中國人民政協的現狀、問題與解決辦法（一）

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度。幾十年的實踐證明，這個制度是適合我國國情的，植根於我國土壤，構成了中國特色社會主義制度的一個鮮明特色。堅持和完善中國共產黨領導的多党合作和政治協商制度，更好體現這項制度的效能，著力點在發揮好民主黨派和無黨派人士的積極作用。要完善政黨協商的內容和形式，建立健全知情和回饋機制，增加討論交流的平臺和機會，使協商對凝聚共識、優化決策起到作用。要從制度上保障和完善參政議政、民主監督，探索有效形式。要支援民主黨派加強思想、組織、制度特別是領導班子建設，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力。

習近平在中共中央統戰會議上的講話，《新華網》2015年5月20日

中國人民政治協商會議，包括其全國委員會和地方委員會，儘管在憲法地位上不及中國人民代表大會，但是在提到中國的政治體制時，人們通常會說所謂的“四套班子”，即黨委、政府、人大、政協。所以說政協的地位至少在理論上講，還是很重要的，是國家治理體系的有機組成部分。那麼政協的法律地位、它和其他三套班子的關係、它的運行情況，包括政協的職責、履職的方式、政協委員的遴選等等到底是怎樣的狀況，存在哪些問題，這些問題可能如何解決，這正是本文想要探討的問題。我們要探討的問題也正是習近平在上面引述的講話中所談到的，即如何“從制度上保障”政治協商、民主監督、參政議政的順利進行，探索一個“有效的形式”。

我們的討論將建立在國內外學者對政協的研究之上，建立在他們對這些問題的理論思考以及他們對政協實踐的觀察之上。所以應該說我們的結論是集眾家之長，但是又經過我們自己的獨立思考之後得出來的結論。這個結論就是政協需要重新定義自己的法律地位，理順和其他三套班子的關係，同時改進自己的委員遴選和履職機制，使之能夠起到一個“上議院”的作用，從而能夠和政治體制其他方面的改革一道，共同優化中國的政治體制。與此同時，我們的改革方案既保證了共產黨對政協的領導又使中國的民主化進程向前推進了一大步。這是從制度上保障政協能夠履行自己職能的最有效形式。

本文將由以下幾個部分組成：1、政協的法律地位；2、政協的職能與履職情況；3、政協委員的遴選與履職能力、界別劃分與功能；4、政協的改革方案；5、結論。本文對政協的研究以及改革方案的設想以民主化為指向。

一、政協的法律地位

如上所述，政協儘管很重要，但是其法律地位，從《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）的表述來看，卻不及人大。在《憲法》中，人大有專門的章節來描述，但是政協則只在《憲法》的“序言”中提到：

中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今後在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的鬥爭中，將進一步發揮它的重要作用。中國共產黨領導的多党合作和政治協商制度將長期存在和發展。

那麼政協如何具體發揮著在國家政治生活、社會生活、對外活動、國家統一中的“重要作用”呢？中國共產黨對多黨合作和政治協商的領導具體應該如何體現呢？《憲法》對這些問題並沒有像對人大那樣進行詳細的規範。當然這並不是說政協不重要。中國共產黨的領導在《憲法》也沒有詳細的規範，只是提及而已，但是我們不能說党的領導不重要。從人們的認知上來看，党領導的重要性是顯而易見的，但是政協的作用就很難講了。黨委、政府、人大、政協的關係通常被認為是“黨委坐船頭，政府在岸上走，人大一步一回頭，政協是晃悠悠”。或者如另外一些說法，“黨委是天上的星星參北斗，政府是風風火火闖九州，人大是該出手時就出手，政協是路見不平一聲吼”，“黨委說了算，政府算了說，人大說算了，政協算說了”。劉繼華說，1“有些政協委員還形象地把‘四大班子的職能概括為‘黨委揮手，人大舉手、政府動手、政協拍手，意思是說政協比照其他三大班子，缺少權力和強制力，其參政監督缺少行政手段和法律制約，力度不夠，做多了也是白忙活。”

顯然，政協的法律地位是不明確的，它和黨委、政府和人大的關係是不明朗的，它在權力結構中是被邊緣化的，所以它在實踐中的角色是很尷尬的。2

也正如我們在下面所討論的，如果政協的功能之一是政治協商，那麼就有一個和誰協商的問題，是否和黨委、政府和人大協商？在這個問題上，正如岳世平所指出的，從法律上講，協商主體並不明確，協商主體之間，無論是政協內部還是外部，也存在著事實上的不平等、協商組織之間的職責界定不清晰等等問題。3施翔對人民政協的法律地位做的如下描述是對政協法律地位的不明確及其影響的很好的總結：

