公共信息公开的理论探讨与制度建构

谭世贵

摘要：公共信息公开是现代社会对公共权力运作的基本要求，有必要在明确其基本概念、构成要素和法理依据的基础上，借鉴域外立法模式与制度运作之经验，审视我国公共信息公开的实践与问题。推进公共信息公开应当遵循“公共信息公开全覆盖”、“以公开为常态、不公开为例外”、“主动公开和依申请公开相结合”、“公共信息无偿使用”等原则，并实行公共信息公开统一立法模式、制订公共信息公开的负面清单、规定公共信息公开的内部与外部程序、扩大公共信息公开的途径和渠道、建立公共信息公开的救济与监督机制。

关键词：公共信息公开；知情权；立法模式；公开方式

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2016）10-0113-09

一、公共信息公开的概念与法理依据

公共信息公开是现代社会对公共权力运作的基本要求，也是民主政治从代表制民主发展到人民直接参与的重要环节。当前我国信息公开实践较为深入的，主要集中于两大方面：一是政府信息公开，二是司法信息公开。政府信息公开方面，2007年4月5日，国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称“《政府信息公开条例》”），由此拉开了我国政府信息公开的序幕。该条例自2008年5月1日实施以来，各级政府大力推进网站建设，为政府信息公开提供了重要平台：各级政府及其部门依公民、法人或其他组织申请公开相关信息的事例逐渐增多，在极大方便申请人的同时，也对行政机关及其工作人员产生了不小的负担和压力；各级人民法院开始受理政府信息公开行政案件，一个运用司法审查促进政府公开与依法行政的格局正在形成。司法信息公开方面，2009年，最高人民法院颁布了《关于司法公开的六项规定》和《关于人民法院接受新闻媒体舆论监督的若干规定》，将司法公开的范围扩大至“立案公开”、“庭审公开”、“执行公开”、“听证公开”、“文书公开”和“审务公开”。细心研读《关于司法公开的六项规定》，不难发现文件所规范的“司法公开”已悄然发生转变，不再局限于传统意义上的司法公开的基本内涵，其中关于庭审视频公开、执行信息查询、裁判文书上网以及逐步建立和完善信息公开平台的规定属于事后的信息公开，而非行为、过程的同步公开，应当属于“司法信息公开”的范畴。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》进一步将司法信息公开的改革进路加以明确，指出当下的改革重点在于完善庭审公开制度、完善审判信息数据库、继续加强“中国裁判文书网”建设和整合各类执行信息；《人民检察院案件信息公开工作规定（试行）》则填补了审前阶段案件信息公开的制度空白，将司法信息公开向前延伸。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出：“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，推进审判公开、检务公开、警务公开、狱务公开，依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理，建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。”

司法行为与行政行为都属于公权力行使，故而司法信息与政府信息都属于公共信息之范畴。但除此之外，公共领域的信息公开仍有待制度化、规范化。尤其是在自媒体格外发达的今天，这种“普通大众经由数字科技强化、与全球知识体系相连之后，开始了解如何提供与分享他们本身的事实、他们本身的新闻的途径”，改变了信息传播的传统格局。在公共事件中，我们时常发现，来源于自媒体的草根信息往往比官方信息更“快”、更“准”，以至于“倒逼”官方进行信息公开；在此之前，公共机构发布的信息多模棱两可、含糊不清，甚至编造虚假信息试图蒙混过关。古罗马历史学家塔西佗曾在《历史》一书中写道：“一旦皇帝成了人们憎恨的对象，他做的好事和坏事就同样会引起人们对他的厌恶。”这也被形象地称为“塔西佗陷阱”，即一个部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。谣言止于公开，公信源于公开。因此，公共机构需要进一步厘清公共信息公开的概念及其构成要素，并探索其法理依据，为其制度化、规范化奠定理论基础。

1.公共信息公开的概念界定与构成要素

所谓公共信息，是指所有发生并应用于社会公共领域，由公共事务管理机构依法管理，具有公共物品特性.并能为全体社会公众所共同拥有和利用的信息。人民群众依照宪法和法律规定对国家公共事务享有知情权、参与权和监督权。其中，知情权又被称为获得信息权、了解权。有学者对知情权作了广义与狭义之分：广义的知情权泛指公众知悉、获取信息的自由和权利，包括私法领域中平等主体的知情权：而狭义的知情权只是指公法领域的知情权，即公民有权知道政府持有、保存与其权力行使有关的一切信息，法律另规定的除外。就此而言，狭义的知情权指向政府信息公开，而公共信息公开则介于广义的知情权与狭义的知情权之间：一方面，公共信息显然不包括私法领域的平等主体所持有的信息；另一方面，公共信息不限于政府信息，其持有、发布和传播主体更加多元。参考《政府信息公开条例》中对“政府信息”的定义，可将“公共信息”之概念界定为：“公共机构在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”显然，其持有、发布主体是公共机构，而受众则是所有受宪法保障、享有知情权的社会公众，而公共信息的构成要素包括“公共机构职权行使”、“公共机构实际持有”和“信息实际记载”，即公共信息应当归属明确、确实存在且记载真实。

