实施全面两孩政策构建家庭发展支持体系

· 国家卫生计生委副主任 王培安

党的十八届五中全会建议实施全面两孩政策；全国人大常委会修改人口计生法；党中央、国务院作出实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的决定；今年1月1日，全面两孩如期落地，体现了以习近平同志为总书记的党中央高瞻远瞩的政治决断和雷厉风行的工作作风。全面两孩政策，顺应时势、彰显民意、符合人口发展规律，是站在中华民族长远发展的战略高度促进人口均衡发展的重大举措。

一、我国人口政策和人口发展基本态势

2004—2006年的国家人口发展战略研究报告指出，生育水平过高或过低都不利于人口与经济社会的协调发展，提出了将总和生育率保持在1.8左右的目标。当前，我国人口发展呈现人口总量惯性增长趋势减弱、生育水平下降、老龄化程度加深、人口流动迁移活跃等特征。单独两孩政策实施后，生育水平有所回升，总和生育率在1.5～1.6之间。

综合考虑育龄妇女总量和结构变动、生育意愿等因素，“十三五”时期实施全面两孩政策，可以继续适度提升生育水平，改善人口结构，促进人口长期均衡发展；可以增加未来劳动力供给，稳定经济社会长期健康发展的预期；可以增强家庭抚幼和养老功能，促进家庭发展与社会和谐。据测算，新政实施后，短期内生育水平将明显回升，2017～2021年累计增加出生人口1700万左右。2020年总人口将达到14.3亿，2029年左右达到峰值14.5亿后持续下降，2050年降至13.83亿。

“十三五”时期实施全面两孩政策，条件具备，时机成熟。

一是从劳动年龄人口变动来看，2013年，我国15—64岁劳动年龄人口达到峰值10.06亿，今年为10亿。预计2020年、2030年分别为9.9亿、9.58亿，到2050年还有8.27亿。在今后三四十年内，我国劳动力总量都是充裕的。目前局部地区“招工难”反映的是劳动力供需的结构性失衡问题。现在我国职工平均退休年龄只有54岁，通过制度改革提高劳动供给的空间很大。同时，随着资本、技术对劳动替代加快，第一、二产业劳动力需求量会进一步降低；随着农村土地制度改革的深入，农业劳动力将继续向第二、三产业转移，劳动力配置效率还要提高。当前我国劳动力方面主要面临总量过剩、结构性短缺以及素质亟待提高等问题，特别是劳动力素质问题将是制约我国发展的瓶颈。

从人类社会发展的经验来看，摆脱“低水平均衡陷阱”的束缚，跨越“中等收入陷阱”，必须实现人口数量由高增长向低增长、人口素质由低素质向高素质的两个转变。其中，第一个转变是基础，第二个转变是动力。增加劳动力，是粗放的要素投入式增长；提高劳动生产率，才是集约的效率改进式增长。如今，粗放的增长方式遭遇瓶颈，在低生育水平的前提下，中国必须经历由依赖劳动力数量，向主要依靠劳动力质量的重大转变，将巨大的人口压力转化为可持续发展的动力，变人口大国为人力资本强国，从而为经济社会发展提供不竭的动力。

二是从社会抚养负担变动来看，2014年，我国人口抚养比为36.2%，“十三五”时期虽有所增加，但上升幅度不大，预计到2030年仍低于50%。实施全面两孩政策，将使人口抚养比增加2个百分点左右，未来一个时期我国仍处于有利于经济发展的人口红利期。

三是从育龄妇女变动看，2011年，我国育龄妇女达到峰值3.8亿，预计2020年将减少到3.3亿。20～29岁生育旺盛期育龄妇女目前为1.1亿左右，2020年将减少到8000万。育龄妇女的减少有利于平缓生育政策调整带来的出生人口波动。

