碳配额VS积分交易汽车新政引争议

曹晓昂

ZEV积分政策和CAFC政策合并实施优点在于可以通过一个政策将燃油汽车减排和新能源汽车推广都兼顾，而且对于企业来讲有更高的灵活性，缺点受控于目前计算标准不同，两个政策叠加交易难度大，新能源汽车抵消高油耗产生的负积分可能会使得部分企业降低改进油耗的动力等问题。且目前工信部、财政部、发改委政策体系不统一，希望新的政策管理机制落地之前要广泛听取企业等各方意见，充分进行技术与市场调研、评估各种政策选择的利弊。

8月11日，一份由发改委发布的关于新能源汽车碳配额管理的内部“意见稿”被媒体披露，旋即引发了业界强烈的关注和各种议论。这份“意见稿”就是国家发改委办公厅8月2日向相关部委、汽车企业及行业协会印发的一份面向汽车行业内部的征求意见稿《新能源汽车碳配额管理办法》（以下简称“意见稿”），在这份意见稿中，发改委首次列出了其今后对于新能源汽车实施碳配额管理的基本框架和方案，并要求相关方在8月25日前提出反馈意见。此前，为及时回复发改委发布的这份“意见稿”，汽车行业各大机构中的许多人因此而提前结束休假开始进行相关的准备工作，而媒体的意外披露，使得行业内对于“意见稿”的“意见”开始被公开讨论。

8月12日，能源与交通创新中心（ICET）在北京召开了一个名为“企业平均燃料消耗量（CAFC）与新能源汽车（NEV）积分管理机制圆桌讨论会”，这个小范围的行业会议原本的议题是关于“CAFC与NEV积分可否联合管理”。在这个会议上，来自汽车企业的相关人员以及汽车行业的专家、学者将就“CAFC与NEV积分联合管理对企业规划与技术创新、政府管理难度、油耗目标以及新能源汽车目标的影响”展开探讨，但由于《新能源汽车碳配额管理办法》“意见稿”的意外披露，使得与会者最终围绕如何降低汽车行业油耗、减少汽车排放污染等汽车行业的焦点议题进行了热烈的观点阐述和利弊讨论分析。

汽车的新政

事实上，对于中国汽车产业的未来发展而言，当前所主要面临的两大任务分别是：降低污染物的排放和能源结构的调整。围绕这两大任务，工信部、环保部和发改委等国家有关部委都曾分别制订了不同的监管政策和法规。

其中，涉及汽车能源结构调整、降低汽车燃料消耗的政策和法规主要有强制性国家标准《乘用车燃料消耗量限值》、国家行政管理政策《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》、《乘用车企业平均燃料消耗量核算办法》（CAFE法规）、《关于加强乘用车企业平均燃料消耗量管理的通知》等。国务院在2012年发布的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》被认为从国家层面确定了汽车全行业的燃料消耗目标。也就是说，无论是国家层面还是相关部委都已经有一系列“办法”和“规定”对于提高燃油经济性、降低汽车排放等技术等提升进行管理和惩治，但是由于这些“管理办法”并不全面，且缺乏相关的法律依据，对于油耗和排放，管理机构无法出台具体的措施，特别是奖惩办法来督促车企落实而只有行政审批管理手段，不够市场化，在现实当中的执行效果十分有限。因此，推动汽车企业采用有效办法降低化石能源的消耗，如增强发动机燃油效率、推进新型动力系统、开发新能源汽车等，已成为相关政策制订部门的当务之急。

而与此同时，随着我国新能源汽车产销量不断增长，一方面，此前国家和地方层面的大规模财税补贴已经难以为继，许多人开始担心，到2020年，一旦新能源汽车补贴政策退出，10多年来政府的持续支持和社会投资的付出是否会付诸东流。而另一方面，我国燃油汽车产能结构性过剩问题已开始凸显。因此如何在补贴退出的情况下推动新能源汽车市场的发展，成为相关政策制订者必须要面对的问题，而特斯拉的成功，使得借鉴美国加州经验，让厂家承担推动新能源汽车义务，从供给侧推动新能源汽车的持续发展成为政策制订者可以借鉴的选择方案。