2.公共信息公开的法理依据

当然，公共信息公开的概念并不是抽象的理论假设，其付诸实践有着坚实的法理依据：其一，公共信息公开是实现公共权力行使正当性的重要标志.是提升国家机关和其他公共机构透明度的关键措施。权力是“双刃剑”，行使不当便会带来负面效果，加之其本就具有天然的膨胀倾向，需要相应的规范进行约束方能体现其正当性。过往，社会力量试图从多种渠道监督公权力，但效果往往难尽人意。实际上，阳光是最好的防腐剂，各种暗箱操作也最怕被曝光，一旦被公之于众，腐败行为便会露出蛛丝马迹，甚至浮出水面。因此，只有将公共信息予以全面公开，不断提高国家机关和其他公共机构的透明度，才能保证公共权力的正当运行，切实防止各种腐败现象的发生。其二，公共信息公开是保障公民知情权、参与权、监督权的客观需要。虽然《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第2章“公民的基本权利和义务”并没有明确类似“知情权”的概念，《政府信息公开条例》亦未出现“知情权”之表述，但“国家尊重和保障人权”已写入《宪法》第2章第1条（总第33条），而知情权是联合国决议和《世界人权宣言》所宣示的基本人权，自然应当囊括在国家尊重和保障的范围之内。同样在《宪法》第35条、第41条分别明确了公民的言论自由和监督权，而监督权所涵盖的申诉、控告、检举等本身即是参与行为，参与抑或监督的前提是知情权，因此可以说我国《宪法》其实是将知情权纳入基本权利的，并且知情权、参与权、监督权已形成体系，公共信息公开也正是适应如此需要而存在的。其三，公共信息公开是促进国家治理体系和治理能力现代化的基本手段。党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。法治与国家治理息息相关，法治是国家治理的基本方式。是国家治理现代化的重要标志，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路。通过健全和完善国家治理法律规范、法律制度、法律程序和法律实施机制，形成科学完备、法治为基的国家治理体系，能有效提升国家治理的能力与水准。公共信息公开虽然只是国家治理体系的一个环节，但却是不可或缺的一环，离开了这一环节，人民的参与和腐败的预防就会成为一句空话，所谓的治理体系和治理能力现代化也就无从谈起。其四，公共信息公开是履行诸多国际条约所确定义务的必要保证。联合国1946年第59（1）号决议指出：“信息自由是一项基本人权……，是被联合国所信奉的所有自由权利的试金石。”《世界人权宣言》第19条明确规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”即便如此。直到最近十年，知情权作为一项基本人权才得到广泛承认，作为受国际法保护之表达自由权的一方面，世界各国开始意识到言论自由不仅仅是言说、传播信息与观点，更包括找寻、接受信息与观点。据此，实行公共信息公开就成为我国履行诸多国际条约所确定义务的重要内容和必要保证。

二、域外公共信息公开的考察与启示

1.域外公共信息公开的立法模式

1766年，瑞典成为最早通过立法确立信息公开制度的国家，而首个真正具有系统性的信息公开法案则是1966年美国制定的《信息自由法》（Free-dom of Information Aet）。其后，信息公开立法成为世界趋势，截止2013年，全球已有95个国家和地区完成信息公开相关立法。信息公开立法包括信息法、官方信息法、信息自由法、公共信息公开法、电子政务法、政府信息公开法、法院公开规则。等等。由此，我们可以将信息公开立法划分为综合立法模式与部门立法模式、集中立法模式与分散立法模式等类型。

综合立法模式与集中立法模式多有交织。域外信息公开立法所约束的主体通常是广义政府之下的立法、行政、司法机关，例如美国《电子政务法》虽以“政务”为名，却在其中明确了对于立法、司法机关信息化建设的具体要求，但《电子政务法》并不是完全意义上的综合立法模式与集中立法模式。较为典型的，是美国1966年《信息自由法》、英国2000年《信息自由法》、印度2005年《信息权法案》等。这样的立法模式的优点在于覆盖面广，能为各领域信息公开确定统一的原则、标准、程序和救济措施，但同时，这样的立法模式也有明显的弊端，例如统一的例外规定，实际上模糊了各个不同部门的业务特质，进而难以突出其特殊需求，“一刀切”的立法模式使得某些部门在执行法律时，要么执行力度大打折扣，要么不得不违背自身运作规律。

