城镇低效用地再开发工作现状、潜力与对策——以宁波市江东区为例

□宁波市国土资源局江东分局　陈浩平

城镇低效用地再开发工作现状、潜力与对策——以宁波市江东区为例

□宁波市国土资源局江东分局陈浩平

城镇低效用地主要是指土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围内，不符合现行城市规划用途，利用粗放、布局散乱、设施落后、闲置废弃，不符合产业政策、安全生产和环保要求的存量建设用地，以及在“三改一拆”中计划实施改造和已经拆除建筑物的土地。城镇低效用地再开发是指在城市化进程中土地制度改革的创新路径，由传统的依赖新增用地的粗放占用，转向存量用地的盘整利用；由粗放低效使用，转向内涵高效挖潜；由行政主导的被动“征地”，转向政策引导的主动“腾地”，有效构建政府引导下的以市场配置为基础的土地节约集约利用长效机制。加快推进城镇低效用地再开发工作，严格实行“以节约集约为主线、存量挖潜为主、增量配给为辅”新型用地模式，对促进经济社会的可持续发展，具有重要的现实意义。

一、江东区土地资源利用及城镇低效用地再开发工作现状

江东区位于宁波市核心城区，是宁波市政治和文化中心，行政区域范围面积共计33.73平方公里。随着城市建设步伐的快速推进、社会经济的发展和城市人口的急剧增加，城区可利用的土地资源越发紧缺，城市建设对土地需求的迫切性与局部区域布局散乱、土地粗放利用的现状形成了鲜明对比。在这样的背景下，走紧凑型建设、集约式发展和存量挖潜之路是破解土地供需矛盾的必然选择。

表1　江东区土地资源利用现状表单位：公顷

1.土地资源利用现状

根据2015年度土地变更调查结果来看，江东区土地利用现状结构为：农用地10.45公顷，占土地总面积的0.31%；建设用地3101.62公顷，占土地总面积的91.95%；未利用地260.93公顷，占土地总面积的7.74%。其中建设用地中，主要包括旧城镇、旧厂矿、旧专业市场及城中村用地。随着城市化进程的快速发展，这些地块越来越暴露出布局不合理、利用强度普遍不高、经济效益不明显、安全隐患大等种种问题。（见表1）

2.城镇低效用地再开发工作现状

“十二五”期间，江东区通过城中村改造供地、专业市场改造升级、旧厂区改造、土地收购储备、土地协议置换、断头路打通等方式，共完成低效用地再开发3081.27亩。低效用地再开发成果初显，消化了一批城镇存量建设用地，提升了节约和集约利用水平，有效地完善了城市基础、改善了城市面貌，对促进城市有机更新、保障经济社会的可持续发展起到了积极作用。（见表2）

二、江东区城镇低效用地再开发潜力分析

1.“十三五”待开发低效用地结构组成

通过2015年对全区低效用地调查情况来看，“十三五”期间江东区仍有5852亩低效用地待开发。（见表3）

2.江东区待开发低效用地特点

一是低效类型集中。待开发低效用地以旧城改造区块类低效用地为主，面积为1775.4亩，约占总面积的79%。另外，国有工业和专业市场类低效用地面积为248.8亩，约占总面积的11%。

二是区域分布特点。待开发城镇低效用地分布总体分散、个体集中。除百丈街道和新明街道外其余六个街道都有相应低效用地，其中又以福明街道为最，有1076.9 亩，占比 47.8%；其次是明楼街道、东郊街道，分别为430.9亩和396.3亩。

三是利用强度不高。待开发城镇低效用地项目区的用地强度普遍不高，平均容积率仅0.81，平均建筑密度为0.49%。其中住宅用地、工矿仓储用地和公共管理与公共服务用地平均容积率分别仅为0.93 、0.83和0.53。而《浙江省商业、住宅、办公建设项目用地控制指标》（试行）、《浙江省工业等项目建设用地控制指标（2014）》规定，平均容积率不得低于1.0。

表2　“十二五”期间江东区城镇低效用地再开发汇总表单位：公顷

表3　“十三五”江东区城镇低效用地现状结构统计表单位：公顷

3.“十三五”期间低效用地再开发时序和地块安排

根据《江东区国民经济和社会发展第十三个五年规划》《“十三五”江东区城镇低效用地区再开发专项规划》《“十三五”江东区城中村改造专项规划》要求，结合区域现状地块条件、区位条件，拟采用分期开发、重点推进、先易后难的原则分年度按计划落实再开发项目建设。在“十三五”期间，计划在旧城区域改造、宁丰和仇毕城中村改造以及二、三号桥市场改造等2252亩的低效用地上取得重大进展，分阶段对上述低效用地进行再开发安排，其中计划在2016年安排再开发面积886亩，2017年安排再开发面积353亩，2018-2020年安排再开发面积1011亩。

