重新“发现”东盟

雷墨

东盟的巨大优势在于，目前亚太地区没有可以替代东盟的“召集力量”。但东盟的重要性，主要体现在沟通平台与“规则孵化器”上，而非主导区域秩序安排。

2016年9月6日至9日，东南亚国家老挝首都万象，东盟峰会、东盟10+1峰会、东盟10+3峰会以及东亚峰会等接连召开。这一系列以东盟为“中心”的峰会，是目前东亚乃至整个亚太地区机制化程度最高、涵盖议题最广泛、参与国家最多的多边制度安排。但这些峰会召开期间，在英文雅虎上以“东盟”“峰会”为关键词搜索，新闻只有寥寥几条。而且仅有的几条，大多还以南海争议为新闻点。在西方媒体话语中，“东盟”似乎被遗忘了。

近年来，无论是媒体关注还是外交博弈，都过度聚焦在南海问题上。南海争议问题上东盟所表现出的“无力感”，似乎成为其正被边缘化之论断的有力例证。然而南海争议只是一段插曲，无论这段插曲延续的时间有多长。东盟的“中心地位”，没有外界想象得那么脆弱。2016年是东盟经济共同体元年，经济共同体是东盟一体化三根支柱之一（另外两个是政治安全共同体、社会文化共同体），在这个时间节点上，有必要重新审视东盟的角色。

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被边缘化争议

不同于西方媒体对本届东盟系列峰会的漠视和对美菲之间矛盾的热炒，中国并没有把“真正的主角”东盟晾在一边。

9月7日举行的第19次中国-东盟领导人会议，审议通过了“应对海上紧急事态外交官热线平台指导方针”，以及“关于在南海适用《海上意外相遇规则》的联合声明”。此外，中国总理李克强还在会上提议，到明年年中，双方就已谈判多年的具有约束力的《南海行为准则》达成框架协议。这些都有利于缓解中国与部分东盟国家之间在南海问题上的矛盾。

值得注意的是，这些成果都是在中国-东盟峰会（属于“东盟10+1”机制之一）框架下达成的，而非在“一对一”（中国与东盟国家逐个谈）或东盟-中日韩峰会（即东盟10+3机制）、东亚峰会（涵盖东亚13国和域外5国）框架下取得的。

南海争议是近年来东盟国家内部的一个分歧点，但由此推导出这个问题导致东盟被边缘化，则显得过于草率。柬埔寨战略研究所所长康富（Phoak Kung）今年6月撰文称，东盟有些国家对中国的依赖程度确实比另一些国家高，但由此认为它们被束缚了手脚，不能决定自身事务或与其他大国发展紧密外交关系，那就太欠考虑了。事实上，这些国家只是出于国家利益的需要，在与中国的接触中采取现实主义的做法，因为它们认为退回到民族主义、鼓励反华浪潮，并非解决问题的答案。

康富所说的现实主义，在国际政治理论中被称为从属现实主义（subaltern realism）。这个由美国学者穆罕默德·阿尤布在1990年代提出的理论认为，第三世界的发展中国家，其国际行为的主要驱动力是国家建构，外交优先本能地会向这个方向倾斜。这一特点并非东南亚国家所独有。对某些东盟国家来说，发展经济无疑是国家建构中最迫切的任务。菲律宾德拉萨大学学者布兰科·皮特咯三世，在今年3月撰写的文章中称，目前情况下，发展经济似乎是大多数东盟国家的当务之急，南海问题等其他议题只能退居其次。

以发展为优先的从属现实主义，相对的是大国政治以追求权力为目的的“正统”现实主义。中国实力上升与美国推行亚太再平衡，以及由此造成的战略竞争，挤压了部分东盟国家从属现实主义的施展空间。从属现实主义外交与东盟在南海问题上不能“用一个声音说话”所造成的矛盾，就形成了东盟被边缘化的逻辑。但走向这个逻辑是一种误导，因为它把大国战略竞争作为东盟是否边缘化的参照，认为南海问题与大国战略竞争的关联度越高，东盟就离“正统”现实主义越近。但至少在可预见的未来，东盟并不具备追求“正统”现实主义的条件。

东盟在涉及大国利益的问题上不能协调立场，与其说是它的一个弱点，还不如说是它的一个特点。把差异化程度高、一体化程度低的东盟，与已高度一体化而且本身就由区域强国组成的欧盟相比，只会对东盟前景更加悲观。在美利坚大学学者米塔夫·阿查亚看来，东盟的确面临着巨大的挑战，但这些挑战与大国政策及互动等这些外部环境关系不大，更多的还是内部问题，比如成员国的“内向化”、关注议题过于宽泛等。此外，随着李光耀、苏哈托、马哈蒂尔等东盟缔造者的“退场”，新的政治精英对东盟的承诺与热情已明显降低。这才是东盟被边缘化的现实危机。

中心地位虚实

自1967年8月宣告成立以来，东盟不仅在成员国上从最初的印尼、泰国、菲律宾、马来西亚、新加坡五国，扩展到除东帝汶以外的10个东南亚国家，还以东盟为中心，构建了东盟10+1、东盟10+3、东盟地区论坛、东亚峰会等多个区域机制。这些机制关注的议题各异，但都有一个共同点，即参与国都必须接受东盟中心地位（ASEAN Centrality）这个条件。这个中心地位最重要的表现形式，就是东盟是这些会议的“永久主席”和议程设置者。东盟公布的“政治安全共同体蓝图”，把“东盟中心地位”定位为规划未来区域架构的驱动力。

