民族自治地方民族立法现状、问题及对策

摘 要 民族自治地方立法（简称民族立法）是社会主义民主法制建设的重要组成部分，是我国实施民族区域自治制度的主要内容，实施这一制度，充分体现了党对少数民族地区的关心。在全面深化改革、全面推进依法治国的时代背景下，人们对民族自治地方的立法工作越来越重视。本文结合红河州实际，对红河州民族立法工作取得的成就、民族法律法规实施情况及存在的困难与问题进行分析，并在此基础上结合新时期社会发展与红河州民族立法工作的需要，提出几点对策建议，为进一步加快和推进新形势下民族立法工作提供参考。

关键词 民族立法 立法工作 红河州

作者简介：龙云飞，红河州民族研究所。

中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.367

“所谓民族立法，是指民族自治地方依法制定、修改和废止自治条例、单行条例、变通规定和补充规定等自治法规的立法活动。” 它反映的是民族自治地方特殊的政治、经济、文化，以及其他社会生活领域的特殊矛盾，也是我们党维护民族地区稳定，加强民族团结，促进民族地区经济社会发展的基础工作之一。同时也是国家立法的重要补充和加强社会主义民主法制建设的重要内容，在中国立法体制中具有举足轻重的作用。其中最主要的一方面是规范并保障自治机关行使自治权，最大限度地保证自治地方各族人民行使当家作主的权利。红河州是以哈尼族、彝族为主体，壮、傣、苗、回、拉祜、瑶、布依、布朗、汉等世居民族组成的边疆多民族自治州，在自治州13县市中有3个自治县，5个民族乡，少数民族人口占到全州总人口的60.40%。因此，加强民族立法工作，完善民族法制建设，也就成为红河州事关全局、重中之重的大事。

一、红河州基本情况

红河州是一个地处边疆、多民族聚居、多宗教并存、发展不平衡、原战区五位一体的民族自治地方，也是全国哈尼族人口最集中的地区。州内世居着哈尼、彝、壮、傣、苗、回、拉祜、瑶、布衣、布朗10个少数民族，到目前为止，共有少数民族274.89万人，少数民族人口占全州总人口的60.40%。全州辖4市（即个旧市、开远市、蒙自市、弥勒市）9县（即建水县、石屏县、泸西县、元阳县、红河县、绿春县、金平苗族瑶族傣族自治县、屏边苗族自治县、河口瑶族自治县），有3个自治县5个民族乡。区域内以红河为界，南北发展不平衡；河口、金平、绿春三县与越南接壤，拥有两个国家级一类口岸，边境线长达848公里。红河州资源富集、生物多样、文化多元、区位独特，后发优势突出，发展潜力巨大。

二、红河州民族立法现状

红河哈尼族彝族自治州人大成立后，为了推进民主法制进程，红河州人大常委会把民族立法工作放在首位来抓。为加快民族立法步伐，自1993年开始，红河州人大常委会先后制定了四个《红河州人大常委会五年民族立法规划》，确定了届期内开展民族立法工作的原则、重点和基本要求，有力地促进了自治州民族立法步伐。到2015年，红河州共制定（修订）了《红河哈尼族彝族自治州自治条例》、《红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》、《红河哈尼族彝族自治州发展个体工商户和私营企业条例》、《红河哈尼族彝族自治州个旧金湖管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州农村合作医疗条例》、《红河哈尼族彝族自治州建水历史文化名城保护条例》、《红河哈尼族彝族自治州林业条例》、《红河哈尼族彝族自治州个旧城市管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州非公有制企业工会条例》、《红河哈尼族彝族自治州蒙自五里冲水库保护条例》、《红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州气象条例》、《红河哈尼族彝族自治州水资源管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州矿产资源管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》、《红河哈尼族彝族自治州历史风貌街区和风貌建筑保护条例》、《红河哈尼族彝族自治州石屏豆制品产业发展条例》、《红河哈尼族彝族自治州建水紫陶产业发展条例》以及三个自治县自治条例等20多个自治条例和单行条例，民族立法工作取得了较大成绩，为全省八个自治州前列。这些民族立法涉及自治州的政治、经济、文化、教育、医疗卫生、生态文明、文化遗产等等多方面，为政府监督管理民族地区社会、文化、卫生、企事业单位等提供了法律保障。