今年7月，有消息人士透露，在一次行业会议上，工信部表示要“推进乘用车企业平均燃料消耗量和新能源汽车积分同步管理办法的出台”。也就是说，工信部今后将建立企业平均油耗与新能源汽车积分挂钩制度，逐步建立市场化机制，引导企业加快新能源汽车生产推广。而此次披露的《新能源汽车碳配额管理办法》“意见稿”亦被业内认为是发改委要把新能源汽车的零排放积分和碳排放市场挂钩。中国汽车技术研究中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌告诉记者，美国加州的“零排放汽车积分机制”就是要求“在市场上必须有一定比例的新能源汽车，通过这样一种法案，强制让企业将先进的汽车技术导入到市场里。”

如果仔细梳理流传出的“意见稿”内容，我们不难发现，发改委此次提出的《新能源汽车碳配额管理办法》主要是试图建立一个可以实际操作的新能源汽车与传统汽车间的碳排放交易的有效机制。其中，新能源汽车碳配额，是新能源汽车在使用过程中，相对于燃油汽车减少的二氧化碳排放量。国内汽车生产企业和进口汽车总代理商，可通过生产、进口新能源汽车生成新能源汽车碳配额，盈余部分可在碳排放权市场（下称“碳市场”）卖出，缺乏的配额可在碳市场购买。“意见稿”主要针对的汽车企业为生产和进口燃油汽车达到一定规模的企业，而对于燃油汽车企业产销未达到一定规模、但新能源汽车达到一定数量，且自愿纳入管理的企业也可按此管理办法执行。而发改委将根据规划目标，对燃油汽车规模企业，设定新能源汽车与燃油汽车产销量的年度比例，并折算为企业应缴的新能源汽车碳配额数量。发改委要求纳入管理的车企每年要提交上一年度的新能源汽车碳配额报告。

由于碳排放交易市场预计将于2017年在全国范围内启动，发改委表示新能源汽车碳配额将通过明年启动的全国碳排放权交易市场进行交易。因此，发改委对所新能源汽车实行的“碳配额管理”还有效规避了此前其他部委所制订的各种相关“管理办法”时所面临的“上位法”缺失的法规难题。此外，如果碳配额政策得到强制执行，并明确、细化配额计算方式、目标值，相当于设定了一定期限内新能源汽车渗透率的下限，对新能源汽车行业而言将是重大利好。

在8月12日的“圆桌讨论会”上，能源与交通创新中心（ICET）创始人兼执行主任安锋公开评论了“意见稿”并表示，《新能源汽车碳配额管理办法》的出台和实施对于中国汽车产业的意义和影响甚至比当年汽车燃油经济法规、汽车排放法规的出台还要大，“如果实施，也许将成为影响中国汽车产业未来发展的最为重要政策法规，将使中国汽车产业发生翻天覆地的变化。”

担忧与疑虑

由于相关信息披露得并不全面，在目前看来，无论是工信部的“积分交易”，还是发改委的“碳配额”都存在一些需要完善和落实的细节，而这也引发了许多人的担忧。

首先是实施的难度问题。安锋认为，中国有碳市场，也有CAFE的积分标准，现在要引进ZEV。但如何引进是难题。“积分和现成的碳交易以及CAFE怎么结合？”这三者在实际上非常相关，也是一个非常难的技术问题，涉及到多个机构的权利，另一方面，计算方法不一样，管理体制也不一样，“如果有很多积分机制同时存在，对于企业来说就有非常多的不确定性因素，另外也给企业提供了很多运用游戏规则的空间，这样一来，也许并不能达到我们所需要能源、安全、空气改善的目的。”作为第三方智库机构，能源与交通创新中心（ICET）的创始人兼执行主任，安锋多年来一直关注着交通领域的节能减排，通过把国际上比较先进的政策法规和标准引进到国内来推动中国的清洁、低碳、节能技术和政策，缓解全球气候变化。从2013年开始，ICET就已经在比较全面地向中国介绍引进美国加洲的零排放汽车（ZEV）政策，安锋认为，新能源汽车的目标跟节能汽车的目标是不一样的，中国99%仍然是传统汽车，传统汽车对于实行中短期的能源安全和空气质量目标化是非常关键的，还有二、三十年的路走，而且节能汽车更多的是企业升级换代，能够让中国企业取得真正的国际竞争力。“新能源汽车和节能汽车的目标并不完全一致，我们认为这两个目标都应该要抓，不应该顾此失彼。”此外，安锋还表示，中国汽车企业的结构复杂、数量庞大，新的政策管理不能过为复杂，否则将带来监管的难度，两个目标均难以评估与实现；