尽管已有近百个国家和地区完成了信息公开的相关立法，但它们并没有完全选择类似的信息公开集中立法，部门立法模式与分散立法模式同样存在。以新加坡为例，其推动司法信息公开的法律依据散见于《官方机密法》、《内部安全法》、《最高法院司法权法令》、《法庭规则》、《计算机滥用法》等，但其司法信息化、电子化进程毫不亚于英美。当然，相比于司法公开理念几乎毫无例外地呈现于现代国家诉讼法典之中，司法信息公开的制度化进程尚处于起步阶段，实践步伐超出文本约束的探索仍在继续。这一模式属于典型的分散立法模式。同样，日本的《行政机关保有信息公开法》、俄罗斯的《法院信息公开法》等都是典型的部门立法模式。分散立法模式与部门立法模式的区别在于，分散立法模式可能存在一定规模的法律以保证信息公开立法存于各个公共信息领域，但部门立法模式可能仅针对某一部门内部，而并不必然意味着其它部门同样进行信息公开立法或选择相同的公开标准。

2.域外公共信息公开的制度运作

立法不能穷尽公共信息的所有领域，更何况上述种种立法模式皆非尽善尽美。因而，域外公共信息公开的实效还有赖于制度运作过程中将法律文本进行延伸，使其覆盖于公共信息存在的每个角落。以英国为例，某一机构进行信息公开的标准需要经历两个阶段，首先是根据集中立法检索法律依据。其次是根据自身机构特质制定细则。英国于1998年制定的《数据保护法》和2000年制定的《信息自由法》之效力虽不完全约束法院，但法院和裁判所的服务处属于法案规定的“公共机构”。其代表法院和裁判所持有的信息被认为是这些机构的自有信息，在公开范围之内。但这并不意味着英国司法信息公开的制度化程度不及美国等其他国家，不仅最高法院根据《信息自由法》制定了《最高法院信息公开方案》，司法部同样制定了信息公开系列指南，规范涉及司法的信息公开。而皇家检察署信息公开同样遵循《信息自由法》的最低限度标准，并提供具有可操作性与实效性的救济途径，明确信息公开争议的可诉性。同时，皇家检察署根据其机构职能与机构定位，突出信息公开之重点，包括案件统计、政策导向、人员选拔、经费使用等在内的公共信息实行主动公开，对依法可以公开的个人信息实行依申请公开。此外，还以事后性与同步性区分了信息公开与行为公开，进而分别设置公开规则。

由此观之，域外公共信息公开的制度运作并非原旨主义地按照信息公开立法之条文运作，在惠及公共利益的前提下，各部门可以根据上位立法进行适当的延伸和拓展，在制度运作中将集中立法的原则和程序运用于自身机构，并探索出一定经验，总结为各自部门的指导细则，从而规范信息公开。

3.域外公共信息公开对我国的启示

《政府信息公开条例》的颁布标志着我国迈入信息公开立法之行列，但显然，《政府信息公开条例》属于部门立法模式，其覆盖范围仅限于行政机关。而我国近年来兴起的司法信息公开（包括检察信息公开）所依据的，主要是党中央文件以及最高人民法院、最高人民检察院的相关规范性文件，并没有相关立法，而在制度运作过程中，与《政府信息公开条例》及其实践的关联性也十分有限。而政府信息和司法信息不过是公共信息的一部分，在更大范围的信息获取与发布机制中，法律是缺位的，进而形成了诸多乱象。因此，汲取上述域外公共信息公开之立法经验，对我国信息公开立法的模式选择及未来走向将有所裨益。

总体而言，域外公共信息公开立法具有以下四个基本特点：其一，确定基本原则。原则是指导立法的基础，也是规则适用之补充，实际上，无论何种领域立法，原则都是不可或缺的。而公共信息公开的基本原则需要衔接其特有的理论资源与实践场域，“最大限度公开”、“以公开为常态、不公开为例外”等即是信息公开立法所特有的原则。其二，明确最低标准。最低标准包括两方面，即信息公开之范围与质量，前者通常以例外规定或负面清单加以明确，而后者则需要进行实质判断和审查。其三，设置程序保障。如果说所谓最低标准——尤其是信息公开的质量标准——系实体判断，则在理论诠释和实践运作中难免有些模糊，但程序向度的保障却较为清晰，通过公共信息公开立法所规制的程序和公开方式，同样可以对公开行为的质量进行评价，且易于把握。其四，提供救济途径。除了常见的内部监督、外部监督以及复议、诉讼等途径，域外公共信息公开立法还设置了信息专员等特殊救济渠道，其目的在于丰富救济途径，使之具有层次性。由此，社会公众在获取信息受阻时，可以在多元化的救济途径中找寻最适合、最经济的救济手段，从而保证公共信息公开制度的有效落实。

