留住农村的“绿水青山”需严格执法

徐瑾++赖运生

【摘要】当前我国农村环境问题越来越突出，必须建立农村环保行政执法部门之间权责明确与联动执法机制，提高执法队伍的专业素质，促进环境行政责任具体化，吸取民族风俗习惯的精华，加强农村环境执法者的道德伦理教育，以此完善农村环境执法工作，保护农村环境。

【关键词】 农村 环境执法 风俗习惯 【中图分类号】 D912.6 【文献标识码】 A

法律的生命就在于执行，我国农村环境问题不断涌现，在相当程度上由于我国农村环境执法不力所导致。要想彻底解决我国农村环境污染问题，关键就在于构建我国农村环境执法的制度体系。

农村环境执法存在的问题

农村环境执法是农村环境保护的关键所在。当前，我国农村环境执法，主要存在以下几个问题。

农村环境执法机制混乱。《环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”可见，我国环境执法的主管部门是在行政区划的基础上分级别设置的，同时为了弥补环保主管执法部门的不足，又采取多部门分层次的相互协调的管理体制。我国环境执法机关除各级环境行政管理部分之外，可能还会涉及林业、农业、国土、建设等国家机关。“虽然《环境保护法》和其他环境法律法规都规定了“统管”和“分管”相结合的环境管理体制，但其规定过于原则、职能权限界定不清，导致环境主管部门的地位虚置，难以有效统管”。

农村环境执法人员不足、素质偏低。我国农村地区环境执法不但点多、面广，而且跟当地的政府财政收入与经济利益密切相关。因此，执法面临多方的阻力，执法难度大。这就要求我国农村环境执法人员不但要熟悉环境执法方面的法律法规与熟练掌握环境执法技术规范，而且应该具有良好的道德修养。但是目前我国4万多乡镇中，设有专门环保机构的很少，专业的执法队伍几乎没有。同时，就目前的环境执法队伍而言，也大多存在人员老龄化严重、专业化水平偏低等问题。

地方保护主义盛行。我国农村地区由于经济水平比较落后，“地方官员出于GDP和政绩考核的需要，往往片面追求经济发展，忽视对环境的保护，在制定决策和执行政策时难免做出短期行为，导致了农村环境管理中政府履行职能长期缺位，造成农村环境持续恶化”。地方保护主义是导致我国农村环境执法不力的重要原因，我国地方政府只有真正不仅仅惟GDP为政，让环保数据真正成为政府为政重要指标，从而打破地方保护主义的壁垒，农村环境执法的未来才有希望。

一些民族风俗习惯对农村环境行政执法的阻碍。我国各民族的风俗习惯中，许多都与环境相关，有一些对我国农村环境保护事业起到非常积极的作用。例如，我国云南省的26个民族中，每个民族都有一些风俗习惯、习惯法与当代的环保理念相符，这对于我国推动农村环境法治建设起到了重要的作用。但是，我国民族风俗习惯中也有大量与现代环保理念不一致甚至是相悖的内容。例如各民族不同的丧葬习俗中，汉族、东乡族的土葬制度对我国土地资源造成严重浪费。裕固族人的水葬制度，对水资源带来污染。上述的各民族的传统风俗习惯无疑将对我国现代农村环境法治建设造成一定程度的负面影响。

破解农村环境执法难题的策略

农村环境行政执法过程中执法不作为、执法难、执法拖沓、执法能力不足等问题非常突出，我们必须根据现实的情况，对我国农村环境执法体制机制进行完善。

建立环保执法部门间权责明晰与联动执法机制。农村环境执法机关之间的科学合理配置，是农村环境执法高效运转的前提与基础。应当明确环保行政主管部门在环境执法中的领导地位，对其他分管部门（如林业、农业、国土等）的工作拥有全局性的统筹安排、协调与监督的权力。要完善对乡一级环保行政机构的建制。可以在3-4个乡镇按照一定的人口设立环保所，配备相关专业人员与设备。要通过地方立法方式明确乡镇人民政府与村民委员会在农村环境执法过程中的职能与职责。要建立各个环境执法部门之间的信息共享平台与信息通报制度。

