农业供给侧改革的重点是推动要素自由流动

文｜ 刘世锦

农业供给侧改革的重点是推动要素自由流动

文｜ 刘世锦

我国农业发展出现的这些问题，深层次原因是以市场需求为导向调整农业生产的力度还不够。要解决这些问题和深层次矛盾，就必须以市场需求为导向，调整劳动力、土地、资金等农业生产要素投入结构，对农业资源配置进行结构性调整。

针对当前农业发展面临的重大问题，应从农业供给侧入手，出台有力的改革措施，理顺国内国际、三次产业、农业内部产业之间资源配置，调整劳动力、土地、资金等农业生产要素投入结构，统筹谋划，慎重决策。既要打破阻碍农业生产要素流动的各种篱笆，让市场机制在农业资源配置中发挥决定性作用，又要更好地发挥政府作用，保障农民利益和国家粮食安全。

大宗农产品价格全面倒挂 农民却全面亏损

我国三大主粮都面临着国际国内现货价差较大的问题。近几年来，玉米国内国际现货价一直保持很大差距，2014年玉米国内现货价比国际现货价甚至高出1700元/吨左右。2015年以来，玉米国内国际现货价差距保持在1000元/吨以上，最高超过1400元/吨。

我国自2008年实行玉米临时收储政策以来，2015年9月首次降低玉米临时收储价格，并且幅度很大，降幅最高达0.13元/斤。玉米临储收购价大幅度调低，导致我国玉米价格大幅度下滑。2015年10月16日，全国玉米现货价仅为2062.19元/吨，与2014年同期相比下降了428.23元/吨，降幅达17.19%。即便如此，自2015年9月以来，玉米国内国际现货价差距仍然保持在1000元/吨左右。若将国内玉米价格与进口玉米价格进行比较就会发现国内玉米生产成本过高，毫无比较优势可言，与配额内玉米进口到岸完税价相比，我国玉米价格仍然较高。

近五年来，我国猪肉价格一直在24元/公斤上下波动，波动幅度比较大，且保持高位。而同期进口价格相对平稳，一直在12元/公斤上下波动，波动幅度很小。总体看来，我国猪肉价格保持在进口价格的两倍左右。但在我国猪肉价格高位运行的情况下，我国生猪养殖利润却长期处于低位。尤其是2014年我国猪粮比价长时间低于6.0的保本点。生猪生产成本高，养殖净利润低，我国能繁母猪存栏数量持续减少。2013年8月—2015年12月，我国能繁母猪存栏数量连续28个月持续快速减少，从5013万头减少到3798万头，减少24.2%。我国能繁母猪快速减少，导致我国生猪供给大幅度减少。在国内猪肉消费量稳定增长、进口猪肉又难以弥补国内供需缺口的情况下，国内猪肉价格必然迎来一定时期的上涨，国内猪肉与进口猪肉的价格差距将进一步拉大。

近几年来,我国粮、油、棉、糖、肉等大宗农产品国内国际价格差距一直保持在较高水平，除了大豆等完全放开的农产品价差逐步减小之外，食糖、猪肉等农产品价格倒挂程度逐步加深，大宗农产品价格严重倒挂已经成为我国农业发展的突出矛盾，给我国农业发展带来巨大压力。

国内主要农产品价格居高不下的同时，大宗农产品生产净利润反而很低，农民陷入全面亏损。可以预见，未来我国农业生产人工成本、物质费用仍处于上升势头，除了生猪等个别农产品价格有所回升、养殖利润可能提高之外，农民仍然全面亏损，且可能更加严重。

据发改委数据，我国粮食种植净利润很低。2014年稻谷种植净利润为204.83元/亩，小麦87.83元/亩，玉米81.82元/亩，比2013年状况略有改善。但2015年玉米临储收购价最高降低了0.13元/斤，据匡算，即便玉米种植人工成本、物质费用不提高，农民也将亏损19元/亩，严重影响到农民增收。2014—2015年，我国东北地区的玉米临储收购量在7000万吨左右，若2015—2016年度继续保持上一年度的收购水平，东北地区的农民收入将至少减少182亿元，农民亏损面很大。同时，2014年我国除粮食之外的大宗农产品生产净利润几乎全为负值，生猪养殖整体亏损。