三、红河州贯彻实施民族法律法规情况

多年来，红河州各级人大及其常委会高度重视民族立法工作，对自治州出台的每一个条例条规的颁布实施都十分重视，并把贯彻落实条例条规的学习宣传工作纳入普法依法治州的重要内容。从1991年起，每年11月定为“民族团结宣传月”，相继把每年11月州庆节假周定为“民族团结宣传周”，11月18日州庆日定为“民族团结宣传日”。在全州13个县市采取多种形式和措施，并利用民族团结宣传月、宣传周、宣传日以及民族节庆活动、群众赶集日通过广播、电视、黑板报、发放宣传单、宣传册等形式广泛深入开展民族区域自治法、红河州自治条例、单行条例、实施办法以及中央、省、州民族工作会议精神等民族法律法规的学习宣传活动。通过开展各种宣传活动，使民族区域自治法、红河州自治条例、单位条例、实施办法、民族理论政策等民族法律法规更加深入人心，全州依法行政的水平不断提高，广大干部群众的民主法制意识不断增强。近五年来，全州共举办各类培训班963期，培训人数728000多人次，开展各种宣传活动2736次，发放宣传材料278.6万余份，接受民族法律法规政策咨询293000余人次，发放《城市民族工作条例》、《云南省城市民族工作条例》及民族团结进步、民族政策等宣传小册子、挂历、手提袋等宣传材料165.6万册，进一步加大了党和国家民族法律法规、民族政策等的学习宣传和贯彻实施。

同时，把加强自治州自治条例等民族法律法规的贯彻实施情况以及监督检查工作作为全州中心工作来抓好抓实，每年都组织力量深入县市检查实施情况。自红河州第六届人民代表大会召开以来，州人大常委会先后对自治州自治条例和州内制定的单行条例等民族法律法规实施情况进行检查和审议，其中多次对《中华人民共和国民族区域自治法》、《红河哈尼族彝族自治州自治条例》的贯彻落实情况进行检查，经过大量深入细致的工作，民族区域自治制度、党的民族政策以及相关民族法律法规在红河州这块土地上生根、发芽、开花、结果，经济社会面貌发生了质的变化，全州呈现出民族团结、社会和谐、边疆稳定、边防巩固、各项事业健康发展、各族人民生产生活水平不断提高的良好局面，全州经济综合实力在全国30个少数民族自治州中位居前列。

四、红河州贯彻实施民族法律法规取得的成效

（一）各民族管理本民族内部事务的权利得到保障

红河州作为边疆民族自治州，是贯彻执行党的民族政策和民族法律法规的实践者和受益者。一是注重少数民族干部和人才培养使用。红河州在各级党委政府领导班子及其职能部门中都配有一定数量的少数民族干部，在历届党委委员、人大代表、政协委员中保证每个民族都有州级人大代表；坚持每年设置计划数15%左右的公务员职位，定向招录少数民族考生；注重抓好培养工作，先后组织18期369人（次）的少数民族后备干部到中央民族干部学院深造，州级每年举办一期50人以上的少数民族干部培训班。2014年统计数字，全州共有少数民族干部37937人，占全州干部总数的41.58%；少数民族妇女干部14090人，占全州少数民族干部总数的37.14%。其中党政机关少数干部11424人，事业单位少数民族干部26485人，企业单位少数民族干部28人。少数民族干部和人才队伍已真正成为全州民族团结稳定、社会各项事业蓬勃发展的骨干力量。二是重视制定相关配套法规建设。自1993年始，红河州人大常委会先后制定了四个《红河州人大常委会五年民族立法规划》，并根据《宪法》、《民族区域自治法》、云南省实施办法的规定和云南省实施办法，制定了《红河哈尼族彝族自治州自治条例》、3个自治县自治条例以及其他单行条例、实施办法等地方性法规办法，经过多年的努力，初步形成了具有红河州民族特点和民族自治地方特色的法规体系。这一系列地方性条例条规的相继出台与执行，使红河州的经济社会得到不断发展，各民族管理本民族内部事务的权利得到真正保障。 如，通过学习借鉴省内其他民族自治州落实自治条例的经验，就贯彻落实我州自治条例提出了意见，通过多方努力，自治条例关于“实行自治州津贴”的规定得到了落实。