建立合理的农村环境执法人员培养机制。我国农村地区环境执法队伍人员短缺，专业化水平低，培养一批高素质的农村环保执法队伍是我国农村环境执法的重要保障，正所谓“徒法不足以自行”。要对农村环境执法人员定期进行模拟执法培训，不断提高环境执法者的心理素质与临场应变能力。要重点培养环境执法人员的业务能力，使执法人员掌握最新专业技能。加强对环境执法专业化人才的引进，同时对执法设备进行现代化升级。

要使地方政府农村环境行政责任具体化。改善我国农村环境执法的现状，就必须改变我国目前的政府考核体系。应当用法定的形式明确赋予乡镇政府必要的环境监管职权与必要的行政处罚权，譬如对企业的现场检查权，对违规企业的警告等。在赋予乡镇政府相应职权的前提下，应当全面落实乡镇地区环境质量首长负责制，将农村环境综合治理的目标列入乡镇政府年度政绩的考核评价体系，政绩考核碰到环境问题实行“一票否决制”。首先，乡镇政府每年要制定年度环境保护的任务与目标，并签订年度环境目标责任保证书。其次，各乡镇要制定具体的考核目标与考核办法，定期进行乡镇环境质量考核并实时公布考核结果，接受人民群众的监督，人民群众对考核结果不满还可向上级行政机关提出复议。

吸收民族风俗习惯的精华，促进农村环境行政执法的展开。在处理各民族农村环境执法问题，合理吸收民族风俗习惯要注意以下几点：首先，要鼓励、支持与引导当地的少数民族群体与宗教人士，积极参与农村环境保护中来。其次，在地方立法过程中，要制定有少数民族特色的自治条例与单行条例，充分发挥我国各少数民族传统习俗在环境保护中的积极作用，并将其法制化。最后，在农村环境执法过程中，要坚持国家法令的统一与执法的变通相结合，充分尊重民族习惯与宗教信仰，避免制造民族冲突。

加强农村环境执法者的道德伦理教育。加强农村环境执法者的道德伦理教育，既有利于环境执法者的法律信仰的形成，也有利于提升环境执法者的法律逻辑思维能力和职业伦理水平的提升。防治环境执法者滥用、私用自由裁量权，要充分发挥我国优秀传统文化的作用，定期邀请国学学者对他们进行仁、义、礼、智、信的道德伦理教育。使环境执法者逐渐纠正以权谋私、利欲熏心的错误思想观念，牢固树立执政为公、执法为民、诚信仁义的道德情操。

同时，建立农村环境执法人员的道德评价体系，使其慎用自己手中的自由裁量权。环境执法者的道德责任可以使执法者产生良心的反省与内心的羞耻感，这些有利于促进环境执法者更加公平地执法。我国可以建立详细的道德评价体系，设立完备的考察指标，对执法定期进行道德评价，对达不到考核指标的执法者进行道德谴责并向社会公开，形成社会舆论的压力。对考核优秀的执法者进行精神奖励与物质奖励，也向社会公开，形成社会舆论的激励作用。所有的考核内容都接受社会大众的监督。强化农村环境执法者道德责任感是强化其法律责任感与纪律责任感的基础与前提。只有这样，方能“留得住绿水青山，记得住乡愁”。

（作者单位：江西农业大学）

【注：本文系江西省高校人文社会科学研究项目“我国农村环境执法问题研究”（项目编号：FX1311）的阶段性成果】

【参考文献】

①崔冬、胡敏：《农村地区环境保护行政执法问题研究》，《江苏农业科学》，2012年2期。

②黄锡生：《社会主义新农村建设的环境法律问题研究》，北京：法律出版社，2015年。

③李挚萍、陈春生等：《农村环境管制与农民环境权保护》，北京：北京大学出版社，2009年。

责编/高骊 温祖俊（见习）

美编/王梦雅（见习）