美国的公务员制度改革

林志远

20世纪70年代，一方面是美国停止美元兑换黄金的义务，造成世界性的通货膨胀；一方面是石油输出国组织实行配额生产限制原油产量，造成国际原油价格暴涨，吞噬企业利润，导致美国和西方国家陷入严重的经济滞涨危机和持续的财政危机。为了摆脱危机，美国政府从1978年开始进行公务员制度的改革，配合审计改革和财政改革。经过30多年的不懈努力和改进，不仅破解了70年代的经济滞涨危机，摆脱了冷战的威胁，而且还极大地促进了科技创新事业的发展，成了世界各国积极引进政府管理改革的标杆。中国的经济发展，现在已经达到了世界领先的规模，但是继续发展，就要首先克服公务员制度落后的障碍，从根本上解决政府的腐败和低效问题，为此，美国的成功经验十分值得借鉴。

一、美国文官制度的历史

美国的文官制度，从1787年颁布联邦宪法开始建国到现在，总共经历了政党分肥制、年功绩效制和公共服务批发制三个阶段的变化，政党分肥制的文官产生，主要都是通过政党组织的推荐途径。18世纪的南北战争结束后，美国的民主和共和两党形成了南北对峙轮流执政的政治格局，执政党竭力安排本党人士担任政府要职，把党派斗争带到政府内部，导致监督缺乏和腐败高发的问题，而总统的新老换班又带来政府雇员的大换班，导致政府短期行为严重，经验和知识积累不足，影响长期问题的决策。为此1883年国会出台《彭德尔顿法》，开始建立功绩制的文官制度，克服政党分肥制的弊端。功绩制的文官制度，政府雇员按年功序列晋级，终身任职，不受政党轮流执政和总统换班的影响，有利于专业岗位的工作经验和知识积累，但也带来官本位泛滥和腐败高发、政府编制膨胀和行政低效的问题。在政党分肥制和功绩制并行的1880年到1930年，功绩制文官职位从1900年的45.6%，增加到1930年爆发大危机时的79.6%，这段时间成了美国历史上腐败最猖獗的时期。1910年美国实行国会制度改革，解除执政党领袖在国会的发言人地位，禁止政党领袖对政府人事任命的直接干预，开始结束政党分肥的文官制度，实行到1977年，功绩制的文官职位达到了90.9%，只有不足10%的职位留给选举产生的政治任命官员和其他特殊人员。

二、公共服务批发制

但是功绩制也带来官本位泛滥和政府机构膨胀，行政效率低下和财政负担沉重的后果，依靠发行政府债务弥补财政赤字，又带来通货膨胀和国民经济效率低下的问题。20世纪70年代，国际原油价格高涨，美苏军备竞赛，耗费巨大，二战后幸存的人口，又开始进入退休年龄，西方工业化国家因此普遍陷入经济滞涨的泥潭。面对经济滞涨，美国的解决办法，是大幅度减少政府部门的人力资源消耗，加快非政府部门的公共服务业全面发展。为此，美国出台了1978年的《文官制度改革法》，把企业的公司化管理措施应用到对政府的管理上，首先是明确联邦政府各部门的职责分工范围和绩效评估标准，把政府履职成绩、公共资源消耗与公众满意度挂起钩来，促使政府积极设法提高效率；其次是增加临时雇员代替终身制雇员，把临时雇员从1985年的4.2万名，增加到1993年的15.7万名；第三是剥离政府的公共服务职能，把联邦政府提供的公共服务，批发给民间的专业中介、企业公司或地方政府，大幅度裁减联邦政府机构。这项改革使得联邦政府的出让合同从1979年13亿美元，猛增到1989年737亿美元，尤其是在环保局、能源部、国家宇宙和空间管理局，几乎所有工作都采取了合同出让的方式。1993年和1994年，国会又先后出台《政府绩效与成果法案》和《政府管理改革法案》，成立了以戈尔为首的《国家绩效评审委员会》，通过财政、人事、信息、领导目标和公共事业的绩效评估，把削减政府编制的任务落实到政府的各个预算单位，成功地把功绩制雇员从1977年的91%减到了2002年的55.5%，联邦政府减少7.8万个管理岗位，裁员42620人，每年节省1000多亿美元的政府预算开支。