农产品库存压顶 国家收储潜亏巨大

我国粮食库存压顶问题尤为突出。从三大主粮看，2015—2016年我国玉米、小麦、稻谷的库存合计高达2.54亿吨，创历史最高纪录。 我国小麦库存较高，据Wind资讯数据，预计为5559.7万吨，小麦库存消费比预计为52.5%，比全球高出20.7个百分点。玉米库存又创新高，预计高达1.62亿吨，占全球库存的85. 66% 。预计2015—2016年度库存消费比将达到87. 09%，比全球库存消费比高出67.85个百分点。按照库存消费比17%的粮食安全标准计算，我国多储备了1.34亿吨高价玉米。

这么高的粮食库存是怎么形成的？从供给侧看，近几年我国粮食供给快速增长。一是粮食价格支持政策有力推动产量增长。近几年我国水稻、小麦、玉米支持价格上涨幅度很大，推动产量大幅度增长。2010年以来，我国三大主粮总产量从4.25亿吨提高到5.01亿吨，增产17.88%。二是粮食价差驱动进口量快速上涨。2010年以来,三大主粮国内国际价格差距一直保持在较高水平，驱动进口逐年增加。据国家粮油信息中心公开数据，2010年我国稻谷、小麦、玉米进口量合计仅有331.39万吨，而到2015年小麦进口量达297万吨，玉米进口量达473万吨，两者合计达770万吨，增长了132%。从粮食总供给看，2010—2015年间，我国三大主粮产量和进口量合计从4.29亿吨大幅提高到5.14亿吨，增幅达19.81%。

从需求侧看，我国粮食总体消费量小幅平稳增长。2010—2015年间，我国三大主粮消费量从4.53亿吨小幅上涨到4.74亿吨，仅上涨4.63%，比供给上涨幅度低15.18个百分点。玉米消费量上涨13.76%，比供给上涨幅度低21.5个百分点；稻谷仅上涨0.22%，小麦甚至下降1.8%。供需变动的结果就是2010—2015年间我国三大主粮总供给量累计达28.56亿吨，而同期总消费量累计仅27.36亿吨，供给比消费多1.20亿吨，加上同期累计进口超过2000万吨玉米酒糟对饲料粮的替代作用，保守估计，粮食库存增加量或将超过1.4亿吨。

这些年来，我国实际上是在以举国之力为世界农产品市场托底，不仅使我国面临极大的去库存压力，而且付出了巨大代价。据核算，2015年下半年，我国玉米进口到岸完税价比国内玉米批发价还要低460元/吨左右。按照我国多储备了1.34亿吨玉米计算，当前全球玉米供给充裕，若适时进口补充库存，可为国家节省600亿元以上。近两年国际棉花市场供应充足，在进口棉花价格比国内棉花价格低6000元/吨左右的情况下，若择机收储，不计算棉花仓储、运输等成本，可为国家节省近600亿元。

我国农业生产出现的严重问题让国家处于两难困境。一方面，若降低农产品支持价格以减轻收储压力，农民生产利润将进一步下降，亏损面更大，打击农民生产积极性，粮食产量下降，粮食安全也难以保障。另一方面，若保持或提高支持价格以保护农民利益，则国内国际价格倒挂更加严重，国家收储潜亏更大。长期看，国家补贴成本高、收储代价巨大、土地和水资源严重透支、国际产品市场价格压力极大，严重影响了我国农业的可持续发展。

“三个资源配置扭曲”是深层次原因

我国农业发展出现的这些问题，深层次原因是以市场需求为导向调整农业生产的力度还不够。通俗地说，就是我们生产的农产品，包括质量和品种不符合消费者的需求，政府又不能强追消费者去消费指定的农产品，结果就是消费者需要的、市场紧缺的农产品农民没有生产,消费者不需要的农民又生产太多。中央农村工作会议也多次强调，要使农产品供给数量充足，品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给。当前的问题实际上就是市场在资源配置中的作用没能得到很好的发挥，市场机制失灵，没有形成有效供给，是供给侧出了问题。具体来说，就是“三个资源配置扭曲”，农业生产要素流动遇到严重障碍。

一是国内国际农业资源配置扭曲。国内国际大宗农产品价格严重倒挂的现象，实际上表明我国未能根据国际农业资源的变化来配置国内农业资源。加入WTO之后，我国大幅度开放国内农产品市场，农业国际化进程不断加快，我国农业也越来越融入世界农业体系之中。2016年中央一号文件也指出，在受国际农产品市场影响加深背景下，如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源，提升我国农业竞争力，赢得参与国际市场竞争的主动权, 是必须应对的重大挑战。

