从综合交通规划角度看小汽车限制政策的实施——以深圳市为例

孙永海，邓 琪，陆锡明

(1.深圳市规划国土发展研究中心，广东深圳518000；2.同济大学建筑与城乡规划高等研究院，上海200040)

从综合交通规划角度看小汽车限制政策的实施
——以深圳市为例

孙永海1，邓 琪1，陆锡明2

(1.深圳市规划国土发展研究中心，广东深圳518000；2.同济大学建筑与城乡规划高等研究院，上海200040)

小汽车限购、限行政策引发各界讨论，但是缺少从城市综合交通体系角度出发阐述并反思政策推出背景和调整思路等方面的研究。分析讨论深圳市历次综合交通体系规划中小汽车限制政策规划内容及实施情况。探讨综合交通体系规划层面，面向道路交通可持续发展应当提出的小汽车限制政策内容及要求。在战略层面提出小汽车发展政策，强调交通规划与城市总体规划的协调，强化管理政策的法定地位。最后提出，要持续加快构建一体化公共交通体系，并通过更严格的限制小汽车拥有、使用措施，继续深化道路空间使用管制。

综合交通体系规划；小汽车；限制政策；深圳市

0 引言

对小汽车进行科学管理是各大城市追求可持续发展的重要议题。英国、新加坡、日本以及中国香港等早在20世纪七八十年代便通过车辆配额系统、车辆登记税、拥堵收费等各种方式控制小汽车保有量及使用量，取得了很好效果。至2009年底，香港、新加坡机动车千人拥有率仅分别为56辆和113辆[1]。

除1994年实施小汽车限制政策的上海市，当时的小汽车千人拥有率仅为13辆以外，北京、天津、广州等城市采取限制措施的时期，小汽车千人拥有率均为90～100辆。深圳市在2014年底提出限行、限购措施时的小汽车千人拥有率高达194辆。尽管深圳市早在2001年和2005年完成了两轮综合交通体系规划，也提出限制小汽车发展的若干政策内容，但由于种种原因一直未能得到很好的实施，小汽车的迅猛增长给城市道路交通带来巨大压力。因此，非常有必要总结、剖析既有规划政策未能实施的原因，为未来城市道路交通可持续发展提供指引。

1 深圳市小汽车发展历程

深圳市小汽车发展历程可概括为起步、发展、激增三个阶段。1980—2000年是城市发展的起步阶段，城市活动主要在原特区内的罗湖、福田、南山、盐田四区，人均GDP约3 000美元，小汽车开始进入家庭[2]。至2000年，深圳市小汽车千人拥有率仅为20辆左右。随着原特区产业升级转型、城市建成区拓展以及经济水平提升，2005年深圳市人均GDP接近1万美元，达到国际经验认为的小汽车普及标准，当年小汽车千人拥有率为62辆，是2000年的3倍，小汽车进入快速发展时期[2]。2005年以来，深圳市小汽车进入激增阶段，年均增长保持在20万辆以上，相当于2000年之前的总和(见图1)。

图1 深圳市历年小汽车保有量及限制政策实施年份Fig.1 Private car ownership and the year of implementing restriction policy in Shenzhen

深圳市于2001年及2005年分别编制完成《深圳市综合交通与轨道交通规划》[4]以及《深圳市整体交通规划》[5]，在小汽车拥有量发展速度由慢转快的两个节点时期，两版综合交通规划非常及时地提出了深圳市的综合交通发展方向以及空间布局规划，从鼓励发展公共交通、限制小汽车拥有及使用、引导合理出行等方面提出了一系列措施(见表1)。从实施情况来看，交通设施规划建设的内容得到了很好的实施，轨道交通初步骨架网络、干线路网基本形成，而对于道路交通需求管理以及公共交通系统整合方面的措施实施率较低，小汽车限制政策基本没有实施。