工业和信息化部产业政策司原副巡视员李万里也参加了ICET组织的“圆桌会议”，他表示，现在的问题在于从一开始标准就不一致，企业面对的起码是三方面的意见，一个是工信部的油耗管理办法，一个是财政部提出的积分，还有就是发改委的碳交易。他认为，发改委提出“碳排放总量控制”的实施难度非常大，其困难程度甚至可能比此前在治理汽车排放污染的过程中遇到的困难还要多。“问题在哪？就是我们没有把新能源汽车逐渐退出的政策和今后要衔接的政策之间进行有机的联系。相关政策之间没有联系，就是他推他的，这边政策上没有衔接。如果一开始大家就不一致，而且各方面又没有融合的可能性，我认为从碳排放总量控制这件事情，实际效果实施下来，可能会比治理汽车污染物排放的效果还差。”李万里担心，如果任凭其发展下去，很可能会还没开始实施就胎死腹中。他希望，不仅是新能源汽车，包括传统汽车，都应该融在全国体系的碳排放系统来计算交易，“汽车不要例外，一定要跟国家的碳排放、碳交易的处罚办法完全一致起来，因为这是国家利益。”

安锋表示，将新能源汽车的发展与传统汽车的节能管理66-99在一起，将使得企业可以采取用电动车的积分“冲掉”传统汽车的高排放、高能耗的负分。

曾长期研究美国加洲ZEV法规的刘斌则认为cAF色和零排放汽车法规应该分开实施。他表示，加洲之所以出台零排放汽车法规是因为加洲政府认为在从传统能源汽车向零排放汽车转变过程中，存在市场失灵，需要借助政府之手加速零排放汽车的普及进程。其中，CAFE是建立在现有的先进技术逐步改进的能耗政策，而零排放汽车法规是奖励敢于冒险者和技术创新的政策。此外，油耗标准的遵守和执法是世界性难题，由于无法有效监督执行，可能造成企业欺骗行为的泛滥。因此，“即使新能源汽车积分将来可以在市场上公开买卖，可能也找不到市场在哪，所以融合实施的后果可能是出现一个虚的市场，实际上企业得不到实际的好处。”

国家科技部863计划电动汽车重大科技专项特聘专家王秉刚在会上表示，虽然“积分交易”和“碳配额管理”的侧重点各有不同，但主要目标都是指向新能源汽车，最后都是落在企业上，都是鼓励企业降碳减排，“鼓励企业发展新能源汽车，还是要想个办法把这两个办法放在一起弄成一个办法，这样对企业来说实施起来比较简单，不必去面对很多部门。”

不过，尤其让行业人士所担心的是将新能源汽车的发展与传统汽车的节能管理“混”在一起实施将引发的“标准放水”问题。安锋认为，新能源汽车NEV纳入CAFC达标核算，可以助力企业达标，尤其有利于新能源汽车企业，如果把NEV积分二次纳入CAFC积分管理会消弱CAFC的节能作用。

根据国务院制订的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012--2020年）》的要求，2015年，我国当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至6.9升/百公里；2020年，当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至5.0升/百公里。而在此前发布《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》中，由于纯电动车型和插电式混动车型可以5倍计入核算基数，被认为极大地降低了车企达到燃料消耗水平的难度，也就是说，企业只需要发展新能源汽车，而不需要在传统车做很多努力就可以达到国家“5升”的标准，生产新能源车型成为车企燃料消耗水平达标的快捷通道，“而这对于5升的标准实际上是一个很大的放水。”安锋表示，将新能源汽车的发展与传统汽车的节能管理“混”在一起，将使得企业可以采取用电动车的积分“冲掉”传统汽车的高排放、高能耗的负分。

我国在2013年通过《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》等一系列行政管理办法确定了CAFC积分产生机制，允许积分供本企业今后三年使用，但因为尚未明确企业间积分交易规则，造成了过去几年，正负CAFC积分非常集中，达标企业产生大量正积分，负积分积累于少数几家企业。目前，因为缺乏奖惩措施，且企业获得的正积分远远大于负积分，积分的价值没有得到真正体现，也没有起到激励企业进行节能技术升级的作用，在客观上造成了近年来我国汽车油耗下降幅度趋缓的现实。而且，随着整备质量的增加，部分企业油耗水平还有所提升——这些“不和谐”现状已经引发了业界的持续关注。