三、人事和机构改革

20世纪70年代末，世界油价高涨，美国又以高息政策压低油价，欧美国家普遍出现了严重的经济滞涨问题，经济滞涨的背后是严重的政府财政危机和债务危机。世界历史表明，大国的财政危机和政府债务危机，放任发展，最终必然导致国家政权的严重衰弱和灭亡。美国联邦宪法是迄今世界上持续生效时间最长的成文宪法，这个宪法规定政府和每个公民一样，都要服从爱国主义的宪法原则，积极设法解决危及联邦中央政权的各种现实问题。在强化法制的推动下，几届政府不懈努力，推行政府瘦身改革的措施：①设立政府雇员的实习生制度，与奖学金制度配合，或以拨给实习补贴的方式，吸收各类合格大学生，参加政府各个对口职能部门的检查监督、社会调查、法律宣传和行政服务的日常工作，几年后有了政府工作的实践经验，大部分自动分流到社会的各行各业，留下少数经过考核聘为公务员，填补退休空额，以此达到严格控制公务员编额和显著提高公务员专业化职业素质的双重目的。②建立对政府机构的绩效评估制度，把预算成本、业绩贡献和社会效果列为评估标准，对执行不力和绩效差评的机构给予警告和公示，促使更换人事、裁减编制和削减预算。③让州以下陷入严重财政危机的地方政府宣布破产，破产的市政府可能要实行超过50%的减员，其他免于破产的政府也必须严格控制政府编制和行政开支，避免陷入严重的财政危机。④采取只养事业不养人的措施，聘请信誉卓著的民间会计师、律师、高校和民间的知名学者，充当政府的财政经济和法律咨询顾问，提供解决具体问题的对策方案，服务政府决策的需要，取代依靠行政编制设立的各种政府研究机构。经过上述有效的改革，美国政府现在的全部文职雇员（含技术雇员），总数压缩到只有大约350万人，首都华盛顿所在地的哥伦比亚特区，属于联邦中央政府的雇员全部也不超过20万人。

四、前苏联改革失败的对照

20世纪70年代，国际油价从1970年的每桶不足3美元，暴涨到1978年的每桶30美元，苏联依靠出口石油的滚滚美元流入，暂时摆脱了计划经济体制造成的财政危机，把美苏冷战推上高潮，军备竞赛曾经一度占据美国上风，国内新生劳动力的就业，基本上都加入到军备生产和军事武装力量的行列，民生的投资和就业因此更加萎缩。为了回答国内舆论对于消费物资长期短缺的不满，1979年政府又悍然发动了侵略阿富汗的战争，用对外的战争胜利转移人民的视线。1978年，美国再次采取大幅度提高利率压低国际油价的政策，一直坚持到1985年苏联新政府上台承诺节制阿富汗战事为止，期间联邦储备银行的存款利率，曾经一度达到了1981年的16.39%。从1986年到1990年，美国仍然维持了超过6.66%利率，直到苏联解体后的1991年，才持续和大幅度调低利率。国际油价回落和从阿富汗撤军后，苏联政府立即面对严重的财政危机、通货膨胀和大批失业人口，不得不回到政府改革的轨道。但是政府改革必须在宪法和法律的框架内自上而下地进行，必须依靠政府司法和行政职能的改进来实现，否则就只有政府解体和推倒重来的结局。苏联的斯大林宪法，从1918年的《被剥削劳动阶级宣言》到1936年的《苏维埃共和国联盟宪法》，都以全盘否定人类2500年的法治文明和实施集体人治为前提，都以革命党推翻政府的阶级斗争理论为依据，无法为政府改革和建立高效政府提供不可缺少的法律框架。1985年苏共中央主席戈尔巴乔夫，曾经设计了援引西方法制文明的改革，设立总统职位和召开全国代表大会，但是终究没有能够挽救苏共中央政府最后解体的命运。因为长期的人治习惯已经形成，中央政府各个重要的实权部门全都强烈地反对改革，即使军事力量达到世界领先，最终还是难免中央政权解体的命运。

中国的经济发展，现在已经达到了世界第二大经济体的规模，但是继续发展，面对经济增长和政府财政收入下行、政府债务沉重和失业严重的问题，必须首先克服公务员制度落后的障碍，依靠法治的进步，从根本上解决政府的腐败和低效问题，让更多的优秀人力资源，从不生产的政府部门，转移到市场经济的生产性部门，扭转经济增长持续下行的不利趋势。为此，美国的经验值得借鉴，苏联的教训也要积极吸取。

（作者单位系国家发改委经济研究所）