1.1 小汽车交通发展阶段未明确小汽车限制政策实施进程

自2000年开始，深圳市进入全境拓展阶段，交通规划也进入市域一体化时期，广深高速、机荷高速、107国道、205国道等城市对外通道基本建成。2000年，深圳市小汽车保有量仅约16.4万辆，除局部核心区外，城市交通运行较为顺畅。2001年，《深圳市综合交通与轨道交通规划》前瞻性地提出“发展快捷舒适的轨道交通、以人为本的道路交通、园林化的步行交通和贴身服务的智能化交通是深圳城市交通发展策略的基石”，并以此适应及推动城市的可持续发展[4]。更为难得的是，对于小汽车限制政策提出了“应避免采用那些行政命令的限制措施，而应采用技术上、政策上、经济上的引导措施”，同时超前提出了多项交通需求管理措施(见表1)。

回顾2000—2005年的交通发展情况，《深圳市综合交通与轨道交通规划》最大的贡献在于为深圳市轨道交通一期建设提供了指导依据，而上述交通需求管理措施几乎未能得到落实。深圳市错失了对小汽车进行有效管控的第一个黄金时间节点。

1.2 交通基础设施建设阶段小汽车发展政策依旧摇摆不定

2004年，深圳市实现了全市域城镇化，进入市域一体化发展时期。随着经济水平快速提升，小汽车保有量飞速提高，随之而来的交通拥堵及停车问题逐步加剧。单纯依靠道路建设难以满足日益增长的机动化出行需求，必须大力发展公共交通。

2005年，深圳市政府发布了《深圳市整体交通规划》，确立了“实施全面的一体化交通发展策略，构筑以轨道交通为骨干，常规公交为主体，各种交通方式协调发展的一体化交通体系”的交通发展战略目标[5]。在小汽车限制政策方面，延续2001年策略，“通过交通政策和经济杠杆等方法调控小汽车拥有量和出行使用量”[5]，提出多项拥车限制措施，并通过平衡小汽车使用量与道路容量的方式，实施区域差异化用车，施行拥堵收费、严格车牌管理等限制措施(见表1)。

然而，《深圳市整体交通规划》提出的小汽车限制政策中，除提高停车收费外，其余措施基本未能实施。对于路内停车管理，不仅没有提高使用成本，反而在2009年设置了1.69万个免费的路内停车位。这一时期深圳市在小汽车限制政策问题上一直处于摇摆状态，最后的结果是大力发展公共交通和被动地缓解交通拥堵(包括停车改善)同步推行，公共交通只获得重视而未得到真正的优先。

表1 深圳市两版综合交通规划主要措施、建设方案及实施情况Tab.1 Shenzhen comprehensive transportation planning version I and version II

1.3 交通拥堵常态化阶段实施小汽车限行限购政策

2010年，深圳特区扩容，行政区划调整增加4个新区，大大提升一体化发展动力。然而，2012年深圳市存量土地供应首次超过增量，标志着深圳市进入二次开发阶段。尽管深圳市已形成约6 300 km道路网络、178 km轨道交通网络的综合交通系统，但是依然缺乏对小汽车的有效控制。2013年，深圳市小汽车保有量已达213万辆，原特区内主干路及跨原二线关的通道早晚高峰时段拥堵已成常态化，且恶化趋势明显(中心城区晚高峰拥堵时长从2012年38 min上升至2014年55 min)。通过增加交通设施供应满足机动化出行增长需求的交通发展模式难以为继。

2014年编制完成的《深圳市综合交通体系规划(2013—2030)》(以下简称《规划》)明确提出，近期必须实施严格的小汽车管理措施。2014年7月，深圳市实行路内停车收费以及严格的路内停车管理；2014年12月29日，在征收路内停车调节费未能顺利实施的情况下，市政府公布实行小汽车增量调控管理，每年限制小汽车增量为10万辆。

2 小汽车限制政策制定及实施反思

2.1 政策未提升至可持续发展战略层面，刚性不足、实施困难

2001年，《深圳市综合交通与轨道交通规划》对小汽车发展的判断是至2010年小汽车保有量达49.7万辆；2005年，《深圳市整体交通规划》预测的中方案为2010年小汽车保有量达96～120万辆；然而，2010年深圳市小汽车保有量实际为133万辆。尽管在技术层面已经相对准确地预见到小汽车发展的基本规律，也提出面向未来的小汽车限制政策方向，但是，在规划近期实施措施中却缺少相应的刚性内容。客观上，国家对汽车产业发展的支持使得地方政府难以提出直接的小汽车限制购买政策。主观上，深圳市在交通发展历程中缺乏对交通需求管理必然性和小汽车大量增长负面效应的认识。