三、我国公共信息公开的实践与问题

1.我国公共信息公开的初步实践

前已述及。政府信息公开与司法信息公开是我国公共信息公开中率先实现规范化的领域，其中，因为《政府信息公开条例》的颁布，政府信息公开更是迈人了法制化进程。2011年6月起，国务院各部门陆续公布“三公经费”，在全社会引起了强烈反响，成为增强政府透明度、推进反腐倡廉的重大举措。政府信息公开对于保障公民的知情权、参与权和监督权，提高政府工作的透明度，服务人民群众的生产、生活乃至经济社会活动，均发挥了极其重要的作用，我国各级政府长期以来封闭运作的状况开始发生较高程度的松动和改变。除此之外，其他公共信息领域的探索和实践同样业已展开，具体而言.包括村务公开、厂务公开、校务公开、科研项目信息公开，等等。

村务公开方面，早在20世纪80年代就已开始探索，主要是通过召开会议、张榜公布、印发手册等形式公布信息，但相关指导文件较为笼统、位阶不高，并未形成全国范围内的一套统一的做法。直到党的十五大召开，尤其是1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》和《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》的下发，村务公开才得以正式实行。2010年修订的《村民委员会组织法》第30条对村务公开作了明确规定，即：“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：（一）本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；（二）国家计划生育政策的落实方案；（三）政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；（四）村民委员会协助人民政府开展工作的情况；（五）涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项……”。由此，村务公开在全国范围内得到了有效推进。

厂务公开方面，党的十五大以来，广大企业通过实行厂务公开，加强企业管理和改革，完善职工代表大会制度，促进基层民主政治建设，切实提高了企业经济效益。党的十七大报告指出，要“全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益。”党的十八大报告进一步提出：“全心全意依靠工人阶级，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。”其中，以关系企业发展的重大问题和群众普遍关心的热点问题以及涉及职工切身利益的问题为重点。包括企业重大问题决策公开、企业管理人员的选拔任用和管理公开、涉及职工切身利益的问题公开、企业经营状况公开、企业领导人员收入和待遇公开，等等。同时，企业注册登记信息、信用信息等也逐步通过相关网站进行公开，社会公众可以根据需要进行查询。

校务公开方面，2002年教育部、中华全国总工会联合发布的《关于全面推进校务公开工作的意见》指出：“全面推进校务公开，是贯彻落实江泽民同志‘三个代表重要思想和党的十五届六中全会精神，推进依法治国和社会主义民主政治建设的必然要求；是在学校工作中依靠教职工办好学校，实现决策民主化、科学化的重要举措；是调动教职工积极性，维护教职工合法权益，深化教育改革、确保稳定和发展的有效途径；是加强学校党风廉政建设和行风建设，进一步密切学校党群、干群关系的客观需要。”由此，校务公开逐步推进，其内容主要包括重大决策事项、组织人事工作事项、财物管理事项、教职员工切身利益事项、学生管理工作事项等几大类，并根据学校的各自特点进一步完善工作机制，取得了一定效果。

科研项目信息公开则是近年来才开始推行的一项信息公开。针对越来越多违规使用科研经费的现象，2014年国务院颁布的《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》明确指出：“强化科研项目和资金管理信息公开，加强科研诚信建设和信用管理，着力营造以人为本、公平竞争、充分激发科研人员创新热情的良好环境……建立健全信息公开制度。除涉密及法律法规另有规定外，项目主管部门应当按规定向社会公开科研项目的立项信息、验收结果和资金安排情况等，接受社会监督。项目承担单位应当在单位内部公开项目立项、主要研究人员、资金使用、大型仪器设备购置以及项目研究成果等情况，接受内部监督。”此后，《教育部关于进一步加强高校科研项目管理的意见》、《教育部关于进一步规范高校科研行为的意见》和《教育部、财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见》相继出台，部分省市也制定了科研经费使用信息公开办法，进一步细化了科研项目信息公开制度。

