为主要形式，但因领导偏好不同且其掌控问责导向，可能致使公安机关的同体问责出现较大的随意性和不公正性，进而影响公安审计对警察腐败的治理效果。由此，需要在引入异体问责的同时，配合同体问责共同完成对警察腐败的治理。异体问责的基本思路在于通过委托代理关系减少同体问责中的“合谋”和寻租行为。加强两种问责形式的协同合作，能够在一定程度上修正同体问责中的随意性和增强公安审计公正性。例如，可以适时考虑在公安审计中引入兼具同体问责和异体问责性质的联席会议制度，有机整合纪检、监察、司法等多个部门的协同合作力量。通过联席会议制度建设，提升公安审计对警察腐败治理的效率。

四、结论

本研究系统分析了公安审计对警察腐败治理产生影响的常态性预警机制和紧急响应机制。得到如下研究结论：

第一，基于公安审计建构常态性预警模型对预防警察腐败具有积极作用。本研究表明，基于常态化的全审计链强化公安审计，能够有效弥补现有公安审计在事前和事中的薄弱环节，有效预防警察腐败滋生。另外，常态性预警模型的最终目标在于利用公安审计形成监督制度，通过建立对警察腐败治理的不同预警方式实现警察“不敢腐”、“不想腐”以及“不能腐”的目的。

第二，全面预警、风险预警和制度预警是公安审计影响警察腐败的常态性治理方式。与以往研究不同的是，本研究主要基于三个层面实现警察腐败预警治理的常态化和动态化。更进一步，可以通过严格公安审计标准和基于全审计链核查警察腐败风险达到全程预警的目标，可以通过合规审计设定警察腐败安全阈值来预测和追踪警察腐败风险，可以通过发现公安审计问题深度探索预防警察腐败的制度创新，最终从根本上预防警察腐败的产生和蔓延。

第三，基于公安审计建构警察腐败治理的紧急响应机制对于快速处置警察腐败具有重要作用。本研究表明，要想全面达到治理警察腐败的目标，不仅需要建立公安审计的常态化预警机制，还需要建立警察腐败治理的紧急响应模型，以快速及时地应对和处理警察腐败，减少警察腐败现象对警察社会公信力的破坏。紧急响应模型对于及时遏制和揭露公安审计中发现的突发性或非常态性警察腐败现象具有不可或缺的现实意义。

第四，公安审计信息化、公开化以及协同化是启动警察腐败治理紧急响应模式的可操作性途径。本研究表明，在常态性预警模型的基础上，利用公安审计信息化、公开化以及协同化建设路径能够达到应对非常态警察腐败治理的目的。具体而言，公安审计信息主要依托大数据平台快速、及时筛选和切断警察腐败的负向影响；公安审计公开化主要基于信息共享机制打通人为信息“壁垒”和建立审计问责公告制及时遏制警察集体腐败产生；公安审计协同化主要通过制度联动和双向问责协同来共同提升公安审计对警察腐败治理的效率。

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