反观香港、新加坡，在小汽车低拥有率时期，便明确采用汽车首次登记税、牌照费、道路拥堵费、停车费、区域通行限制等多种手段对拥车及用车进行严格限制，管控结合的政策使得城市公共资源的使用真正做到用者自付、可持续发展(见表2)。

表2 新加坡交通发展政策措施Tab.2 Transportation development polices in Singapore

2.2 持续的交通拥堵改善为小汽车限制政策摇摆不定提供了客观条件

深圳市于1995年、1997年、2002年先后开展了三轮综合交通改善，尽管引入了公交专用车道、BRT等概念，但重点还是完善路网结构、拓宽道路、优化交叉口等。2000年前后，深圳市罗湖晒布、深圳火车站、福田梅林、华强北地区交通拥堵非常严重，经过几轮改善，直至2005年在小汽车保有量3倍于2000年的情况下，原特区路网晚高峰平均车速仍维持在20～25 km·h-1。可见，三轮改善取得了非常大的成功，为当时社会经济发展起到关键支撑作用。

2000—2005年，深圳市公共交通机动化分担率由37.4%上升至44.3%，小汽车机动化分担率也从13.9%上升至37%[2]，公共汽车与小汽车在道路空间上保持着兼容发展[2]。与此同时，深圳市大量的主干路(如红荔路、莲花路)取消了自行车道，为步行及自行车的发展埋下隐患。这种兼容发展的模式，得益于早期深圳市道路网络规划预留的巨大弹性，例如北环快速路规划主辅路双向12车道，却也正是造成2005年以来小汽车限制政策摇摆不定的主要因素之一。从政府到社会甚至是交通行业专家，均认为只要通过合理的道路交通改善，完全可以实现公共交通和小汽车的共同发展。而当深圳市进入城市土地存量发展阶段，交通设施规划建设基本都面临征地拆迁等问题而难以实施时，深圳市城市交通发展才被迫开始转向限制小汽车。

2.3 公共交通建设滞后于城市土地开发，难以保障小汽车限制政策实施

2000年，深圳市建成区面积达467 km2，约为原特区可建设面积的2倍。2004年，深圳市轨道交通一期工程约25 km的地铁建成通车，且全部位于原特区内。真正能支撑全境拓展的轨道交通规划于2007年编制完成，并于2011年6月形成轨道交通一、二期工程共178 km的骨干线网。同时期，深圳市全境建设用地面积已达894 km2，规划建设用地基本开发殆尽(见图2)。在城市规划方面，2006年全市域城市土地利用规划已全部完成，2008年才开始推行法定图则在市域的全覆盖。与轨道交通网络形成的时间对比可以看出，原特区外的土地利用开发建设，难以实现及时的轨道交通导向，而主要是以传统的道路交通网络引导为主。

原特区内的规划建设总体格局上与中国香港、新加坡等城市类似，采用将交通枢纽设置在城市各组团的中心区、快速路位于城区两侧的土地开发模式(见图3)——北环大道和滨河快速路分别位于带状组团两侧，深南大道和笋岗路作为大运量的公共交通走廊——这种模式有效地支撑了原特区带状组团城市的快速发展。然而从特区一体化的角度，这种模式没有在全市得到实现。《深圳市整体交通规划》中，公共交通体系以组团边界设置交通换乘枢纽，各个组团的常规公交设施围绕边界枢纽进行接驳、换乘组织，交通枢纽没有与外围组团中心进行耦合(见图4)。同时，在原特区外城镇化进程中，土地开发和道路建设先于轨道交通建设，导致《深圳市整体交通规划》提出的加强轨道交通与常规公交整合等公共交通一体化措施实施难度极大，实施效果也因枢纽远离主要出行起讫点而不甚理想。