人民政協的法律地位不明確，關於政協的組成及職責、許可權仍無法律規定， 它的一切活動幾乎無法可依， 而這直接影響了政協協商民主的過程、結果的法律保障和法律效力。政協具體在國家政治生活中要做什麼及如何做什麼，法律上基本是空白。人民政協在國家政治中的地位、作用或基本職能，按照全國政協的正式規定，就是“政治協商、民主監督、參政議政”。這只是對人民政協作用的一般書面概括，至於它的法定含義是什麼，也就是說，怎樣做才算法律上的協商、監督、參政議政，法律從來就沒有任何規定。

也正如曾剛所指出的，由於政協不是國家代議機關，不能直接行使國家權力，所以他們的意見和建議，只能是柔性的，而不是剛性的，沒有強制力。與之協商的對象如黨委、政府、人大“想協商就協商，沒意願就不協商”，“有時間就協商，沒時間就不協商”。4這不能說不是一個很大的問題。結果，政協就處在一個“幫忙不添亂，盡職不越位”的地方。5但是即使是盡職，也還是有很大的改進空間。這一點，從我們下面對政協職能的描述中也能看得出來。

二、 政協的職能與履職的情況

如果《憲法》對政協的地位、職能缺乏規範，那麼《中國人民政治協商會議章程》（以下簡稱《章程》）是否可以將這些關係說清楚呢？政協的《章程》儘管沒有法律效力，但是至少是得到中共認可的正式檔，應該有相當的規範作用。那麼，政協《章程》如何描述政協的職能呢？《章程》的第二條說：

中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。

這就是我們在上面提到的政協的三個主要職能。那麼政治協商、民主監督、參政議政的具體內容是什麼呢？《章程》的第二條接著說：

政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商。……

民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。

參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議。

如果說政治協商的內容是國家和地方的政治、經濟、文化和社會問題的決策，時間是在決策前和政策執行過程中；民主監督的內容是憲法、法律、法規、重點政策的執行；參政議政的內容也是同樣的問題，那麼由於決策者和執行決策的人是中國共產黨的各級委員會、各級政府和各級人大，政治協商的对象、民主監督的对象、與之參政議政的对象必然就是黨委、政府和人大了。但是如果說黨委、政府和人大是政協與之協商、監督、議政的对象，那麼在政協內部，其實也有一個不同的黨派、民間團體、無黨派人士之間的協商。所以從理論上講，有內建对象和外部对象。6但是由於政協內部的協商似乎並沒有怎麼發生，那麼剩下的就只有以黨委、政府和人大為对象的協商、監督和議政了。下面我們就來考察一下這個方面的情況。至於政協內部的協商，我們會在政協的改革部分再來討論。

1、政協以黨委為對象的政治協商、民主監督、參政議政

首先，政協如何與黨委進行政治協商、民主監督與參政議政呢？如上所述，《憲法》規定政協的組織原則是中國共產黨領導，多党合作。政協《章程》的總綱也指出，中國共產黨和其他民主黨派與無黨派人士的關係是“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”。《章程》和《憲法》在這裡有點矛盾，如果共產黨和其他黨派是領導與被領導的關係，被領導者如何與領導者進行“政治協商”並“監督”領導者，而且與領導者共同“參政議政”呢？顯然，如果沒有在邏輯上釐清相互的關係，並且在政治協商的程式上有所規範，那麼這個和執政黨的政治協商可能就無法真正進行。正如前述岳世平的文章所指出的，這就只能靠黨政領導的意志與作風，來決定政協這些職權的實現程度了。7顯然，政協和黨委的政治協商，由於協商主體的不平等性，是非常有限的，是因人、因事、因地而異的。

比如，《中共中央關於加強人民政協工作的意見》（2006）（下稱《意見》）指出，政協黨組可以受黨委委託召開座談會；“不是同級黨委常委的地方政協黨員主席或黨組書記，可請他們列席黨委常委會議和其他有關重要會議。國務院和各級地方政府召開全體會議和有關會議時，可視需要邀請政協有關領導同志列席”。8在所有這些措施中，政協都是配角，不是政治協商的主角，至少不是和黨地位平等的協商。而協商主體不平等，則沒有協商民主可言，也沒有辦法互動。9

另外，在政協內部，中共黨員占到所有成員的40%。無論是全國還是地方的政協，其主席都是中共黨員，領導政協的中共黨組受同級黨委的領導。那麼在政協內部的共產黨黨團和其他黨派的黨團是否平等關係？如果不平等，是否他們需要領導其他黨團和無黨派人士？抑或他們是受同級黨委的委託來領導其他黨派人士？