美国前国务卿希拉里，曾把东盟称为正在进化中的区域机制中的一个支点。东盟中心地位的战略分量，正是其支点角色赋予的。新加坡南洋理工大学学者梅里·卡瓦列罗-安东尼，利用社会网络分析的原理对此做出了解释。根据他的分析，东盟中心地位来源于其在东亚网络化机制中，与其他国家在关系上的接近性与密集性。正是东盟在这些“密集网络”中的结构性地位，解释了为何在其缺乏物质实力的情况下，能在亚洲区域主义中扮演中心角色。目前还没有哪个国际组织像东盟那样，通过系列机制把区域主要国家都纳入进来。

在国际政治权力去中心化，国际社会网络化的趋势下，东盟实践着“支点即影响力”。最明显的例子，莫过于美国加入东亚峰会。2010年前，美国一直对是否在《东南亚友好合作条约》上签字犹豫不定。因为该条约有禁止以武力解决争端的内容，但东盟将此定为加入东亚峰会的前提。美国最终签字，至少具有不小的象征意义。此外，东盟还利用以其主导的诸多制度平台，实践自己的政治原则。比如尊重国家主权、不干涉内政、不以武力解决争端的“东盟模式”。这个中心地位，让东盟有了影响大国行为的可能性。

有学者尤其是现实主义信奉者，把东盟的这种存在视为国际政治中的“反常现象”，因为它导致出现了小国“领导” 大国的局面。东亚地区的这种“反常”需要辩证地看。东盟之所以能“以小博大”，与东亚独特的权力格局不无关系。东盟开始“制度扩张”，始于1994年东盟地区论坛的成立。彼时美国战略重心尚在亚洲之外，力量相对“均衡”的中国与日本，谁也不愿接受对方的“领导”。进入21世纪，力量开始“均衡”的中美两国也无法产生“领导”。东盟正是利用了大国实力均衡导致的机制空缺，打造了自身在亚洲多边主义中的中心地位。

但另一方面，中心地位与真正的领导作用，不能完全划等号。东盟的重要性，主要体现在沟通平台与“规则孵化器”上，而非主导区域秩序安排。正如澳大利亚罗伊国际政策研究所学者马尔科姆·库克所说的那样，区域安全秩序的转型决定了这些机制的诞生及其效率，而非这些机制影响主流安全秩序的性质。此外，随着大国战略竞争的加剧，东盟的中心地位正面临挑战。奥巴马政府强化双边军事同盟，打造美日韩、美日澳、美日印等诸多三边安全合作框架，客观上正在侵蚀东盟的中心地位。

角色“再确认”

在9月7日的中国-东盟峰会上，李克强总理列数了中国-东盟关系的5个“第一”：中国第一个加入《东南亚友好合作条约》，第一个明确支持东盟在区域合作中的中心地位，第一个同东盟建立战略伙伴关系，第一个公开表示愿同东盟签署《东南亚无核武器区条约》议定书，第一个同东盟启动自贸区谈判。中国领导人的这一表态，某种程度上说是对东盟角色的“再确认”，重申其在区域合作中重要角色。鉴于目前亚洲的战略态势，对东盟的重视既有利于区域战略稳定，也符合中国自身的战略利益。

大国战略竞争加剧，是东亚地区面临的一个突出挑战。但东亚政治不可能回到“所有人与所有人为敌”的霍布斯状态。对多边沟通、合作机制的需求，不是自由选择，而是别无选择。在这一点上，东盟以其打造的多领域、多层级的制度框架，体现了不可替代性。米塔夫·阿查亚认为，东盟的巨大优势在于，目前亚太地区没有可以替代东盟的“召集力量”。由于缺乏互信，亚太地区的中、美、日、印等大国，都不可能主导整个亚洲区域机制建设。马尔科姆·库克甚至认为，亚洲正式区域机制，若不以东盟为基础或源于东盟，那样的前景将是黯淡的。

今年2月在加州举行的美国-东盟特别峰会，凸显了奥巴马政府对东盟的重视。但这次峰会上美国对于南海的关切，东盟并没有予以完全满足。在会后公布的共同声明的17条内容中，并未出现“中国”“南海”等字眼，只是提及了“非军事化”“保持克制”等。9月上旬的东盟系列峰会，也没有格外渲染南海的紧张局势。

毫无疑问，尽管东南亚国家在中美战略竞争中或明或暗地选边站队，但东盟作为一个整体，并不认为其能从明显的战略偏向中得到好处。虽然美国与部分东南亚国家是双边军事同盟关系，但某种程度上说，东盟的存在限制了美国打造新军事同盟的自由度。没有出现“亚洲版北约”，东盟的角色不容忽视。

2017年是东盟成立50周年，东盟的角色有必要得到“再确认”。从近50年的发展历程来看，东盟一直在不侵蚀大国战略利益的前提下“做加法”，不干涉成员国缔结双边军事同盟，但同时也主张“非武力原则”。东盟的开放性、包容性与中立性，让相关大国都感到舒适，至少是没有威胁。这一点跟欧盟之于俄罗斯则完全不一样。这种“东盟精神”是亚洲之幸。在看到亚太权力转移一面的同时，也不应忘记这个地区国家行为“范式变化”的另一 面。在这个过程中，东盟的角色理应得到突显。