中蒙俄边境管理法规条例解析

张志华

中蒙俄边境管理法规条例解析

张志华

边境管理法规条例是维护国家主权与领土完整，确保边境安全稳定及全方位对外开放的重要法律保障，法律法规的健全与否事关重大。随着“一带一路”战略及“中蒙俄经济走廊”建设的逐步推进，北部边疆将迎来前所未有的向北开放战略机遇期，成为新一轮向北开放的前沿阵地，以及内引外联的中心和枢纽。要实现由边疆到中心的跨越，对本来就任务艰巨的北疆边境管理法制化提出了新的时代要求。切实加强中俄蒙法律法规比较研究，健全完善边境管理法律法规，不断推进和强化依法治边，是保障国防安全、维护边境稳定，营造和谐的投资环境，打造北疆亮丽风景线和服务“中蒙俄经济走廊”的客观现实需要，是必须着力研究的重要课题。

一、中国北疆边境管理法规条例现状及问题

（一）中国北疆边境管理法规条例现状

我国的陆地边境管理与防务是分开并行，边境的防务主要是由直属国家军委番号的解放军边防部队负责，边境地区的管理主要由直属国务院公安部的边防武警部队负责。近年来，为适应经济社会快速发展的新形势和应对社会矛盾高发频发的新挑战，内蒙古、黑龙江等省区的边管部门努力创新边境社会治理模式，大力推进边境地区“平安建设”工程、“草原110”和军民融合式发展战略，为北疆边境地区经济社会又好又快发展提供了有力保障。

我国的边境管理行政规章数量众多，法律法规较少。经过多年的边境管理法治建设，在综合性边防体系中已有《海洋法》、《国家安全法》、《中华人民共和国公民出境入境管理法》、《中华人民共和国外国人入境出境管理法》、《中华人民共和国缔结条约程序法》、《中华人民共和国领海及毗连区法》、《刑法》中的妨害国（边）境管理罪等，但还没有边境管理法这一专门法。这就造成在实际工作中经常出现无法可依的局面。相反，我国有关边境管理的行政规章、部门规章、地方规章却相当多，例如，国务院制定的有：《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》、《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》、《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》、《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等；国务院下属各部门制定的有：《边境通信管理暂行规定》、《中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》等；各沿边省、市、自治区人大或政府制定的有：《西藏自治区边境管理条例》、《黑龙江省边境管理条例》、《吉林省边境管理条例》、《新疆维吾尔自治区国界和边境管理暂行办法》、《甘肃省边境管理规定》等。此外，交通部、农业部及其直属部门的规章、规章、各省区市的地方规章和地方标准也不胜枚举。

另外，现阶段,边境管理部门的边境行政管理工作所适用和遵循的法律规范和制度规范主要包括以下几个层面：1.法律。主要包括《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政复议法》；2.部门规章。主要包括《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关办理行政复议案件程序规定》、中华人民共和国边境管理区通行证管理办法》等；3.地方性边防法规和地方边防规章。如《内蒙古自治区边境管理条例》等；4.公安部出台的规范性文件。如《边防派出所工作规范》、《关于改进和加强边境管理区管理工作的意见》等。

（二）中国北疆边境管理法规条例主要问题

1.边防管理体制不畅，边境管理法规滞后

目前，我国陆地边防管理有公安边防部队、外事、海关、质检等多个系统和部门参与，存在多头管理、职能交叉、效能弱化等问题。目前，在国家层面还未出台一部单行的边境管理法规。北疆边境管理法规主要依据的是内蒙古人大常委会1998年11月颁布的《内蒙古自治区边境管理条例》、2008年12月颁布的《〈内蒙古自治区边境管理条例〉实施细则》以及《黑龙江省边境管理条例》。而这几部地方法规的部分内容已滞后于经济社会发展现实，不能满足当前边境管理工作的实际需要。

2.规范效力层次低，部分法规缺乏法律依据

下位阶法律规范与上位阶法律规范之间存在冲突。目前边境管理中的行政许可，多数是通过国务院决定的形式确定的，其基础仍然是部门行政规章和地方法规。国家层面长期以来一直没有制定相关法律或者行政法规，也没有把现行的公安部规章上升为法律或者行政法规，因缺乏上位法的支撑，造成了涉及边管和边防的部门行政规章、地方法规和规章的效力普遍不高。