根据城镇低效用地再开发的总体目标和再开发项目布局情况，在与城市总体规划、控制性详细规划充分衔接的基础上合理安排再开发项目。“十三五”期间，计划开发的2252亩的低效用地中，其中住宅用地面积为1051亩，商服用地面积为472亩，公共管理和公共服务用地项目面积为349亩，公园绿地等其他项目合计面积为380亩。

4.“十三五”期间低效用地再开发可实现成效预测

根据《江东区国民经济和社会发展第十三个五年规划》要求，在充分衔接城乡规划的基础上，优先安排基础设施、民生项目，合理增加三产项目用地。基于对出让地块控制性详细规划的潜力分析，江东区“十三五”低效用地再开发规划中各用途的容积率分别为：商业用地的平均容积率为3.5，规划住宅用地的平均容积率为2.8，规划公共管理与公共服务用地的平均容积率为1.0，规划科教用地、文体娱乐用地与公共设施用地的平均容积率为0.5左右，规划公园与绿地、道路等项目的容积率为0。据此估算，经测算“十三五”期间江东区城镇低效用地再开发潜力可达到3118.8亩。

三、江东区城镇低效用地再开发工作的对策

“十三五”期间是江东区建设现代化核心城区的关键时期，国土资源管理工作将始终面临着新形势带来的机遇、新发展带来的优势、转型期面临的挑战三者并存局面。低效用地再开发工作要紧紧围绕土地供给侧结构性革和“去产能、去库存、找短板、降成本”的要求，坚持最严格的节约集约用地制度，实施以存量建设用地为主的用地保障方式。扎实开展建设用地“存量挖潜”活动，有效推进城镇低效用地再开发利用工作，为努力实现江东区“两强两品”战略目标，建设“现代化核心城区”的发展目标奠定更加坚实的基础。

1.在改造方针上，要坚持“四原则”

一是要坚持政府主导，规划先行。建立健全政府领导、部门协调、公众参与的工作机制，充分发挥区政府的组织、引导、监管职能和统筹调控作用。坚持规划先行，依据土地利用总体规划、城乡建设规划、主体功能区规划和产业发展规划等，科学制定和实施城镇低效用地再开发专项规划，确保再开发工作稳步有序开展。二是要坚持规范运作，实事求是。严格限定城镇低效用地再开发范围，严格遵循审批程序，严格规范运作，严防出现扩大政策适用范围和违规操作。充分考虑江东发展历史和土地管理政策的延续性，区分情况、分类处理，妥善解决历史遗留问题。三是要坚持市场取向，因势利导。在规范管理，坚持土地资源以市场化配置为主的基础上，运用市场机制和手段，鼓励土地权利人和集体经济组织等市场主体参与城镇低效用地再开发，形成形式多样的改造开发模式，充分调动土地权利人和社会各方的积极性。四是要坚持公众参与，利益共享。充分尊重土地权利人的意愿，保障其知情权和参与权，建立健全平等协调机制，妥善解决群众利益诉求，做到公开、公平、公正，实现和谐开发。兼顾各方利益，完善利益激励机制，统筹安排各类用地和产业调整用地，让群众共享城镇低效用地再开发成果，最终实现多方共赢。

2.在要素保障上，要规范“四先行”

一要论证先行。如对尚未改造的低效地块要再进行详细调查和科学分类，合理确定“新建集聚一批、关停搬迁一批、就地改造一批、规范完善一批”的企业名单。其中对列入改造升级范围的专业市场进行必要的论证，首先进行可行性论证，确定新建集聚、关停搬迁、就地改造和规范完善的范围；其次再进行交通、环境等影响分析，确保交通安全畅通和符合环保、消防要求。二要计划先行。要按照《“十三五”江东区城镇低效用地区再开发专项规划》，开展统一计划、指导和协调工作，实施分类施策，同时各部门明确职责分工，全力确保改造工作有序、稳步进行。三要政策先行。在对专业市场改造中，要科学评估市场拆迁、搬迁和关停的补偿和就地改造的补助，实行“一场一策”。同时参照市区城中村改造相关政策，由市财政把改造升级涉及的土地出让收入直接用于地块配套建设，实行封闭运作，资金实行“专款专用、整体平衡”。四要监管先行。有关部门要严格执行有关法律法规和政策，在区委区政府的领导下，各司其职、密切配合，认真履行职责、加强监管力度，把好改造地块的准入关和退出关。