2.我国公共信息公开存在的主要问题

尽管我国公共信息公开已取得初步成效，但存在的问题仍然较多。概括起来，主要表现为以下八个方面：第一，公开的进程不一。因为缺乏集中、综合的公共信息公开立法或者实施方案，因而各领域的信息公开大多“各自为战”，相互之间缺乏交集，且进程不一，有的步伐较快，取得了明显的效果，如政府信息公开、执行信息公开等；而有的进展不大、效果不明显，如立法信息公开、司法管理信息公开等。第二，概念不统一。如上所述，我国当前的公共信息公开包括了“政府信息公开”、“司法信息公开”、“村务公开”、“厂务公开”、“校务公开”和“科研项目信息公开”等概念，极不统一；而且，往往将信息公开与行为公开相混淆。以司法信息公开为例，当前仍冠以“司法公开”之名，但其举措以信息公开为主，不同于以法庭审理和宣告判决为内容的审判公开。另外，检察机关的信息公开一直被称之为“检务公开”，2014年起又出现了“案件信息公开”的概念。第三，立法位阶或规范性程度不统一。迄今为止，真正进入法制进程的信息公开领域仅有政府信息。村务公开虽然有《村民委员会组织法》进行规范，但条文屈指可数，并没有完整的原则、程序和救济措施，更有部分领域仅有相关指导意见，其制度刚性有限，在实践中更多地需要领导强调、自身重视，规范性程度较低。第四，公开范围的差异较大。各公共信息领域因为存在各自特点，故而公开范围不尽相同，但因为缺乏综合、集中的规范，所以没有形成最低限度的标准，更不用说负面清单。由此可能带来的不利影响是，在范围设定时可进可退，加之规范缺乏刚性，造成规则制定退一步、实践运作退一步的情况，进而架空信息公开制度。第五，公开方式和程序不统一。从信息收集到信息保存再到信息发布、获取，应当有一个基本的流程，但目前我国公共信息公开的程序不一，缺乏共性，导致社会公众在试图获取不同领域信息时，往往需要重新熟悉相关流程，徒增信息获取成本，也造成信息发布机构缺乏统一的程序规制，各行其是。第六，公开途径和渠道不统一。部分公共机构仍以传统渠道为主，而没有跟上新媒体时代的社会潮流，以至于习惯使用网络媒体的社会公众难以便捷地获取信息。相反，部分公共机构却误认为只要开放新媒体公开渠道即可，而忽视传统媒介，以致部分不善于使用网络的社会公众难以获取相关信息。第七，大多数信息公开的救济手段缺失。即便是迈入立法进程的《政府信息公开条例》，其救济手段也十分有限，并没有形成规模化的救济途径，其运作实效也存有疑问，更不必说政府机关以外的公共机构，社会公众试图在信息公开领域寻求救济的成本高，且成功率低。第八，监督机制缺失或闲置。监督是上下级之间存有的特定关系，在公共信息公开很大程度上取决于领导意志的当下，即便提请监督，倘若上下级意志趋同，也很难有实质效果，由此将会消解机构权威、阻碍信息公开的进程。

3.我国公共信息公开存在问题的原因分析

问题的形成，自然有其内在原因与外部影响因素，我国公共信息公开存在问题的原因具体包括：首先是思想原因。建国以来，我国在公共信息公开方面历经曲折，改革开放后的情况明显好于改革开放之前，而2003年后的情况又明显好于此前。这一转变过程，很大程度上缘于思想的开放。党内占主导地位之思想理念的正确，执政能力建设成为党的自觉意识和实践，对人民知情权、参与权、表达权、监督权的尊重，对国内舆情和国际舆论大势的深切了解和准确研判，是改变发生的重要原因。其次是经济与人力资源因素。信息公开必然消耗经济与人力资源，但在我国政治、经济、文化、社会发展尚不均衡的情况下，经济和人力资源必然优先适用在基础设施建设之上，至于公共信息公开，则是公共机构成型之后的更高层次要求，发展速度也相对滞后。再次是公共机构性质的因素。由于非政府组织在我国仍有待进一步发展，公共信息公开所涉及的公共机构大多具有官方色彩，而这些机构的典型特征即是科层化。虽然科层制足以保障政策导向在形式上“全面贯彻”，但贯彻的背后却有阻力迫使改革异化、虚化。由于科层内部专业化知识体系对外力的排斥，公共机构将自身的活动范围勾画为特殊领地，内部的自我认同使得“自己人”和“外人”之间的界限日益牢固，外部人员的参与被视为一种干扰，从而产生对信息的垄断和知情权的漠视。最后是法律和社会因素。改革开放以来，国家的法制建设逐步推进。但由于中国历史上长期封建专制传统形成的政治文化，以及1949年中华人民共和国成立以后至1979年之间多年基本上依靠政策，实行公共信息公开并创造一个公共信息公开制度运作的社会条件，还需要进行相当大的努力。相应地，政府信息公开真正迈入系统的法制进程，更广泛的公共信息公开法制化、规范化，还需要法律与社会的良性互动。

四、实行公共信息公开应当遵循的基本原则

公共信息公开无论选择何种立法模式，综合、集中立法抑或部门、分散立法，首先需要确立基本原则，一方面在原则之上架构规则形成系统的规范，另一方面通过原则指引实践运作，以原则弥补规则之漏洞、指引实践之展开。

