浙江省县(市、区)节水型社会建设标准化指标体系分析

苏 飞，沈仁英，陈 欣

(1．浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020；2.浙江省水利厅，浙江 杭州 310009 )



浙江省县(市、区)节水型社会建设标准化指标体系分析

苏 飞1，沈仁英2，陈 欣2

(1．浙江省水利河口研究院，浙江 杭州 310020；2.浙江省水利厅，浙江 杭州 310009 )

在分析国家节水型社会建设试点评价和验收评估指标体系的基础上，按照浙江省人民政府关于实行最严格水资源管理制度全面推进节水型社会建设的意见和总体要求，围绕全省第一批27个县(市、区)节水型社会标准化建设的需要，从构建原则、总体框架结构、指标标准等方面对指标体系进行了综合说明，分析了指标体系在实践应用中的成效和存在的主要问题，结合水资源管理面临的新要求，进一步提出了下阶段调整和完善县(市、区)节水型社会建设标准化指标体系的建议。

节水型社会；指标体系；标准化；浙江省

节水型社会建设评价指标体系既是理论研究需要的一个基本科学问题，也是实际管理需要的一个操作应用问题。我国近年来的节水型社会建设试点实践表明，评价指标体系对节水型社会建设工作开展和推进起到了重要的指导作用，但指标体系的研究是一项较为复杂的事情。由于对指标体系设置目的、分析问题的角度、体现内涵及主要原则、采用技术方法、主观偏好等差异，再加上指标体系结构本身的复杂性，如何满足节水型社会建设工作开展的目标和要求，需要结合相关工作开展，融合各类指标，构建具有相对标准的阶段性指标体系，引导节水型社会建设逐步推进，本文对此进行了一些研究。

1 国家节水型社会建设评价指标体系

1.1 早期国家节水型社会建设试点评价指标体系

2002年水利部提出力争用10 a左右的时间，初步建立起我国节水型社会的法律法规、行政管理、经济技术政策和宣传教育体系[1]。2004年水利部和全国节水办批准了全国96个省区一级的试点。水利部于2005年组织制定了《节水型社会建设评价指标体系(试行)》[2]，包括综合性指标(7项)、节水管理(7项)、生活用水(3项)、生产用水(10项)、生态指标(5项)等5大类32项指标体系。由于试点尚处于探索性，该评价指标体系中列出了具有典型性、代表性的评价指标，实际工作中各地区或评价单位还需要结合地区实际情况，从中选择和增减适合本地区的指标。如我国第一个节水型社会建设试点张掖市，选择了其中29项指标，新增指标19项，指标体系分为6大类48项指标；山西晋城市确立了7大类27项指标；上海市节水型区县考核指标参照试行的5大类32项指标体系制定；江苏节水型灌区10个指标，节水型工业企业19个指标，节水型社区10个指标，包括考核性和描述性指标，并制定了相应的指标考核标准。

此外，部分专家学者、管理技术人员等开始结合节水型社会建设的需要，构建如生态节水型城市评价指标体系[3]、灌区节水改造评价指标体系[4]等，节水型社会建设指标体系覆盖的领域不断扩大，内容不断丰富。

1.2 现行节水型社会建设评价指标体系国家标准

鉴于节水型社会建设国家级100家和省级200家试点范围的不断扩大，水利部于2008年对先前2005年试行的指标体系进行了完善。2012年节水型社会建设指标体系和评价方法作为国家标准(GB/T 28284—2012)[5]发布，包括综合性指标(4项)、农业用水指标(2项)、工业用水指标(2项)、生活用水指标(2项)、水生态与环境指标(3项)、节水管理指标(8项)、参考指标(5项)的7大类26项指标体系。

从国家对节水型社会指标体系进行多次修改的过程也表明，节水型社会建设是一个不断发展的过程。指标体系既是水资源管理的基础，也是实践操作领域的核心问题，建立适宜的指标体系，是节水型社会建设理论研究与社会实践不断扩展和逐步深入的需要。

1.3 国家节水型社会建设试点验收评估指标体系

国家已经验收了4批共100家节水型社会建设试点。第一批试点，以2005年发布的评估指标体系为基础，根据各试地区提出的指标体系开展相应的验收工作；第二、三、四批试点，分别采用2011年、2013年、2014年水利部制定的评估指标体系。从近年试点验收评估来看，验收评估指标体系基本包括4大部分，即体制与机制建设、制度建设与实施、试点建设管理(试点工作、示范区建设)、建设成效方面，逐步增减和调整，包括了最严格水资源管理制“三条红线”有关定量考核目标，标准分也根据实际进行调整。

国家评价指标体系标准主要是引导各地区开展节水型社会建设应关注的内容，试点地区结合实际来确定建设任务，更侧重于过程的开展和成效的综合反映。验收评估指标体系是针对各试点地区是否完成既定的任务和达到预期目标开展的综合评价。