四是从老龄化角度看，政策调整将增加深度老龄化时期的劳动力供给。2014年，我国65岁及以上老年人口为1.4亿，占总人口的10.1%；如果政策不调整，2020年、2025年将分别达2.4亿、2.9亿，占总人口的17.4%、20.7%。政策调整后，到2050年，将使劳动年龄人口增加3000多万，老年人口比例降低2个百分点，可在一定程度上缓解老龄化问题。

“十三五”时期是两个老龄化高峰之间的鞍部，“十四五”时期老龄化将再次提速。总体看，我国当前60～64岁低龄老人比重较大（超过30%），80岁以上高龄老人在11%左右。预计2020年、2025年，我国老龄化程度与发达国家平均水平相比，分别低8.1、6.7个百分点，我们仍处于应对老龄化的有利时机。

二、实施全面两孩政策面临的挑战

各级卫生计生部门将实施全面两孩政策作为当前及今后一个时期的中心任务，在党委政府的统一领导下，制定工作方案，加强宣传倡导，强化出生监测，精心组织实施,积极防范可能出现的风险，妥善应对政策实施过程中面临的各种挑战，确保中央决策部署落到实处，把这件利长远、惠民生的好事办好。

第一，解决“生得起”的问题。据我委调查，20～44岁已婚人群平均理想子女数为1.93个。但实际生育子女数远低于生育意愿。经济压力、就业歧视、养育难题等现实问题，使得育龄夫妇“想生又不敢生”。群众普遍反映，抚养子女的物质和精力投入越来越大，小孩入托、上学、就业对家庭形成持续压力，女性产后再就业难、职业发展受影响，生育的机会成本太大。过去工厂、单位都有托儿所，现在托儿服务这一块基本是空白。至于幼儿园，公办的难进，民办的太贵，无证的又不放心。实施两孩新政，重中之重是合理配置妇幼健康、托幼育儿、义务教育、社会保障等资源，满足新增公共服务需求，解决女性就业方面的难题，尽量减少人们生儿育女的后顾之忧。

从国际经验看，为了遏制生育率持续下降，一些发达国家极为重视对家庭的支持，家庭福利政策已成为社会保障制度的重要支柱。主要内容包括：向工作父母提供长时间的育儿假期、丰厚的假期补偿和政府补贴的托儿保育服务；为育儿家庭减免税收，为贫困家庭、单亲家庭提供现金补贴；推动形成家庭友好的工作场所，设置灵活的工作时间和工作模式，帮助女性平衡工作和家庭关系；加大学前教育投入等。这些政策与其他经济社会政策相结合，在提升生育水平、改善儿童福利、推动性别平等方面取得了很大的成效。近年来，我国在提高家庭发展能力方面进行了一些探索，但目前还缺乏系统的、有针对性的、激励相容的政策安排。国外很多政策值得我们研究和借鉴。

第二，解决“生得出、生得好”的问题。据测算，在9000多万全面两孩政策目标人群中，35岁以上的育龄妇女占60%以上，年龄结构偏大，接受过剖宫产的产妇比例较高，加上工作压力、环境污染等因素，不孕不育和出生缺陷的风险不同程度存在。短期内，孕产妇特别是高龄孕产妇将明显增加，孕期合并症、并发症的发生风险增大，部分地区妇幼健康服务资源、特别是优质资源供需矛盾等问题较为突出。

第三，与时俱进做好服务管理的问题。一是做好各项奖励优待政策的衔接。我国推行计划生育40多年来，亿万群众顾全国家大局，克服实际困难，牺牲家庭利益，为国家发展作出了巨大贡献。要按照“老人老办法，新人新办法”的原则，对政策调整前的计划生育家庭继续实行各项奖励优待政策，切实保障计划生育家庭的合法权益。二是深入推进计划生育服务管理改革。总的考虑是，对生育两个及以内的孩子，不实行审批，由家庭自主安排生育，免费领取生育服务证。三是推动计划生育工作转型发展。过去强调控制人口数量，现在转向调控总量、提升素质、优化结构和促进合理分布并举。过去强调管理为主，现在转向更加注重服务家庭，引导家庭有计划、负责任地生育。过去主要依靠政府力量，现在转向政府、社会和公民多元共治。在这个过程中，我们的思想观念、工作方法、能力水平还有很多不适应的地方，要积极探索符合社会发展和基层实践需要的新机制、新模式和新方法，推进计划生育治理体系和治理能力现代化。