1.公共信息公开全覆盖的原则

作为知情权的基础的一个基本价值观就是“最大限度公开”的原则，它提出这样一个假设：公共组织持有的一切信息都应当公开，除非出于维护公众利益的考虑有必须优先考虑的理由对信息保密。最大限度公开原则也意味着建立有效机制使公众能够获取信息，包括信息索取制度、主动公布和传播关键信息的制度。对此，《联合国准则》的表述更加明确：“公共机构具有发布信息的义务，每一位公众都有相应的接收信息的权利；‘信息包括公共机构掌控的全部记录，且不限于任何保存方式。”联合国通过的《奥胡斯公约》对信息所下的定义同样非常广泛，涵盖了“书面、视觉图像、声音、电子或任何其它物质形式的全部信息”。而“最大限度公开”意味着公共信息公开全覆盖，包括主体全覆盖和对象全覆盖。主体全覆盖意味着凡是公共性质的机构（机关）均有收集、保存、发布信息的义务，所针对的信息应当覆盖其履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的所有信息。同样，对象全覆盖意味着，所有社会公众都有权利通过一定方式接收公共机构履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的所有信息。因此，有必要通过综合、集中立法确立一种推定，即凡是例外规定以外的信息，公共机构均有义务进行公开，社会公众均有权利进行接收，进而落实全覆盖原则，将“公共信息”从理论概念落实到制度运行，避免遗漏、克减。

2.以公开为常态、不公开为例外的原则

纵观域外之立法实践。公共信息公开的首要之义即是除基于公共利益或个人利益角度的考虑可免除公开的信息以外，其它信息应无任何条件与理由地及时公开，亦即实行“以公开为常态、不公开为例外”的原则。换言之，只要法律没有明确禁止公开的信息都应当一律公开。全覆盖原则与“以公开为常态、不公开为例外”原则的区别在于，前者是针对公共信息公开而言的，通常需要综合、集中的立法模式加以兑现，与“公共信息”的概念相契合，使得立法之效力覆盖整个社会公共领域；而后者则凡是立法均有可能涉及，即便是部门或分散立法模式。实际上，《政府信息公开条例》即是遵循这一原则进行规制设置的；而司法信息公开的探索进程中，同样屡次强调这一原则。关键在于，如何对这一原则进行正确理解并将其真正贯彻和渗透于规则设置与实践运作之中。一方面，对于个人隐私、商业秘密、国家秘密等例外信息需要加以明确，以便于实践中加以甄别，而不被公共机构所利用；另一方面，对于例外规定以外的信息应当不打折扣地予以公开，形成常态，而且公共机构对于应当公开相关信息而不公开的需承担相应法律责任，社会公众也可以依法寻求救济。

3.主动公开和依申请公开相结合的原则

根据公民、法人或者其他组织获取公共信息是否需要提出申请为前提，公共信息公开的方式可以分为公共机构主动公开和依申请公开两种。所谓主动公开公共信息，是指公共机构依据法律或相关规范性文件之规定，在规定的期限内积极主动地将属于公开范围的公共信息予以公开；而依申请公开公共信息，是指公共机构在公民、法人或者其他组织根据自身所需或者开展监督活动的需要提出公开公共信息的要求时方予以公开。就当前而言，我国某些领域的信息公开仅采用主动公开方式，以服务于接受社会监督这一目的。但实际上，无论是根据许多国家公共信息公开的立法，还是我国《政府信息公开条例》的规定，公共信息或政府信息公开的另一重要目的是保证社会公众知情权的实现。相应地，我国公共信息公开在实行主动公开的同时也应当采用依申请公开的方式，以充分保障公民知情权的实现。而主动公开和依申请公开相结合的原则也意味着根据不同的公开方式，需要相应设计不同的公开程序，前者是公共机构主动进行公开，后者是社会公众申请公共机构进行公开；且信息公开的对象范围有明显的区别，主动公开惠及所有社会公众，而依申请公开仅向有需求的申请者公开相关的信息。