实际上，在一个逐步开放的农业贸易和投资体系中，想方设法挡住进口，短期看很危险，长期看很困难。短期国内国际大宗农产品价格倒挂现象会越来越严重，形成价格堰塞湖，一旦湖堤崩溃，将对我国农业造成巨大冲击。长期看，我国作为全球农业体系中的一员，若不能根据国际农业资源的变化来配置国内农业资源，既不符合世界农业经济发展潮流，也违背了基本的经济规律。

二是三大产业之间资源配置扭曲。我国三大产业就业比重中一产比例仍然偏高，尤其是近几年我国各大宗农产品连年上涨，减缓了农村生产要素，尤其是农村劳动力向第二和第三产业转移的步伐，降低了资源配置效率。我国人均土地规模不到2.5亩，劳动耕地只有7亩左右，农村劳动力转移步伐放缓，导致了近年我国农村人口对土地的压力没有得到缓解。我国农产品加工业产值与农业产值之比偏低，2014年，农产品加工业产值超过23万亿元，加工品与农业总产值比值达到2.2∶1 (农业发达国家约为4∶1)。农产品产量大但是加工转化率低，农产品附加值不高，丰富的农产品资源优势并没有通过加工业的发展转化为商品优势和经济优势，都表明我国一产与二产、三产之间资源配置扭曲。

三是农业内部产业之间资源配置扭曲。我国土地密集型农产品比较效益一直极低。根据发改委数据，2014年我国棉花、糖料、大豆等土地密集型农产品生产净利润都是负值。2014年我国蔬菜平均每亩净利润为2069.78元，是稻谷的10.1倍，小麦的23.6倍，玉米的25.3倍。2014年苹果种植每亩净利润为3480.85元，是稻谷的17倍，小麦的39.6倍，玉米的42.5倍。据统计，全国所有产粮县中，粮食产量越集中，经济发展水平就越落后，人均财力就越低，对转移支付的依赖也就越大。这也充分说明我国粮食、棉花、糖料等土地密集型农业产业与水果、蔬菜、水产品等劳动密集型、技术密集型农业产业之间资源配置不合理。

深化农业供给侧改革，推动要素自由流动

要解决这些问题和深层次矛盾，必须贯彻落实十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用”精神，深化供给侧改革，对农业资源配置进行结构性调整。以市场需求为导向，调整劳动力、土地、资金等农业生产要素投入结构。通过必要的行政手段，理顺国内国际、三次产业、农业内部产业之间资源配置，推动农业生产要素自由流动，创新思维，及早谋划，构建我国农业发展新战略。

一要建立三个层次农产品储备体系。充分利用国内国际两种资源、两个市场，鼓励国有和民营粮油企业在全球范围内布局，在主产国投资建立仓储物流设施，储备大宗农产品，以降低储备成本，提高储备效率，实现国家战略目标。具体举措上，可将我国农产品储备划分为口粮、谷物和大宗农产品储备三个层次。第一层次是口粮储备。建议国家根据稻谷、小麦生产、消费周期等确定国内口粮储备安全线，以国有粮食储备单位为主体，主要在国内储备必要的口粮，确保“口粮绝对安全”。第二层次是谷物储备。加强对全球重点国家农业开发潜力环境与风险分析，预先做好玉米等谷物进口规模、价格和来源地研究，统筹利用国际国内两个市场两种资源，保障谷物供给。国家确立谷物总体储备基本安全线，玉米及超过安全线以外的口粮部分由国有及民营粮食企业在全球布点联合储备，部分可以参考“东盟+3”大米应急储备的方式联合其他国家进行储备。第三层次是除口粮、谷物之外的大宗农产品储备。国家发布储备指导数量，具体操作主要由国营民营企业共同在全球布局完成。2016年中央一号文件指出，应“优化重要农产品进口的全球布局，推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的稳定经贸关系”。应加强对全球重点国家，尤其是对“一带一路”沿线国家和地区及周边国家和地区的农业开发潜力、环境与风险分析，促进农业“走出去”，加快农业投资贸易步伐。