2 浙江省节水型社会建设评价指标体系

2.1 指标体系构建原则

指标体系的设置要能够客观反映节水型社会建设的各个方面，体现节水型社会建设的主要特征及变化情况，从不同侧面反映制度建设、用水水平和生态环境等状况。对现状各行业的节水控制指标进行分析，考虑不确定决因素，评价指标体系设置应遵循以下原则。

(1)客观性和系统性原则：指标体系的设置符合节水型社会的内涵和目标，能够客观反映节水型社会建设的主要方面，各评价指标按系统的观点考虑，保证指标的系统完整性，体现地区节水型社会建设的特征，使评价结果真实客观。

(2)全面性和区域性相结合原则：指标体系要具有综合性和全面性，尽可能覆盖评价的内容，力求从不同侧面反映节水状况。同时考虑不同区域的特点，指标选取时应有所侧重，能够体现各个方面本质特征及变化情况的因子。

(3)易定量和可操作原则：节水型社会建设涉及要素多，指标的选择要体现能够量化表示的节水水平、经济发展等，要考虑其可获性。指标的确定建立在可以获得相对准确数据的基础上，对于难以获得实际数据而又十分重要的指标，可按定性指标方法予以处理，参与综合评价。评价指标体系应易于理解和具有可操作性，便于数据的收集和计算分析。

(4)阶段目标导向性原则：指标体系不仅能够评价整体建设水平状况，还要引导指标具有持续性、导向性作用，特别是在最严格水资源管理制度动态约束下，指标体系能够在原有基础上容易扩展，根据社会经济发展阶段需要进行适当调整，保证目标的实现。

2.2 第一批县(市、区)标准化建设指标体系

浙江省从2004年开始第一家省级节水型社会建设试点以来，到2012年逐步增加到国家级试点4家和省级试点3家。2013年省政府启动了第一批27个县(市、区)节水型社会建设工作[6]，从试点实践进入到全面推进阶段。为配合省政府节水型社会建设的开展，浙江省水利厅组织开展了节水型社会建设指标体系研究工作。根据国家节水型社会建设要求，浙江省节水型社会建设内涵、目标和任务等，以节水型社会建设为平台落实最严格水资源管理制度，指导各地区开展标准化建设，明确了第一批县(市、区)节水型社会标准化建设评估试行指标体系(见表1)。该指标体系包括3类40项指标：

Ⅰ类指标为最严格水资源管理制度上级政府分解下达的刚性约束指标，属于必须完成的目标；Ⅱ类指标为节水型社会标准化建设过程中必须要开展的工作目标指标；Ⅲ类指标为根据地区实际可自主选择开展的目标指标。根据指标体系的结构，以重点任务为导向，推进组织机构和制度建设、重点示范工程建设、节水型载体建设等工作。

3 标准化建设指标体系的实践应用

3.1 第一批县(市、区)节水型社会建设评估情况分析

按照浙江省政府的统一布置，2015年8月对19个县(市、区)开展了评估工作，评估结果呈现以下情况：

(1)第Ⅰ类8项指标为强制性考核指标，绝大部分地区都能如期达标。主要差距指标如重要江河湖泊水功能区水质达标率、县界河流交接断面水质达标率出现两极分化，即自身水环境条件好的地区几乎都能达标，水环境质量差的地区基本上无法达标，也表明目前的评估口径或方法尚需要进一步完善。

(2)第Ⅱ类24项指标实际上是落实制度建设、农业、工业、生活等不同领域节水措施的工作，各地的差距主要出现在重点工业用水重复利用率、城市居民生活用水量、城镇供水管网漏损率、节水型载体(企业、单位)的创建数量上。通过评估看出，工业和生活用水的监测计量设施发挥了重要的监管作用，而对于监测计量基础相对较弱的农业用水，尚无法客观评价目标的实现程度。

(3)第Ⅲ类8项指标属于鼓励性的，主要是结合浙江省水资源管理实际探索推动的工作。绝大部分地区只选择了2～3项少数指标开展工作，实际上也反映了推动难度较大、地方积极性不高、创新性动力不足的实际。

(4)通过2～3 a的努力，各地区均能达到了相应的节水型社会建设标准。一是自身基础条件原本较好而工作量化目标可能确定的较低，容易达到；二是一些制度建设标准停留在文件出台层面，并无落实的进一步操作要求，也容易做到；三是一些指标的监测和统计基础薄弱，主要出于部门经验估计，无法核实其准确性，只能依据趋势变化或和经验判断，大多数情况往往是依据上报的数据判定其达标。

表1 浙江省第一批县(市、区)节水型社会标准化评估指标体系表

3.2 节水型社会建设面临的问题和新要求

(1)水资源管理基础能力有待加强。一是组织机构人员力量不足、重建轻管、人员流动强、疲于应付各种千头万绪工作等问题普遍存在；二是取用水监测计量体系不完善，已有安装设施的运行维护缺乏长效管护机制，农业用水监测计量基础很薄弱，用水统计方法和标准不统一等问题有待系统解决。