4.公共信息无偿使用的原则

在公共信息公开的过程中必然产生一定费用，主要包括四类，即信息搜索费，准备或审阅信息发生的费用，复制信息或提供便于获取的信息的费用，以及必要时将信息送达申请人的费用。在世界上，墨西哥、牙买加和秘鲁等国，将收费限制于复制信息的费用。而印度、日本和瑞典的法律，则规定由某个中央机构制定收费的价目表，这种做法避免了不同的公共机构对收费制定不同标准的做法并且限制了收费上涨的压力。许多国家还规定在某些条件下，如对穷人，可以免费，南非设定了特定的收入标准，低于标准的可以不收费。在一些国家，对不同类别的信息有不同的收费制度，例如在墨西哥，获取个人资料是免费的，而在阿塞拜疆、瑞典和保加利亚，对查阅信息或个人复制信息是免费的。美国法律对收费有详细的规定，区别对待不同的情况：商业申请人，他们搜索、复制和查阅文献都是要收费的；教育和科研机构，一般只对复制信息收费；其它申请人，有可能对搜索和复制收费。对于后两类人，搜索信息的头两小时和复制资料的前100页都是免费的。最后，对于和公共利益相关的申请实行免费，包括媒体和非政府组织。无论使用哪种制度，重要的是保持收费标准低廉以免打消个人提出申请查询信息的意愿。如何解决这个问题各国的情况不同，取决于国家的富裕程度及与公有企业的约定等因素。我国幅员辽阔、经济发展尚不平衡，为了鼓励和提升社会公众对公共信息公开的监督热情和能力，需要明确公共信息无偿使用原则，即信息收集、保存和发布不应收取任何费用。需要说明的是，在主动公开和依申请公开中也应当有所区别，前者不应以任何形式收取费用，而后者可以根据相关标准收取一定的复印、邮寄等成本费用，但成本费用并不影响公共信息无偿使用的本质。

五、建构我国公共信息公开制度的主要设想

在我国，从某种意义上讲，立法与否将决定制度的践行效果，《政府信息公开条例》颁布前后的情形即成对比。相反，在司法信息公开方面，“司法公开示范法院”公布之后，各示范法院并不是按部就班地执行《司法公开示范法院标准》，而是根据该标准制定辖区内施行的“办法”、“意见”，并且付诸实践后总结成本辖区的经验进行交流。然而，这样的交流似乎只集中在“成功经验”，对于实践问题却少有提及。因地制宜本无可厚非，但缺乏刚性、统一的制度作为基础，势必导致标准不统一，甚至使得最高司法机关一系列规范性文件的实施效果大打折扣。更重要的是，由最高司法机关颁布指导性文件的做法并不足以使司法信息公开制度化，相关规定过于原则，缺乏刚性，各地实践中的失范行为亦得不到有效的规制。因而，立法是建构公共信息公开制度之基础。

1.实行公共信息公开统一立法模式

建构公共信息公开制度，首先需要明确立法模式。我国当前唯一的信息公开专门立法——《政府信息公开条例》——采部门立法模式，其规则影响力虽然仅涉及本部门之内，但立法本身所蕴含的公开理念已经波及其它部门。尴尬的是，其它公共信息领域虽有公开之实践，却无法律约束，由此大大影响了信息公开之实效。公开与否很大程度上取决于领导意志，一个典型的例子即是当前司法信息公开的实践源自首席大法官的更迭，新官上任三把火固然能在短时间内助推信息公开的实践，但要真正形成常态化的系统规范还需要迈入立法进程。

前已述及，公共信息公开乃国际条约的义务，以加入WTO为契机，国际条约与我国法律的对接和转化的进程逐渐加快，而这也是中国作为负责任大国所应具备的国际形象和担当。《联合国准则》所阐释的“信息”包括公共机构掌控的全部记录，由此观之，仅仅将国际条约与《政府信息公开条例》相对接是远远不够的，而是需要一部统一的立法将公共机构、公共信息全面覆盖。各部门通过实施细则将该公共信息立法进一步细化，形成体系化的规范层次。就此而言，从部门立法走向统一立法将是公共信息公开制度建构的基础和必然趋势。当然，可以是自上而下将统一立法落实到各部门实施细则，也可以是在各部门信息公开实施细则或类似《政府信息公开条例》的部门立法之上建构统一立法。

2.制订公共信息公开的负面清单

2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称“《意见》”），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。尽管《意见》仅针对“政务公开”，但内容涵盖面广，可以视为我国未来信息立法的风向标，可资借鉴。《意见》指出：“建立政务公开负面清单。各省（自治区、直辖市）政府和国务院各部门要依法积极稳妥制定政务公开负面清单，细化明确不予公开范围，对公开后危及国家安全、经济安全、公共安全、社会稳定等方面的事项纳入负面清单管理，及时进行调整更新。负面清单要详细具体，便于检查监督，负面清单外的事项原则上都要依法依规予以公开。”“负面清单”制度被我国所广泛知悉是在自贸区建设过程之中，《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》依据《国民经济行业分类》划分为15个门类、50个条目、122项特别管理措施，包括具体行业措施和适用于所有行业的水平措施。而这一制度在实践中已经积累了一定经验，舆论口碑良好，因此具备进一步推广的社会基础。各级政府也正在制定和细化权力负面清单制度，对于遵循“公共信息公开全覆盖”、“公开为常态、不公开为例外”原则的信息公开领域而言，“负面清单”制度显然是与之高度契合的，即通过“负面清单”列出例外事项，进而保证信息公开范围的最大化。