（二）少数民族传统文化的传承与发展得到保护

保护了少数民族的传统文化，就是保护了一个国家的文化。红河州委、州政府制定政策，采取措施，认真落实相关规定，有效的传承和保护了自治州各少数民族的传统文化。一是出台相关政策措施，对民族特需商品定点企业实行民族特需商品生产优惠政策，“十二五”期间，红河州共享受民族特需商品生产优惠政策的企业有6家，通过实行国家特殊扶持，保证了自治州民族传统用品的有效供应。二是注重对少数民族语言文字等传统文化的保护、使用和发展，红河州先后收集整理了一批哈尼族古籍、彝族古籍、苗族古籍、瑶族古籍，出版了《哈尼族辞典》、《彝族辞典》、《红河哈尼族谱牒》、《红河彝族尼苏迁徙史》、《哈尼族口传文化译注全集》（1-40卷）、编纂了《彝族通史》、《彝族毕摩经全集》等等少数民族文化古籍，还有正在抢救整理的红河州彝族文献已拍摄打印成册40多部，有力的保护了自治州少数民族传统文化的传承与发展。三是重视依法规范和使用少数民族文字，按照州委州政府的要求，从2011年起全州规范使用哈尼、彝、汉三种文字标牌，到目前共翻译完成了州、市县、乡级机关企事业单位及旅游景区名称、城市道路、街道名称、路标路牌、会议标语等10000多条（近20万字）标牌标语，对传承保护少数民族语言文字起到了积极的推动作用。

（三）平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系不断巩固和发展

红河州委、州政府积极采取有力措施，广泛动员各族群众，大力争取社会各方支持，深入持久地开展民族团结宣传教育活动和民族团结进步创建活动，着力推动民族团结宣传教育进学校、进机关、进农村、进社区、进企业、进军（警）营“六进”活动，使“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开”的思想日益深入人心。目前，全州已创建民族团结示范村199个，民族团结示范学校121个，民族团结示范医院10 个，民族团结示范社区27个，民族团结示范企业1 个，和谐宗教活动场所100处、平安宗教活动场所98处。通过民族团结示范创建活动，努力实现全州各民族和谐相处、共同进步。

（四）民族地区经济建设实现快速发展

“十二五”时期，州委、州政府团结带领全州各族人民，认真贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府的各项决策部署，经济社会发展取得了可喜成绩。全州经济发展进程加快，经济总量连年迈上新台阶，全州生产总值（GDP）先后突破700亿、900亿和1000亿大关。2015年，全州实现生产总值（GDP）1222.28亿元，按可比价格计算，比上年增长10.2%；完成地方财政总收入275.63亿元，比上年增长3.8%；完成一般公共预算支出369.15亿元，比上年增长7.1%；城镇常住居民人均可支配收入为26002元，比上年增长8.9%；农村常住居民人均可支配收入为8599元，比上年增长11.3%。

（五）民族地区各项社会事业蓬勃发展

教育科技工作方面， 2015年末，全州有各级各类学校2010所，在校学生82.55万人，专任教师4.67万人。小学学龄儿童入学率为99.61%，小学毕业生升学率为95.35%。全州实施国家科技计划项目13项，省级科技计划项目88项，州级科技计划项目135项，申请专利624项，新批准高新技术企业8个，年末有高新技术企业30个。文化体育工作方面，2015年，全州广播人口覆盖率达97.8%，电视人口覆盖率达98.3%。年末全州共有文化馆13个，艺术表演团体6个，博物馆12个，公共图书馆14个，国家级非物质文化遗产保护名录14项，有67个传统村落入选中国传统村落名录，有5个少数民族村寨被列入“全国首批少数民族特色村寨”。全州共建成灯光篮球场10个，行政村（社区）标准篮球场178个，配置全民健身路径20套，资助“七彩云南全民健身活动示范工程”项目17项。医疗卫生工作方面，全面实施民族地区农村合作医疗和特困医疗救助制度，医疗卫生服务网络不断健全，疾病预防、医疗救治、卫生执法监督、重大疫情信息网络体系建设不断完善，城乡医疗服务能力不断提高。2015年全州共有卫生机构2164个，床位24955张，参加城镇基本医疗保险的人数为82万人，参加新型农村合作医疗的人数为352.82万人，参合率达98.75%。民生保障工作方面， 2015年年末全州共有收养性福利机构94个（其中3个在建）。享受城镇居民最低生活保障的人数为10.66万人，城镇居民最低生活保障支出达3.79亿元。享受农村居民最低生活保障的人数为50.06万人，农村居民最低生活保障支出达8.65亿元。