(2)节水型载体创建覆盖面小，示范效应还不很明显。节水型单位(公共机构)基本完成了1/3的目标，节水型灌区和节水型企业数量、类型偏少，在面广量大点散的农业和工业用水管理中，尚没有充分发挥抓手和引领示范的作用。

(3)部分制度的有效性或操作性不强，难以真正落到实处。国家和省级层面出台了多项水资源有关法律法规和规章制度，但由于一些制度缺乏明晰的依据、行政审批制度改革的推进、节水激励制度少等原因，需要进一步梳理，结合事权划分、日常管理、研究探索等工作，规范和完善现有水资源管理制度体系。

(4)落实国家新时期治水思路“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”、省委省政府“五水共治”战略、国家和省级水生态文明城市建设等，各项工作交织在一起，必然需要建立长效的政府相关部门长效协作机制，明确职责分工，共同协力推进。

4 结论与建议

(1)浙江省县(市、区)节水型社会建设标准化指标体系的建立，总体上按照以节水型社会建设为平台落实最严格水资源管理制度的目标，兼顾了国家标准的主要指标、浙江省水资源管理规范化建设、各行业节水工作的推动需要，以及体现地方差异和工作特点等，对各地区开展节水型社会建设起到了非常重要的方向引导作用。

(2)采用该指标体系对全省第一批19个县(市、区)节水型社会建设进行评估，由于统一了标准、统计口径、支撑材料要求等，能基本上反映浙江省机构能力和制度建设、各行业节水工作相关问题和成效总体情况，为验收工作提供了可靠的基础，也为第二批县(市、区)节水型社会建设标准化指标体系调整和完善提供了决策依据。

(3)在指标体系结构上参照系统层次分析法，结合国家标准从Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类扩展到综合、农业、工业、生活、水生态与环境等指标，灵活实现不同层次、不同行业评估和统计管理的需要；在具体指标设置上，考虑增加必要的指标或删减意义不大的指标，进一步整合指标的系统性；在指标标准方面，结合新时期水资源管理工作，明确基本制度要求、取用水监测计量标准、扩大载体建设规模等，强化薄弱环节，落实节水型社会建设有关目标；在评估验收上，制定规范化程序和分级分类管理方法，探索建立动态考核评估机制。

[1]中华人民共和国水利部.水资源〔2002〕558号水利部印发关于开展节水型社会建设试点工作指导意见的通知[S].北京：中华人民共和国水利部，2002.

[2]中华人民共和国水利部.办资源〔2005〕179号节水型社会建设评价指标体系(试行)[S].北京：中华人民共和国水利部，2005.

[3]文琦，刘彦随，延军平.生态节水型城市评价指标体系研究[J].干旱区资源与环环境，2007,21(10):34-37.

[4]王书吉，费良军，雷雁斌，等.灌区节水改造标准体系评价方法与应用研究[J].干旱地区农业研究，2009，27(5):101-106.

[5]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.GB/T 28284—2012节水型社会评价指标体系和评价方法[S].北京：中国水利水电出版社，2012.

[6]浙江省人民政府办公厅.浙政办发〔2013〕24号浙江省人民政府办公厅关于启动第一批县(市、区)节水型社会建设工作的通知[S].杭州：浙江省人民政府办公厅，2013.

(责任编辑 姚小槐)

Analysis on Standardized Indicators System of Water-saving Society Construction in Counties, Cities and Districts of Zhejiang province

SU Fei1，SHEN Ren-ying2，CHEN Xin2

(1.Zhejiang Institute of Hydraulics & Estuary, Hangzhou 310020, Zhejiang, China; 2. Water Resources Department of Zhejiang Province, Hangzhou 310009, Zhejiang, China)

On the basis of analyzing the pilot evaluation and acceptance evaluation index system for the national water-saving society campaign, according to the opinions and overall requirements of Zhejiang Provincial People’s Government on implementing the most stringent water management system and comprehensively promoting the water-saving society construction, this paper comprehensively described the index system from aspects of construction principles, overall framework, targets standard, etc. considering the water-saving society standardized construction needs of the province’s first 27 pilot counties (cities, districts). Analyzing the system’s effects and main problems in practical application, combined with the new requirements of water resources management, the paper proposed suggestions for adjusting and improving the water-saving society construction standardized index system of counties, cities and districts in the next stage.

water-saving society; counties (cities, districts); index system;standardization; Zhejiang Province

2015-12-04

国家自然科学基金项目(50809063)；浙江省科技计划项目(2015F30023)；浙江省水利科技计划项目(RB1409)。

苏 飞(1974-)，男，教授级高级工程师，博士，主要从事水文水资源及水环境研究。E-mail：iefus@sohu.com

TV213

A

1008-701X(2016)01-0008-04

10.13641/j.cnki.33-1162/tv.2016.01.001