因地制宜推动义务教育均衡发展

刁鹏飞 汪建华 邹宇春 赵晨昕 韩 磊

因地制宜推动义务教育均衡发展

刁鹏飞 汪建华 邹宇春 赵晨昕 韩 磊

“教育公平是社会公平的重要基础，是最基本、最重要的公平”，“义务教育是教育公平的基础”，“义务教育的本质，是要为每个人的生存和发展提供一条公平的起跑线”。义务教育改革从小范围内自办（一村、一乡）到大范围内统筹（县级、省级统筹），中小学的办学条件日益改善，开设课程日益灵活丰富，师资逐步达标并不断提升。中央政府从2008年下半年开始，全面实现城乡中小学九年免费义务教育，基本实现义务教育阶段入学权利平等，全国小学和初中阶段的入学率和巩固率都保持在较高水平。

近年来，政府尤其关注教育公平问题，通过建立城乡统筹机制，把农村教育放在重要地位，着力改善农村学校的校舍、设备和远程教育等硬件设施。这些举措极大地促进了义务教育阶段的公平，目的是要让不同地区、不同家庭经济条件的学生有机会接受统一的义务教育。国家推出的多项加强基础教育的举措在乡镇基层已经得到积极的回响。“部属师范大学师范生免费教育政策”自2008年至2011年招收4.6万人，毕业师范生已经进入教学第一线。全国共有5.5亿专项资金投入到2010年“中小学教师国家级培训计划”中，在调研中，有不少教师提到了近年来培训机会有所增加的情况，特别是网络培训普及到了乡镇中小学。国家的“高校毕业生到农村任教的‘特岗计划’”自2006年至2011年招聘30万教师到3万所农村学校任教，服务期满留任比例达到87%。2011年，“义务教育阶段绩效工资制度”中央财政120亿、全国370亿，把薪酬待遇和个人绩效挂钩，农村教师工资增长34%。除了收入提升之外，国家在偏远艰苦地区教师周转宿舍建设方面自2010至2011年投入20亿，已建成4万套。在调研组所到的乡镇中小学，新建和翻新的教学楼随处可见。乡镇基层学校和在基层第一线工作的教师正受惠于近年来的政策，教师的经济收入和生活水平有不同程度的提升。

不过，我们也看到当前中国社会经济发展水平的区域差别和城乡差别仍然较大，区域之间、城乡之间的义务教育发展水平还很不均衡，差距有进一步拉大的可能。现有的义务教育经费来源中，政府财政拨款占绝大多数，而地方政府对当地的义务教育投入经费额与当地国民生产总值挂钩，越是贫困不发达地区，地方政府的一般性教育转移支付经费越低。官方统计数据显示，东部发达省份义务教育阶段的生均教育经费是中西部省份的数倍。还有学者的研究指出，一省内不同地市之间的生均教育经费的差距甚至超过省际差距，省内的中心城镇与偏远乡镇之间在各类办学条件上存在极大差距。尽管义务教育是经济社会发展的重中之重，但教育投入的见效慢、周期长，使教育往往成为地方财政中不受重视的领域。越是地方财政紧张的相对贫困地区，教育经费越难以保证专款专用，往往被其他“重要领域“救急挪用。这使得本来就不充足的地方教育投入进一步被削弱。经济落后的偏远乡镇对教育的投入与经济发达的中心城镇相比，差距愈发显著。

区域和城乡之间的差距不仅仅存在于学校教育方面，比较中心富裕城市地区与偏远乡镇贫困地区，二者在社区教育资源和家庭教育资源方面的差距更大。义务教育阶段的经费投入，还不能有效缩小中心城市与偏远乡镇之间本来就存在的经济社会发展的差距。作为义务教育提供方，政府还需要想方设法发挥义务教育本应有的促进社会公平和社会流动开放性的作用。怎样使义务教育这一保障社会公平的制度发挥“限高调低”的作用，改革目前义务教育的不均衡现状，遏制义务教育不均衡程度继续扩大的趋势，调研组认为需要因地制宜探索符合各地实际情况的义务教育解决方案。

进入实地、切入问题

为了深入调研义务教育阶段的实际状况，中国社科院、教育部共同主办的青年干部群众路线教育实践基层调研团（江西组）于2013年11月下旬赴江西省的一个远离县城的乡镇，针对当地农村义务教育均衡发展问题进行调研。调研组使用学校个案分析方法，选取乡镇的一所中心小学、一所村小学、一所乡镇中学，作为调研点。运用访谈、听课、家访、主题班会、座谈会等形式，在有限的时间内，尽可能从学校、家庭、社区、政府等多方面了解乡镇基层的义务教育发展状况。

调研组认为，偏远乡镇义务教育面临师资流失和学生流失的双重困境，从偏远乡镇一地的调研，可以为我们认识整个义务教育阶段的非均衡发展提供思考问题的视角。其一，地方政府对教育资源的配置，存在优质资源向中心城市聚集的惯性，优质师资往往会通过教育主管部门的多种选拔机制从偏远地区擢升进入中心城市，而相反的回流途径很少。其二，中心城市对教育的投入量大，学校的软硬件条件优于偏远乡镇，吸引偏远乡镇的学生进入城市求学；同样的，城市教师享有的生活水平更高，优越的条件吸引优质师资从偏远地区流入中心城市。其三，经济发展水平较高的中心城市，家庭对教育的投入更大，城市社区的文化教育资源更丰富，教师的创收机会多样，吸引师资向城市流动。目前义务教育阶段，在中心城市与偏远乡镇之间的差距与教育公平的理念相悖，为实现教育公平的目标，还需要通过深入研究、统筹规划确立义务教育发展的长远规划。