事实上，加州零排放汽车积分规定主要有两个方面，首先是强制规定ZEV占燃油车的比例，此外是积分可以在企业间进行交易，以此来推动厂家产销零排放汽车，但如果将其与节能控制“混”在一起，可能会使得本来简单易行的新能源汽车积分政策变得更加复杂。刘斌表示，任何油耗和新能源汽车积分的交换都会产生不可预测的后果，假如给新能源汽车的分值过少，则会降低厂家投资新能源汽车的意愿；如果交换值过高，将造成除了新能源汽车企业，其他企业都无法遵守标准，使得政策脱离实际而无法执行。

目前，在我国涉及汽车节能减排的政策法规中，强制性国家标准《乘用车燃料消耗量限值》明确了中国乘用车企的燃料消耗值目标，同时该标准还规定，不符合限值的车型，不能获得《车辆生产企业及产品公告》许可，不允许在中国生产、销售和注册、使用。2014年，工信部在发布的《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》中进一步明确了消耗量的评价方法。此外，为了有效降低汽车的能耗，工信部还发布过《乘用车企业平均燃料消耗量核算办法》、《关于加强乘用车企业平均燃料消耗量管理的通知》，希望用来降低汽车企业的平均燃料消耗量（CAFC）。在这些相关的法规中，新能源汽车（NEV）已被纳入CAFC达标核算，并成为部分企业燃料消耗量达标的助力因素，如果没有NEV的计量，中国汽车企业要实现国家的中长期油耗目标将有极大挑战性。在目前的中国市场上，SUV等高油耗车型销量持续火热，企业本来就缺乏升级节能减排技术、发展新能源汽车的内生动力，如果现在把新能源汽车积分也融合起来纳入管理，是否会成为油耗不达标企业的“遮羞布”？是否会使得一些企业有机可乘，有“空子”可钻，继续躺在高油耗车上赚钱？——这些都是业界所关注的问题。

不仅如此，由于《新能源汽车碳配额管理办法》对于一些具体细节尚未明确，如燃油汽车“规模企业”与新能源汽车“规模企业”的界定标准，燃油汽车规模企业的新能源汽车年度比例要求，以及新能源汽车碳配额的计算公式、交易价格、结转方式等。这些隐藏在“意见稿”中的种种不确定因素也引发了业界的普遍关注。

业界的呼吁

由于汽车产业涉及范围广泛，相关人士呼吁，新的政策管理机制落地之前要广泛听取企业等各方意见，充分进行技术与市场调研、评估各种政策选择的利弊，而目前决策过程的公开透明无疑也是一种进步。但如果政府部门不确定自身职能并充分利用市场，将难以摆脱不管则乱、一管就死的怪圈。

具体对于新能源汽车积分产生方式的设计，也需要进行深入研究，在价值设计与惩罚力度之间进行很好的权衡。“不管是CAFC还是NEV目标，明确的奖惩机制、有效的监督机制、及中长期稳定的政策环境是关键。”安锋表示，政府需实行有效监督以杜绝“骗补”等类似行为，比如假冒的NEV积分获取与交易等。此外，奖惩机制及力度需要与目标挂钩，同时需为企业提供稳定的政策环境以进行中长期产规划。

虽然业界对于有关管理机构的“汽车新政”尚存在一些疑虑，不过从另一个层面看，碳配额、积分交易，企业平均燃料消耗量（CAFC），围绕“新能源汽车”即将出台的一系列政策可以清楚地预示着，我国未来新能源汽车推广政策将由主要依靠财政补贴鼓励企业生产转向通过市场手段和法律法规强制要求企业生产，以控制汽车有害气体的排放，实现汽车能源结构的调整。不过，对于中国的汽车企业来说，在计划采取的这一系列强制性政策中，《乘用车企业平均燃料消耗量》、《新能源汽车积分交易管理办法》以及此次发布的《新能源汽车碳配额管理办法》是同时实施还是合并实施将是困扰企业未来发展的最大问题。