3.各种法规内容不一致，甚至存在内部冲突

目前，许可进入的边境管理区范围的划定，基本上仍然沿革传统做法，而且设定范围和标准不统一的问题比较突出。云南省以边境县为单位划定边境管理区，黑龙江省、新疆自治区和西藏自治区以边境乡镇为单位划定边境管理区，吉林省、辽宁省不划定边境管理区，内蒙古同时以苏木和旗县两种标准划分边境管理区，等等。这种情况在一定程度上影响了许可进入边境管理区制度的统一实施，整体上严重影响边境管理的法律规范的执行力度和实施效果。

4.法规体系不完善，存在法律漏洞

当前，地方性法规、规章存在法律规范的不科学、不统一和不完善现象，不可避免地侧重于“行政权力管控”，这显然不利于边境行政管理权力的正当行使。另外，边境管理法律体系规定中的种种法律漏洞和存在的立法空白，使得边境管理部门在实际工作中往往处于被动地位和缺乏法律支撑。

二、蒙古国、俄罗斯边境管理立法

（一）蒙古国立法现状

蒙古国于1993年10月制定了《蒙古国界法》并进行几次修改。2013年，在保护国家安全的指导思想的基础上，为了更好地发挥口岸综合功能制定了《蒙古国口岸法》。目前为止，中蒙双方2次、蒙苏双方1次共同合作划清确认边界线，签订了“边境管理条约”。其边境管理机关分别与俄罗斯签订15条、与中国签订13条边境协议。20世纪60年代起对南疆、90年代起对北疆的边境划定，国境线基本清晰，与邻国边境关系协调发展。

（二）俄罗斯的立法现状

俄罗斯的边境管理与防务具有很深的“苏联烙印”，管理体制和形式上实行自上而下的垂直管理，法律依托上也有承传性，基本借用苏联的“一部法”模式。提高了其边界在国家安全战略中的法律地位，使俄罗斯边境管理与防务做到对内对外口径一致的管理效果，最终实现俄罗斯边境利益的最大化。以此从法律上保障领土、领空、领海等边境区域的国防安全，做到在边境管理与防务有法可依、有法必依，不仅是俄罗斯境内边境地区公民的基础法律保障，同时也是处理与邻国边境问题的有力法律依据。上世纪90年代制定的《俄罗斯国界法》，不仅确定了国界线管理制度、国界制度、口岸、哨卡管理制度、边界地区管理机关权力、机构职能、海陆空军职人员职责、公民权限等，同时也明确了国家对边境地区公民、地方管理机关和部门的法律和社会保障等，除了《国界法》，俄罗斯还出台许多与边界、边境管理相关的法律、规章制度、条例，如《边境制度条例》、《俄罗斯联邦出入境程序法》，作为对边境防务与管理的法律补充，增强俄罗斯边境管理与防务的力度。由此可见，俄罗斯的边境管理与防务法律依托的是以《国界法》为中心主轴，诸多法律、法规、条例予以辅助的“车轴型”模式。

三、蒙古国、俄罗斯边境管理立法的经验及启示

蒙古国、俄罗斯的边境管理的特点之一就是注重立法、依法行政。蒙古国、俄罗斯则不同，两国从苏联体制下移植出来一部较为完整的《国界法》。从国家层面制定统一的边境管理与防务“国家大法”，切实做到边境管理和防务的“有法可依”，有效保障各自边境的安定与稳定。在其指导下处理与周边国家在领土、领海或界河、界湖等出现的争端或问题，既符合国际法中有关国家边界事务的游戏规则，也为与领国在边境谈判时提供有效法律依据，为争得国际话语权提供有力依据。