3 启示与对策

3.1 实施限制政策的最佳时机

从国际城市小汽车发展政策的形成过程以及深圳市的经验教训来看，小汽车发展阶段也是小汽车使用者话语权增长时期，小汽车限制政策实施的时间越早越容易，最佳时期在小汽车起步阶段，不应晚于发展阶段。以深圳市三次提高停车收费为例，2001年和2008年分别对居住区、商业办公区提高停车收费，受到阻力均较小得以顺利实施；而2014年征收路外停车场调节费时，尽管依据《深圳经济特区道路交通安全管理条例》，仍受到各方阻力尚未落实，最后迫不得已采用行政措施控制小汽车增量。

3.2 小汽车限制政策应动静结合

图2 深圳市轨道交通覆盖范围与现状土地利用(2011年)Fig.2 Coverage areas of Shenzhen railway transit and corresponding land use

图3 深圳市与新加坡交通土地开发模式对比Fig.3 Comparison of development mode of transportation land use between Shenzhen and Singapore

图4 深圳市原特区公共交通组织模式Fig.4 Public transit patterns in Shenzhen original Special Economic Zone

综合交通体系规划作为城市总体规划的一部分，应提出小汽车拥车和用车政策意见。传统综合交通体系规划中，一般是道路网络容量计算与四阶段模型相结合，分析小汽车对道路资源的占用率，并提出在维持道路较好运行情况下小汽车拥车总量控制方案。《规划》中进行两个方面的探索：1)分析小汽车总量，增加停车位占地情况以及综合交通体系运行方面的分析，增强小汽车总量调控政策的说服力；2)道路资源分配考虑综合交通体系规划方案，以期在政策建议上更有针对性。

3.3 综合交通体系规划给出的小汽车限制政策选择

《规划》提出的小汽车限制政策有直接措施和间接措施。直接措施一般是限购、限行等措施，间接措施包括经济上提高使用费用、空间上减少停车位供应、社会管理上进行社区公共空间改善等三个层面(见表3)。其中，对停车位限制提出更为严格的措施，例如轨道交通车站500 m范围内的住宅停车配建不得高于《深圳市城市规划标准与准则》相应居住配建标准下限的80%，不设下限。该项措施已实施。

表3 小汽车限制政策Tab.3 Private car restriction policies

3.4 综合交通体系规划角度的小汽车拥车限制

《规划》从道路交通运行容量限制、停车位空间占用限制、综合交通系统运行要求三个方面，分析小汽车总量控制规模问题。

3.4.1 道路交通运行容量限制

按照深圳市道路网规划，2030年道路总里程达1.01万km，道路容量总计15 334万车公里·d-1。除去对外及过境交通、城市公共服务类常规性交通以及政策分区规划导向等占用的道路资源，未来深圳市道路容量可容纳小汽车数量为310万辆。以一般城市小汽车使用率为小汽车拥有量的70%推算，深圳市未来拥有小汽车总量约440万辆[2]。

3.4.2 停车位空间占用限制

《深圳市城市总体规划(2010—2020)》提出城市交通设施占建设用地比例不超过20.8%[9]，这一指标低于现状和既有规划设施的占地指标。因此，从用地节约、集约角度，不应该再提供独立占地的停车设施用地，而应以配建为主。以现状建筑停车总量和城市土地利用一体化为基础分析得出：至2030年新开发住宅建筑面积8 201万m2，新增停车位80万个，非住宅建筑面积1.4亿m2，新增停车位76万个。住宅停车位将达到约172万个，按现状车位比1.91，可容纳车辆约为329万辆；非住宅停车位约为141万辆，按夜间使用率为40%计，可容纳车辆为56万辆；按路内停车位可容纳车辆为15万辆计算，可支撑小汽车数量为400万辆。