3.规定公共信息公开的内部与外部程序

当前公共信息公开实践的相关程序基本是由各领域或公共机构自身把控，例如《政府信息公开条例》第3章规定的“公开的方式和程序”。一方面，《政府信息公开条例》所侧重的是外部程序，即信息发布与信息接收衔接，是主体与受众的相互关系，而对于内部程序——机构内部信息制作、审核、发布的一系列程序——则关切不足：另一方面，《政府信息公开条例》对于外部程序的规定大多是传统媒介向度的，随着新媒体的不断发展，利用网络媒介获取信息更加便捷，而规范明显滞后，呈现空白地带，导致实践中新媒体公开方式与程序发展不平衡。因此，公共信息公开立法需要同时规范内部程序与外部程序，平衡传统媒介与新媒体公开程序。具体而言，在内部程序中，应当遵循制作、审核、发布的三级管理程序：首先，信息“谁办理谁制作”；其次，由公共机构内部人员对信息“随到随审”，而不是“集中审核”，避免审核步骤延误公开时限，并且审核的目的主要是查漏补缺，并非加以限制；最后，设立专门岗位负责及时整合、发布信息，在新媒体平台和传统平台同步公开。而外部程序应当着重关切依申请公开事项，明确申请者获取信息所应遵循的程序和步骤。

4.扩大公共信息公开的途径和渠道

《意见》指出：“提高信息化水平。积极运用大数据、云计算、移动互联网等信息技术，提升政务公开信息化、集中化水平。加快推进‘互联网+政务，构建基于互联网的一体化政务服务体系……”。“加强政府门户网站建设。强化政府门户网站信息公开第一平台作用，整合政府网站信息资源，加强各级政府网站之间协调联动，强化与中央和地方主要新闻媒体、主要新闻网站、重点商业网站的联动，充分运用新媒体手段拓宽信息传播渠道……”。基于官方网站和新媒体的信息化平台，是当前公共信息公开所主要倚仗的，也是公众最容易获取资源的工具。但“信息公开”并不完全等同于“信息化公开”。虽不及信息化平台便利，但毕竟一些年纪较大或偏远地方的公众尚不能熟练运用互联网，公共机构应当加强与报刊、广播、电视等媒体的合作，并且在县级以上各类档案馆、公共图书馆分类设置公共信息查阅场所，形成信息发布的常规路径，拓宽信息覆盖面。由此完成新媒体平台与传统平台的无缝对接，实现信息共享，避免某一平台出现更新滞后，导致信息获取困难。同时，由于新媒体发展速度较快，公共机构需要及时适应各种崭新平台，并且各个平台之间应当保持延续性。

5.建立公共信息公开的救济与监督机制

“无权利，则无救济”，反之亦然，“无救济，则无权利”。《政府信息公开条例》第4章专门规定了“监督和保障”。《意见》也同样指出：“加强考核监督。把政务公开工作纳入绩效考核体系，加大分值权重。鼓励支持第三方机构对政务公开质量和效果进行独立公正的评估。指导新闻媒体和政府网站做好发布政府信息、解读政策、回应关切的工作。充分发挥人大代表、政协委员、民主党派、人民团体、社会公众、新闻媒体对政务公开工作的监督作用……”。但当前监督所着重呈现的仍是行政化架构下的监督，是自上而下的内部监管，而外部监督的作用依附于内部监督和考核，进而可能实效存疑。其中，信息公开的受众处于被动地位，难以主动提请救济。公民、法人或者其他组织认为公共机构不依法履行信息公开义务或违反例外规定的，应当有权向原公共机构信息审核部门或上级监管部门举报，相关部门收到举报后应当及时通报审核进程和审核结果；若查明确实未履行公开义务、违反例外规定或有其它不正当行为的，应当责令相关部门制作、发布信息或立即整改，并对相关人员进行责任追究。更重要的是，应当明确公共信息公开行为的可诉性，将诉讼作为最后的救济手段。

六、结语

目前，我国公共信息公开方兴未艾，无论是观念的革新、理论的进步还是制度的建构都需要时间沉淀并不断试错。公共信息的有效利用、便捷获取，需要逐渐形成惯性思维，一旦操之过急只会陷入行政化、功利化、形式化的窠臼，难以在信息化革命中提升国家软实力。而且。公共信息公开是社会公众所享有的基本权利，在此之上，应当夯实理论基础、有针对性地借鉴域外经验，分析现有制度运作的利弊得失，为统一的公共信息公开立法作好理论和实践准备。

（责任编辑 李涛）