二要理顺农产品市场价格机制，通过市场来调节第一产业和第二、第三产业之间的资源配置，提高农民劳动生产率。应进一步推进户籍制度改革，促进农村劳动力就地就近转移就业创业，加快培育中小城市和特色小城镇，增强吸纳农业转移人口能力，从根本上改善农村人地之间的紧张关系。同时推进农村土地确权，加快土地要素流动；推进一二三产业融合、发展“互联网+”农业等，引导二三产业资金、技术进入农业,落实中央农村工作会议提出的“种养加一体、一二三产业融合发展”和2016年中央一号文件提出的“大力推进‘互联网+’现代农业，应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级等”。改善三次产业之间资源配置扭曲的情况，通过市场来调节第一产业和二三产业之间的资源配置，提高农业劳动生产率。

长期来看,除口粮等必须确保绝对安全的品种之外,应让市场在农业生产要素配置中发挥决定性作用。同时，国家把节省下的农业价格支持费用、农产品仓储费用,加上国家农产品储备“走出去”获得的盈利等资金整合起来，大力支持农产品加工业的发展，提高农产品加工转化率和附加值，增强对农民增收的带动能力；支持一二三产业联动，把农产品资源优势转化为商品优势和经济优势；加大资金投入，大幅度增加农业生产能立建设补贴，降低农业单位产品生产成本；建力生产者收入保障体系, 弥补价格波动导致的收入损失；同时，下力气完善农村医疗、养老等社会保障制度，提高保障水平。

三要加快培育农业比较优势。从世界农业发展大局看我国农业发展，根据其他主要农业国家发展特点，培育我国农业比较优势，推进我国特色农业现代化。我国人均耕地面积很少，农户平均经营规模仅相当于韩国和日本的1/3、欧盟的1/40、美国的1/400。从世界农业资源配置角度看，我国如此低的人均、劳均土地资源，却下力气支持生产水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、糖料等土地密集型农产品，对培育我国农业比较优势发挥不了太大作用。

“一亩菜十亩粮”，从数据看，我国蔬菜、水果、桑蚕等农业产业产值、利润率较高，培育我国农业比较优势，应该大力支持生产蔬菜、水果、桑蚕、水产品等劳动密集型农产品出口。2016年中央一号文件指出，要“加大对农产品出口支持力度，巩固农产品出口传统优势，培育新的竞争优势，扩大特色和高附加值农产品出口。”应当把我国农业竞争力的培育重心放在能够发挥农业劳动力比较优势的农业产业上， 培育和增强比较优势，参与国际农产品贸易竞争。因此，一方面要贯彻落实2016年中央一号文件提出的“积极培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体”，加快土地、资金等资源要素向优秀的新型经营主体聚集，提高农业竞争力； 另一方面要改变农业内部产业之间资源配置扭曲状况，培育我国农业比较优势，推进我国特色农业现代化。2016年中央农村工作会议和中央一号文件都强调“要推动粮经饲统筹、农林牧渔结合”。针对我国农业的发展现状，优化农业内部资源配置，促进农业内部生产要素合理流动，这是我国发展农业产业、实现农业现代化的有效途径。

四要更好发挥政府作用，保障国家粮食安全。应针对粮食生产特点，采取不同措施，保障国家粮食安全。一是贯彻“口粮绝对安全” 的大政方针，防范口粮受进口冲击大幅减产。我国小麦、大米进口配额较高，关税很低，考虑到CPI因素，近几年小麦、水稻最低收购价实际上在连年下降，口粮生产很容易受到进口冲击。应保护好农民积极性，确保口粮安全。二是慎重制定和发布粮食保护价。保护价是农民进行种植决策的关键参考。2016 年中央一号文件强调任何时候都不能忽视农业、忘记农民。落实中央一系列文件精神，就应从保障粮食安全、保护农民利益的高度，认识和重视保护价，慎重制定保护价，发挥保护价对粮食生产规模、结构的调节作用，合理选择发布时机，避免粮食种植之后发布保护价，损害农民利益，影响粮食安全。三是尽快制定实施耕地轮作休耕补贴政策。耕地轮作休耕是贯彻“藏粮于地”战略的有力举措。2015年农民种植玉米亏损面大，若农民预期保持地力导致更多亏损，就可能出现耕地大面积抛荒现象。应尽早制定、尽快实施耕地轮作休耕补贴政策，防止耕地抛荒，确保耕地生产能力不降低。

（《中国经济十年展望（2016-2025）：由数量追赶到质量追赶》刘世锦主编 中信出版社国务院发展研究中心“中长期增长”课题组）