五、红河州民族立法存在的困难和问题

近年来，红河州的民族立法工作在州人大常委会的重视下，取得了令人可喜的成绩，民族立法工作进入了一个新的历史时期，但是，由于种种原因红河州的民族立法工作与其它兄弟自治州一样面临许多共同的困难和问题，主要表现在以下几个方面：

（一）对民族立法工作重视不够

各级各部门如何重视和支持民族自治地方依法充分行使自治权仍然是要认真解决的一个重要问题，要彻底解决放权、支持的问题。各级各部门干部应当在思想认识上明确民族自治地方自治条例和单行条例是经省人大常委会依法批准，并报全国人大常委会备案的，其法律效力高于国务院有关部委、省政府有关部委作出的有关规定，应当对条例给予重视并帮助、支持贯彻落实。而实际立法过程中，各级各部门以及广大干部群众没有引起足够的重视，对民族立法的重要性知之甚少，有的片面的认为民族立法工作是人大的事，好像与自己没有太大的关系，认识不够到位，因而就存在对民族立法工作重视不够、积极性不高、协调配合不够好的问题，极大程度地影响了民族立法工作的有效开展。

（二）对民族立法工作宣传不够

想要立好法，就要积极宣传，只有在宣传到位、认识到位、重视到位的情况下，才能保证民族立法各项工作的顺利推进。而民族自治地方的各级人民政府及其部门的干部特别是领导干部不重视学习有关条例，只知有条例，而知道条例内容者不多。原因在普法工作中应重视学习宣传自治地方自治条例、单行条例等法律法规的工作不力，广大公众知晓条例、遵守执行条例的现状更可想而知，更不用说支持民族立法。

（三）民族立法的空间得不到有效发挥

从思想认识上来讲，民族自治地方人大、政府的相关职能部门对民族立法工作还是有很高的积极性和主动性，其原因：一是民族自治地方想通过依法开展民族立法活动，结合本自治地方经济、社会、文化等的实际发展需要，在维护社会主义法制统一的前提下制定有关条例，为本地区的政治、经济、社会发展争取更大空间和发展权，充分体现民族自治地方的特色；二是政府职能部门希望通过民族立法扩大行政管理权，突出表现在职能部门在参与起草制定的有关单行条例时，力图多设定行政管理权、审批权、处罚权等（这是违背现代政府主要职能是为人民服务的宗旨）。但从上级行政机关方面来讲，很难放权，因绝大部分权利被上一级层面的地方性法规所规范和调整。如民族立法中涉及到的人事、财政、税收等实际问题需要特殊扶持照顾时，往往由于上级有关部门强调要平衡各方面的利益关系而得不到落实，民族自治地方也就很难用立法权争得这份实惠。因此，长期以来民族自治地方的有关条例贯彻落实中存在问题很多，自身难决的问题和困难也很多，如果上级国家机关在日常工作决策中不重视民族自治地方的有关条例，民族立法将显得空置。

（四）民族立法形式化严重，民族特点和地方特色不突出

在民族立法过程中，民族立法应当凸显本民族特色、本地域特色，但红河州在开展民族立法活动时，没有充分利用民族立法的变通权、没有充分体现自治州的民族特色与地域优势、没有真正吸纳广大民众的意志，民族立法形式化严重。在红河州现行的条例条规中，体现的仅仅是我国整体上的民族特色，好多条款存在照搬上位法，内容雷同太多，不能体现自治州的民族特点和地方特色优势。如红河州已制定出台的《红河哈尼族彝族自治州自治条例》、《红河哈尼族彝族自治州民族教育条例》等条款中涉及到的民族教育、干部培养、资源管理、财政扶持等等方方面面都有参照上位法的内容太多或雷同的现象。