国际上大多数国家都要设置边境管理部门，国际上许多国家都已制订符合本国利益的“国家边境法或边界法”来维护领土主权。就中蒙俄三国来讲，中国与其他两国在边境管理和防务上所依据的法律法规不同。中国在长达2万多公里的边境线上分布着9个边疆省区。目前，各省区所依据的法律除了《宪法》外，还有诸如《刑法》、《出入境管理法》、《海关法》、《缔结条约程序法》等法律中所包含的一些条文和9省区自行制订的地方性边境管理法规和政策性文件，尚未出台由中央立法机关制定的专门针对边境管理与防务的《边境法》（或称为《边界法》）作为边境管理部门和人员统一的执法依据。

在国家统一“大法”指导下处理与周边国家在领土、领海或界河、界湖等公共资源使用、利用时出现的问题，既符合国际法中有关国家边界事务的国际游戏规则，也为邻国在两国边境谈判时提供有效法律依据，为争得边境防务与管理方面的国际话语权提供了强有力的依据。在国家统一“大法”指导下，各边境省制定行之有效的地方性法律法规，灵活处理与不同邻国间的边境问题，这种“大法套小法”的边境防务与管理方法，一方面提升了国界线在国家安全利益中的地位，另一方面有效保障了边境地区的安全与稳定。否则，既不符合国际惯例，也会使自身在国际边界、边境事务中陷入被动，失去主动权和话语权。

四、制定和出台《陆地边境管理法》对策建议

（一）陆地边境管理法应与国际边境管理法接轨

目前，尽快制定一部属于国家行政法范畴的陆地边境管理法的条件已经成熟。建议国家以现有的边防法律为基础，综合现有各省区市边境管理条例的特点，制定一部完整、系统、有中国特色，具有全国指导性、适应国际边境管理发展趋势的陆地边境管理法，并做好与《海洋法》、《国家安全法》、《行政处罚法》等法律的衔接。

（二）理顺边防管理体制

应借鉴边防管理体制的一体化国际边境管理经验，尽快捋顺边境管理体制，有效整合边境军警力量，使其兼具行政执法和巡防管理职能，并通过法律形式加以确认，以此实现边境管理的一体化、规范化和法制化。

（三）捋顺中央和地方事权划分及扩大公安边防部队执法权限

《陆地边境管理法》，着力要把重点放在减少地方政府事权，扩大中央政府事权上来。扩大公安边防部队刑事案件执法权限。考虑案件复杂疑难程度、社会影响等因素，由边防派出所、大队、支队、总队分级办理。

（四）整合现有法规并填补法律漏洞

1.填补陆地边境管理的法律漏洞和空白

陆地边境管理法的制定,应着力填补此方面的法律缺憾,加强顶层边境立法工作和立法设计,使陆地边境管理方面相关权利的设定具备上位法律依据。

2.增加口岸管理的法律内容

一是通过陆地边境管理法的制定，捋顺口岸管理体制，可推行“单一窗口”的运行模式。二是口岸基础设施建设经费应当由国家和地方政府按照公平合理的原则确定分摊比例，并将其纳入法律规定的内容。三是将《中华人民共和国口岸工作条例（征求意见稿）》中关于口岸管理的主要内容纳入《陆地边境管理法》中，为口岸管理工作的法治化、规范化、制度化提供上位法支撑和法律保障。

3.增加界河管理、治理和开发的相关内容

一是将国境界河的管理、治理与开发作为陆地边境管理法的重要内容。二是国境界河的依法管理、治理与开发应与国际法和政府间协定更加协调。三是增加几点立法事项。立法应鼓励加快国境界河水资源的开发和利用，对审批环节予以简化或放权；要求设立专门机构负责界河工程管理；加强国境界河水文站建设和监测；划分中央与地方的分摊比例；等等。

4.统一边境管理区的划分标准

需要根据实际情况和按照地区发展规划，科学合理地调整边境管理区面积，以利于人流、物流的进入及相对集中，从而促进边境旗县（市）的经济社会发展。另外，建议可将国办发【1994】86号文件关于“国家批准的对外开放边境市、县、镇一般不宜划为边境管理区”的规定纳入陆地边境管理法，以利于对外开放边境市、县、镇的可持续发展。

（作者系内蒙古社会科学院副院长、研究员）

责任编辑：代建明