關於政協組織中共黨員的作用，上述《意見》說：“發揮政協組織中共黨員的先鋒模範作用。政協委員中的共產黨員和政協機關中的共產黨員，要增強政治責任感，努力提高自身修養和能力，積極貫徹黨的方針政策，帶頭遵守政協章程，繼承和發揚黨的統一戰線和人民政協的優良傳統，廣交、深交黨外朋友，努力成為合作共事的模範、發揚民主的模範、廉潔奉公的模範。”

顯然，中國普通黨員在政協中的作用只是先鋒模範的作用，是和其他黨派廣交朋友的作用，並不是一個獨立運作的黨團，正如其他民主黨派和無黨派人士不是獨立運作的黨團一樣，儘管他們可以以黨派的名義提案。但是即使是提案，也不是向中國共產黨的提案，而是向政府的提案。

正如王守昌教授（華南師範大學哲學所教授，原全國政協委員）指出的，“政治協商本應在政治方面多協商，但卻很少涉及政治，特別是對於一些政治敏感問題，政協更是不談”。而政治敏感問題，一定會涉及到政黨政治的問題，也即政協與中共的政治協商、民主監督與參政議政。10又如蘇東斌教授（深圳大學港澳研究所所長，廣東省政協常委）所說，11“現在很多委員的提案，都是關於公路建設，關於環境髒、亂、差之類的，具體工作比較多，而關於政黨政治，關於監督機制，關於人事改革等方面，談得就比較少。我曾經說過一句話：‘不能把參政議政變成參經議學！而目前確有相當一批委員，都是提一些具體的經濟問題或教育問題。提這一方面的問題不是不對，不是不好，也不是不應該，但我認為這不是政協工作的主題。

的確，根據上述政協的《章程》和中共的《意見》，本來政協的職能之一是和執政黨進行政治協商、民主監督、參政議政，但是這一點卻變成了政協的雷區，成了敏感問題。究其原因，正是由於政協法律地位不明所致，使得政協這個職能無法得到實施，對共產黨的“民主監督”、各黨派之間的“互相監督”也基本成了一句空話。

鄧小平曾經指出，“黨外的民主人士能夠對於我們党提供一種單靠黨員所不容易提供的監督，能夠發現我們工作中的一些我們所沒有發現的錯誤和確定，能夠對於我們的工作作出有益的幫助”。12

這毫無疑問是正確的，但是真正做起來就不容易了。正如葛劍雄所說，所謂政治協商中的政治，13“在中國、在政協，不是叫你討論政黨，不是叫你討論國家體制是不是要搞什麼聯邦制，這些已經是紅線了，是不容討論的。中國講的政治協商，實際上就是政府怎麼來辦事，這個就是政治協商，就是政治。”

所以說，以黨委為对象的政治協商、民主監督、參政議政在理論上存在，但在實踐上是幾乎不可能的。

（未完待續）

1見劉繼華，“提高政協委員參政議政的水準和實效”，文章載於《陝西社會主義學院學報》，2008年第4期。

2關於政協法律地位不明的問題，也見Jean-Pierre Cabestan， The Chinese People's Political Consultative Conference（CPPCC）： Its Role and its Future，Short Term Policy Brief 25， 2010/256-524， Europe China Research andAdvice Network （ECRAN）， October 2010.

3見岳世平，“現階段我國人民政協協商民主發展面臨的挑戰及對策建議”，《湖南社院學報》，2014年第1期。

4曾剛，“基層政協協商民主的法制保障二題：以上海市靜安區政協的實踐探索為例”，《東方法學》，2014年第2期，第146-147頁；楊根喬，“推進人民政協協商民主制度與機制建設的思考”，《中國浦東幹部學院學報》，2014年5月第8卷第3期，第38頁。

5王江燕，“網路政治參與和人民政協履職方式創新”，《中央社會主義學院學報》，2014年2月第1期。

6關於政協協商的對象，也見前引曾剛，“基層政協協商民主的法制保障二題”，第146頁；前引楊根喬，“推進人民政協協商民主制度與機制建設的思考”，第37頁。

7前引岳世平，“現階段我國人民政協協商民主發展面臨的挑戰及對策建議”，第17頁。

8“中共中央關於加強人民政協工作的意見”（摘要），中國政協網，www.cppcc.gov.cn 2006年2月8日。

9施翔，“論人民政協中的協商民主及協商制度”，載於《學習與實踐》，2007年第1 期；何包鋼對政協協商民主的討論，“人民政協改革發展路線圖：以協商民主的視野”，未刊稿。

10見21世紀環球報導，“專家呼籲政協進行體制改革”，http：//www.sina.com.cn 2003年3月5日。

11同上。

12轉引自徐行，崔翔，“試論人民政協民主監督的實現形式和運作機制”，《理論研究》，2012年第2期。

13《共識網》，“葛劍雄：政協不是推動中國民主化的主體”，2014年3月14日。