（五）民族立法成本高、周期长、任务重

民族立法任务量大，时间周期长，要通过规划与计划的编制、起草、提出草案、审议、表决等等很多过程，牵涉的部门又多，还需要投入大量的人力、财力、物力，才能保障民族立法工作正常有序地进行。而民族自治地方大部分都是财政贫困的地区，立法队伍专业技术人才缺乏，政府又把大部分的资金都用于经济建设和社会发展，既缺乏资金又缺乏高素质强专业立法队伍人才，立法投入受到限制，立法质量得不到提高。

（六）自治条例设定的事项难以执行

《立法法》明确规定：“民族自治地方所制定的自治条例和单行条例在不违背法律和行政法规基本原则的前提下，可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定。”但实际操作起来，难度较大。目前红河州虽然制定了很多自治条例、单行条例以及许多补充规定、实施办法，但因制定技术含量等诸多问题，立法质量和立法效果不太明显，在民族立法制定方面还举步维艰。如《红河哈尼族彝族自治州自治条例》第四十八条“自治州的自治机关在执行国家税法时，除应当由国家统一审批的减免税收项目外，对需要从税收上照顾和鼓励的，报经省人民政府批准，给予减税或者免税。自治州享受中央每年增值税增量的返还照顾。对中央每年增值税增量的直接返还部分，享受省全额返还的照顾。” 因种种原因涉及到上级有关部门的各方面利益，虽然条款已制定，但迟迟没有落实到位，几乎不能体现解决民族自治地方的特殊问题。

六、红河州民族立法对策建议

（一）进一步提高民族立法的思想认识

民族立法，是法律赋予民族自治地方人民代表大会的一项重要职权，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，各级各有关部门和领导要站在科学发展、和谐发展、跨越发展的高度充分认识民族立法的重要性和特殊性，把做好民族立法工作作为各级各有关部门的共同责任。特别是要加强对《中华人民共和国民族区域自治法》、《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》等条例条规的学习宣传和实施贯彻，提高思想认识，切实支持民族自治地方的立法工作，重视和支持民族自治地方的自治权。建议制定和完善工作制度，加强民族立法工作职责，提高民族立法工作的积极性、主动性，把民族立法工作与全州工作大局结合起来，从制度上和法规上保证决策的贯彻实施，为建设红河州的经济社会发展提供法制保障。

（二）要紧贴实际，突出民族特点和地方特色

民族自治地方的立法要立足于本民族自治地方的实际，要着眼于解决国家立法所不能解决的民族自治地方的特殊问题。在制定和实施过程中，要充分考虑民族特色，最大限度地发挥地方优势，使民族立法适应本民族地区经济社会发展的具体情况和实际需要。一是在立法内容上要突出民族特点和地方特色，红河州是以哈尼族、彝族为主体的少数民族自治州，这里有诸多富有民族特色的农耕文化、民族歌舞文化以及具有地方特色的风貌街区、风貌建筑的历史文化，应利用民族立法权，发挥自治州特色优势。二是在立法程序上要体现少数民族地方民众意志，走群众路线，在制定过程中，要配有一定相当数量的少数民族代表参与，并赋予他们发言权，对他们提出的有关意见建议要做好记录，特别是要听取相关民族学专家、法学专家以及众多民族事务工作者的意见，从而使所立之法真正反映当地各族群众的诉求，以达到立法为用之目的。如红河州出台的《红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》，既保护了极具特色的哈尼族传统农耕文化，又保护了自然生态环境，条例的出台起到了保护管理的作用。又如红河州出台的《红河哈尼族彝族自治州自治条例》第六十五条“自治州的自治机关保障自治州内各民族使用和发展自己的语言文字的自由，保持和改革自己风俗习惯的自由。自治州的自治机关提倡和鼓励汉族和各少数民族互相学习语言文字，推广全国通用的普通话和规范汉字。”红河州从2011年起规范使用哈尼、彝、汉三种文字标牌，对传承保护少数民族语言文字起到了积极的推动作用。