3.4.3 综合交通系统运行要求

在城市发展过程中，配建不足现象客观存在，而小汽车的需求在一定范围内会持续增长，当居住区小汽车拥有量超过停车位供应量，安全和环境问题随之而来。综合交通体系规划中设想的高品质交通环境和有竞争力的公共交通，都与之密切相关。首先是安全影响，2012年深圳市罗湖区、福田区居住区对消防安全有影响的夜间停车约为1.2万辆，城市也曾发生因小汽车堵塞消防通道而造成火灾损失加大的案例。其次，居住地作为通勤出行的起点，从家到公共汽车站或地铁车站最后一公里的步行路径，受到小汽车停车侵占，大大降低公共交通体系竞争力，影响2030年公共交通机动化分担率75% (2012年55%)规划目标的实现[2]。

3.4.4 小汽车总量调控政策建议

400万辆小汽车是深圳市既有规划基础设施可容纳的极限，但2014年底小汽车保有量就已接近250万辆。在道路网架构基本成型的情况下，《规划》明确提出应在2016年轨道交通三期工程线路建成通车之前，实施严格的小汽车总量调控措施。2014年，深圳市果断推进小汽车限行、限购政策，虽然这种行政强制手段终究只是延缓措施，但也为后续公共交通的改善及其他小汽车限制措施的推行争取了10年左右的操作时间(见图5)。

图5 小汽车需求与供给趋势Fig.5 Supply and demand trend of private car

3.5 综合交通体系规划角度的小汽车用车限制

3.5.1 对客货运组织的支持

《规划》根据不同区域的交通状况，以现状交通联系为基础，以组团式空间结构为导向，将全市划分为6个交通政策分区[2]，分区之间主要以快速路和快速轨道交通联系，分区内部形成完善的公共交通系统(包括地铁、轻轨、BRT和公交专用车道等)。货运方面，根据港口和电子商务的发展趋势，构建符合市场需求的三层次货运枢纽体系，《规划》建议开放所有等级道路供中小型货车使用，并安排货运走廊。道路资源向公共交通和货运倾斜，需要针对性的小汽车用车限制，减少道路上小汽车占有率。基于客货运组织方案，以400万辆小汽车、公共交通机动化分担率75%为参数，进行相应的道路交通仿真测试，结果表明，未来交通政策分区之间的通道和中心区主要干路处于超饱和状态(见图6)。

3.5.2 全面的道路收费政策

为保证交通政策分区之间的高快速路运行速度，《规划》建议：2030年深圳市境内高速公路到期收回，继续延续收费政策，提前研究回收后的收费主体、收费对象和收费标准问题。为减少中心区拥堵，必须尽快研究中心区拥堵收费问题，重点是原特区内外新增道路通道收费。

3.5.3 严格、动态的停车限制政策

动态调节停车配建分区，将不同分区的范围放到国土规划一张图中进行管理，每个图斑对应不同的政策分区，根据城市规划建设的实际情况对政策分区进行动态调整。对于公共交通周边的居住用地实行最严格的停车限制措施，不超过配建指标下限的80%，且不设下限控制[10]。

动态调节停车收费分区，对拥堵区域实行高收费。收费分区根据深圳市定期发布的道路交通运行指数和交通排放检测数据进行动态调整。

3.6 以轨道交通为导向进行空间结构和土地利用重构

与小汽车限制政策配套，《规划》面向5～10年形成以快速轨道交通和客运枢纽为核心，普速轨道交通为骨干，常规公交为主体，出租汽车、中运量交通和多样化公交为补充的多层次、一体化、高品质公共交通体系[2]。规划方式上首先针对控制机动化出行总量及个体出行总量提出基于交通政策分区的主干+接驳公共交通网络[11](见图7)，并以公共交通与小汽车出行时间比、高峰时段利用公共交通1 h内完成通勤出行比例、常规公交运输效率等创新性的出行服务指标要求，推动综合交通体系内各交通子系统的良好协调和有效衔接，实现城市综合交通整体效益最优。

图7《深圳市综合交通体系规划(2013—2030)》公共交通网络示意Fig.7 Public transportation system in Shenzhen Comprehensive Transportation Planning(2013-2030)

4 结语

回顾深圳市交通发展历程发现，从道路交通改善，到公共交通与道路交通兼容发展，再到限制小汽车发展，小汽车发展限制政策的实施是城市交通发展的一个必然。其政策出台的最佳时机为小汽车刚进入家庭，不晚于小汽车发展阶段。越早出台，可选择的措施类别越多，也可能尽量避免采用行政措施，且越容易实施。