3.在改造路径上，要推进“四组团”

一要推进旧村改造组团。经过十年改造，全区27个城中村已基本改造完成，城区面貌焕然一新。“十三五”期间，江东区要继续采用整村推进的主流改造模式，以行政村为单位，全面实现改造。同时开展连村连片同步实施改造，充分整合周边的土地资源，包括部分国有土地，从而实现整个城市片区面貌形象大改变，土地节约集约利用效益大提升。改造后的出让地块为江东推进城市转型升级、招商引资提供充足的要素保障。二要推进旧专业市场改造组团。江东区低效利用的旧专业市场原有36家，多集中在城市的中心和主干道周边，普遍存在布局不合理、效益不明显、安全隐患大等问题。“十二五”期间，合计完成14个专业市场的改造提升，盘活专业市场低效用地500余亩。“十三五”期间江东区要继续遵循“整体谋划、有序推进、突出重点、分类实施”的总体要求，继续按照“新建集聚一批、关停搬迁一批、就地改造一批、规范完善一批”的思路，对全区专业市场进行了分类规划，分步实施。力争实现由“低档、低效”向“高端、高产”转变、从“市场大市”向“市场强市”的跨越。三要推进旧住宅改造组团。通过对城区内地势低洼易涝区域、建筑年代久远并存在安全隐患的旧住宅进行改造，不断改善群众居住条件，从而盘活存量土地资源。“十三五”期间，江东区要继续深入推进旧住宅改造，在征询群众意见、宣讲政策的同时，力争在各环节程序规范、公开透明。通过公开征收政策、补偿方案、公示评估价格、签约情况和补偿金额，消除群众疑虑，提高群众的签约率，确保旧住宅改造的顺利推进，最终使城区稀缺的土地得以再生高效利用，焕发江东核心城区的生机和活力。四要推进旧厂区改造组团。随着江东城市建设的快速推进，原分布在城区黄金地段的工业用地已不再适应城市功能布局的总体需求。“十三五”期间，江东区要在江东区工业用地专项调查的基础上，结合“腾笼换鸟”工作，以提高土地利用效率、优化产业布局、推进经济发展方式的转变为目标，结合低效土地产权人意愿，对辖区内低效用地企业进行全面开发，具体方式有收购储备、协议置换等。全面优化产业布局，推动经济社会又好又快发展。

4.在谋划协调上，要实行“四并重”

一要坚持企业自改与政府指导并重。充分调动企业积极性，鼓励企业搬迁关停、就地改造和规范完善，促使向新规划的园区集聚，引导和指导企业向集约化、商场化、信息化发展，实行先易后难、分类指导，有步骤地稳步推进。二要坚持搬迁发展与就地改造并重。在对专业市场改造中，对不符合城市总体规划、严重影响城市环境、交通环境的专业市场，该搬迁的一律予以搬迁；对受用地、规划、交通、环保等因素制约，但有较好经济效益和发展前景的专业市场，实行整体搬迁，向专业市场园区集聚；对符合城市规划要求和就地改造提升条件的，且有良好经济效益和发展前景的市场，实行就地改造提升；对具有可持续发展能力的，通过规范完善将传统市场变为“商场化”市场。三要坚持解决遗留与节约集约并重。对已列入低效改造的地块，且符合土地利用总体规划和城市总体规划，虽没有合法用地和建设手续却已使用的情况，经依法依规严肃查处违法用地和违章建筑后，及时补办或完善用地审批手续。同时，全程注重节约集约利用土地，在不与城市规划冲突的前提下，提高改造项目的土地利用效率，允许对原有土地用途作出合理调整，增强规划利用强度，充分发挥经济杠杆调配土地资源的作用。四要坚持优化配置与提升品质相并重。加快区块功能的串联和整合，带动区域功能提升。将宁穿路区域升级为以现代服务业为主体的产业功能区，将甬江东南岸区域转变以商务办公、教育文化、居住休闲为一体的沿江综合功能区，打造江东新名片。同时要改善生活环境，美化城市面貌。以改善居民生活环境为出发点，加快城中村改造步伐，实现城中村区域与城市其他区域的统筹规划和协调发展，促进现代化国际城市建设，构建和谐江东、幸福江东、现代江东，真正实现城市面貌全域都市化。