（三）要重视和倾斜利于地方权益的事项

一是政府在部署经济社会发展项目规划时要向民族自治地方倾斜，让民族自治地方条例真正起到促进民族自治地方经济社会发展的作用，使民族自治地方人事权、财政权等真正得以体现。二是国家和省级在审查、审批有关民族自治地方条例时，要正确设立照顾民族自治地方权益的事项。如国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，建议国家在安排基础设施建设资金时，对民族贫困县、特困县和散杂居民族地区资金安排，不要求配套资金等等。

（四）要提高立法质量，注重立法实效

注重立法质量和实效，就要坚持科学立法、民主立法，使制定的法规真正管用，发挥实效。一是要对所立项目进行深入调研和科学论证，要提出符合客观规律、符合人民群众根本利益的立法方案；二是要在调研、起草、论证、审议等关键环节上着力下功夫，增强立法的适用性和可操作性；三是要不断扩大广大公民积极有序地参与立法活动，增强民族立法工作的透明度；四是要邀请和组织专家学者参与立法，充分发挥专家、学者在立法中的作用；五是要通过各种形式和途径，召开立法座谈会、论证会、听证会、发布修改条例草案公告等形式，广泛征求和吸纳党政机关、企事业单位、社会各界、广大人民群众尤其是基层群众的意见和合理化建议，充分反映和表达民意，确保法规内容务实、管用。

（五）要健全和完善民族立法工作

一是要认真修订和完善现有的法规条例，加强对法规条例的立法解释工作。二是要加强对文化遗产保护、生态环境保护、增进民族团结、维护边疆稳定等重点领域的立法工作，科学确定立法项目，充分行使民族立法权。三是要健全和完善与自治州条例相配套的民族法律法规，在宪法、民族区域自治法和其他法律规定内，积极争取上级国家机关的政策支持，切实推动地方经济发展和民生改善。四是要加强民族立法队伍建设，根据自治州实际需要，采取特殊措施，引进高素质强专业人才队伍，有计划、有步骤地对立法人员进行多层次、多形式的业务培训，提高立法队伍的整体素质和业务水平，进一步推进民族立法工作的有效开展。

（六）要积极争取相关部门对民族立法的支持

近年来，民族自治地方制定的单行条例，之所以能够变通法律和行政法规的有关规定，一个很重要的原因就是主动争取上级有关部门的支持。为此，要主动做好与省人民政府及其有关部门的沟通协调工作，积极向上争取一些权益方面的问题，解决好上级国家机关对民族自治地方“放权”、“让利”的问题。尤其是要加强与省人大立法工作机构的联系，积极争取指导和帮助，解决好立法工作中遇到的一些重点和难点问题，还要定期不定期地在全省范围内深入、全面地开展检查省级国家机关重视、支持民族自治地方有关条例的实施情况，使民族自治地方立法权和执行情况真正落到实处。

七、结语

民族立法是社会主义民主法制建设的重要组成部分，制定地方法规，是民族区域自治赋予自治地方人民代表大会及其常务委员会的一项重要权，也是我国实施民族区域自治制度的主要内容，实施这一制度，充分体现了党对少数民族地区的关心。因此，加强民族自治地方立法，制定出适合民族地方政治、经济、文化、教育、生态环保、保障民生、维护民族团结等实际情况的自治法规， 对建立和完善民族自治地方法规体系，对促进民族地区经济、政治和社会各项事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。由于篇幅和能力所限，笔者在本文中主要对红河州在民族立法中取得的成效和实际工作中遇到的困难和问题进行分析和研究，并结合红河州民族立法实践提出几点对策建议，意在为加快和推进民族自治地方立法工作提供参考。

注释：

汤振华.论宪政视角下的民族自治地方立法.中南民族大学.2007.

数据来源：红河州民族宗教事务委员会相关统计数据.

数据来源：红河州2015年国民经济和社会发展统计公报（红河州统计局官网）.