三、构建鼓励按政策生育的家庭发展支持体系

党的十八届五中全会明确提出要注重家庭发展。中央关于实施全面两孩政策、改革完善计划生育服务管理的决定，要求建立完善包括生育支持、幼儿养育、青少年发展、老人赡养、病残照料等内容的家庭发展政策，为加强相关制度建设指明了方向。

第一，完善生育支持政策。一是加强妇幼健康服务体系建设，通过增加供给、优化结构、挖掘潜力，强化孕产妇和新生儿危急重症救治能力建设，畅通应急通道，确保住院分娩率不降、孕产妇死亡率和婴儿死亡率不升。二是为妇女儿童提供免费孕检、住院分娩、母婴保健、儿童计划免疫等优生优育全程服务，推进出生缺陷综合防治，提高出生人口素质。三是完善计划生育奖励生育假制度，对符合政策生育的夫妇延长生育假、陪产假，保障其休假期间的合法权益。生育保险和基本医疗保险并轨运行后，要在维持法定待遇不变的前提下，降低制度运行成本，减轻参保单位负担。

第二，完善幼儿养育政策。一是帮助女性平衡工作和家庭关系，鼓励男性和女性共同分担家务劳动、照顾儿童。鼓励雇主为孕产妇提供灵活的工作时间安排，在职位升迁等方面不歧视休假的雇员等，创造家庭友好的工作环境。二是研究制定符合国情的托幼事业发展规划和行业标准，通过税收减免、适当补贴、用地租房优先优惠等方式，鼓励社会力量开办托儿机构、社区日托中心等，满足不同层次的育儿服务需求，使托幼服务在数量上扩容，在质量上明显提升。三是加强科学育儿的咨询指导，大力普及婴幼儿抚养和家庭养育的科学知识。参考国际经验，积极推广邻里支持幼儿照顾的志愿服务，政府给予必要的奖励。

第三，完善青少年发展政策。一是建立完善促进青少年健康发展的政策，明晰政府、父母及其他监护人对青少年发展的义务和法律责任。加强青少年社会行为教育和培养。二是加强流动人口中青年群体和民族地区青年的身份认同感，特别关注新生代农民工的社会融合问题。三是关爱女孩成长成才，提高生殖健康保健意识与水平。

第四，完善健康养老支持政策。一是建立健全预防保健、医疗救治、康复护理并重的老年健康服务体系，加强综合医院老年科、老年病医院、康复医院、护理院、临终关怀机构等的建设，加强社区卫生服务中心老年护理床位建设。推进家庭医生签约服务，为老年人提供连续的健康管理和医疗服务。二是推进医疗卫生与养老服务融合发展，坚持政府引导、市场驱动，创新服务模式，加强医疗机构与养老机构业务协作，支持养老机构设立医疗机构，鼓励社会力量发展医养结合产业。三是探索建立长期护理保险制度，支持有条件的地区开展试点，通过统一培训、制定标准、规范服务，重点为患有慢性病及失能老人提供长期护理服务，减轻家庭负担。

第五，完善针对计划生育家庭的福利政策。一是对政策调整前的独生子女家庭和农村计划生育双女家庭，继续实行已有的各项奖励扶助政策。完善计划生育家庭奖励扶助和特别扶助制度，建立扶助标准动态调整机制。二是对独生子女发生意外伤残、死亡的家庭，从生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面给予帮扶。三是加大对残疾人家庭、贫困家庭及独居老人等的支持力度。