综合交通体系规划作为城市总体规划的重要组成部分，有必要在战略层面提出三方面内容：1)小汽车发展政策，明确小汽车限制政策的刚性内容及实施时间表；2)与城市总体规划所包含土地利用相应的轨道交通(或中运量交通)规划，落实TOD空间布局模式，控制好轨道交通走廊和枢纽车站用地；3)强化法定地位，使相关限行、限牌等政策发布与体系规划的引导方向一致。

2014年底深圳市实施的小汽车限行限购政策在缓解交通拥堵、给予公共交通建设缓冲时间上有重要现实意义，但必须在未来5～10年内持续加快构建一体化公共交通体系，并通过更严格的小汽车配额指标、停车位配建管理等限制小汽车拥有措施，以及道路收费、区域拥堵收费等限制小汽车使用措施，继续深化道路空间使用管制。

[1]甄小燕.新加坡、香港私人小汽车管理经验及启示[J].综合运输，2010(5)：71-74.

[2]深圳市规划和国土资源委员会，深圳市交通运输委员会.深圳市综合交通体系规划(2013—2030)[R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2014.

[3]梁倩玉，孙永海.大城市停车发展政策评析：以深圳为例[C]//中国城市规划学会城市交通规划学术委员会.新型城镇化与交通发展：2013年中国城市交通规划年会暨第27次学术研讨会论文集.北京：中国建筑工业出版社，2014：168.

[4]深圳市规划和国土资源委员会，深圳市地铁有限公司.深圳市综合交通与轨道交通规划[R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2001.

[5]深圳市人民政府.深圳市整体交通规划[R].深圳：深圳市人民政府，2005.

[6]深圳市规划和国土资源委员会.深圳市综合交通体系规划国际咨询[R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2012.

[7]深圳市人民政府，深圳市规划和国土资源委员会.深圳市轨道交通规划(2012—2040) [R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2015.

[8]深圳市规划和国土资源委员会.深圳市停车策略研究及重点地区停车评估与对策[R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2011.

[9]深圳市人民政府，深圳市规划和国土资源委员会.深圳市城市总体规划(2010—2020) [R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2010.

[10]深圳市人民政府，深圳市规划和国土资源委员会.深圳市城市规划标准与准则[R].深圳：深圳市规划和国土资源委员会，2013.

[11]孙永海，马亮，邓琪，杨涛.人性化交通出行角度的都市圈空间尺度研究[J].规划师，2014，30(7)：32-39. Sun Yonghai,Ma Liang,Deng Qi,Yang Tao. MetropolitanAreaScalefrom Humane Transportation Viewpoint[J].Planners,2014, 30(7):32-39.

Discussion on Car Restriction Policy from a Perspective of Comprehensive Transportation Planning:A Case Study of Shenzhen

Sun Yonghai1,Deng Qi1,Lu Ximing2
(1.Shenzhen Urban Planning&Land Research Center,Shenzhen Guangdong 518000,China;2.Tongji UniversityArchitecture&Urban Planning Institute forAdvanced Study,Shanghai 200040,China)

Although the restriction policies on car purchase and usage have been widely debating in recent years,few of studies put eyes on evaluating such policies from a perspective of comprehensive urban transportation system.This paper reviews the performance of private car restriction plans in Shenzhen,specifically from the point of Shenzhen comprehensive transportation planning over the years.The application of car restriction policy proposed in comprehensive transportation planning is discussed.At comprehensive transportation planning level,car restriction policies and requirement should be proposed to promote roadway sustainable development.The paper discusses car development policy,coordination between transportation planning and urban general plan,and legal status of management policies at a strategic level.Finally, the paper urges to develop an integrated public transportation system and improve roadway space management through effective measures for car purchase and usage.

comprehensive transportation planning;private car;restriction policy;Shenzhen

2015-03-17

孙永海(1977—)，男，江苏滨海人，硕士，高级工程师，总工程师，主要研究方向：综合交通、交通发展政策。E-mail:syh23cn@163.com