政府、学校、教师、学生、家庭、社区诸因素的共同作用，形塑出目前义务教育的基本环境。从教师角度看，提高待遇——包括工资、补贴、宿舍、餐厅，这些物质方面的需求，减少课时、有效提升教学能力的培训，是教师所期盼的。教师同样面临个人家庭的需求，要调动进城，要便捷的生活环境和子女更好的教育条件。然而，从学校、家长和学生的角度看，期望教师能长期服务基层，忠于教育事业，投入更多的精力给课程和学生。这两种期望之间的矛盾是一种较为普遍的现象，使得偏远乡镇教师很难稳定地留在一地从事义务教育。学生期望教师能关注自身的特殊性，丰富课程的内容和形式，减少考试和作业负担。但从学校和老师的期望看，他们期望学生能学好“主课”，考试成绩在全市、全县排名提前。这是学生面临的矛盾。家长期望学校和老师能管好、教育好自己的孩子，保证孩子的安全，不希望教育给家庭带来经济负担和精力负担。但从学校和老师的期望看，他们期望家长重视子女教育，配合学校督促学生完成学业。

偏远乡镇教育均衡面临的困境分析

经费保障不足是偏远乡镇经济落后地区义务教育发展的瓶颈。江西省的普通中学和小学的生均公共财政预算教育事业费及生均公共财政预算公用经费在全国的排名落在倒数4名之内（2010年统计数据）。江西省义务教育经费的基础水平偏低，省级统筹的保障力度不足。

目前优质教育资源越来越向中心城镇集中，中心城镇本来就是强校的集中地，教学软硬件条件好、设备齐备，家长既重视教育也有能力培养子女。加之中心城镇生活便利，好的教师和好的学生通过各类考试途径调入中心城镇。相反，在偏远乡镇，教育软硬件条件相对较差、设备不全、家庭经济条件差、交通不便，是优质教师和优质学生的流出地。如果没有政府的干预，按照目前的趋势继续下去，农村义务教育的均衡发展将遥遥无期。

（一）不均衡的困境和挑战之一：优质师资流失与优质学生流失

1.偏远乡镇教师队伍进得来、留不住。乡镇中学和中心小学在调研中都处在教师年龄结构更新换代的特定时期，一批工龄在30年左右的中老年教师，他们大多出生在本地，居住在学校周边，他们长年坚守在义务教育第一线，但存在知识老化的问题；一批30岁左右的青年教师，他们大多来自外部其他乡镇，对学校缺乏归属感和责任感。资料显示，某乡镇小学2002年调入的40名青年教师，十年之后仅余3人，其他37名教师利用各种机会调离，到县城或县城附近的乡镇任教。“偏远乡镇学校是一个教师培训基地，引进一个，培养一个，调离一个”，这是当地学校负责人的无奈。缺少稳定可预期的教师队伍使学校的各种长远发展改革计划难以落实。

2.偏远乡镇教师队伍缺编现象突出，留下来的教师工作压力大。

调研点的乡镇小学，因病、因产假、因借调离岗的教师占教师总数的25%。多数老师每日承担的课时数有5节，加上备课和批改作业，不少教师得加班加点才能完成教学任务。教师队伍缺编增加了留任教师的工作量，教师疲于应付讲课压力，难以针对学生需求创新教学方法，提升教学水平。

3.偏远乡镇教师收入来源单一，收入水平较低，很难吸引其他乡镇的教师到当地任教。越是偏远乡镇，教师的课外收入机会越少，交通等生活成本越高。现有对偏远乡镇教师的工资补贴标准为每人每月220元，刚好能抵消乡镇到县城的公交月票费。但是在县城或靠近县城居住的教师上下班途中需要花费更多的时间成本，他们长期留任的意愿较低。

4.外聘代课教师待遇低、保障少，教学技巧匮乏。面临师资不足，偏远乡镇中小学往往通过外聘代课教师保证充分开课。但代课教师只有每月700元的工资。这样的待遇很难找到合格人选。代课教师的临时性，也使学校不可能为代课教师提供教学培训来提升他们的业务素质。

5.偏远乡镇优质生源流失多，教师考评绩效受影响。一部分家庭条件好、重视子女教育的家长，让子女转入中心城镇就读；一部分进城务工家长，家庭经济条件改善后，也把子女带到中心城镇就读当地学校。现有的学籍管理无法限制本县内部学生流动。目前，在教师考评标准中，学生考试成绩所占比例过高。随着偏远乡镇的成绩好的学生流出到中心城镇就读，乡镇教师即便与中心城镇教师付出同样努力，也很难得到同样的考评绩效。偏远乡镇教师普遍感到考评机制缺乏公平。

6.偏远乡镇教师自身的心理困惑减低了教师的职业归属感，削弱了教师的职业稳定性。从职责上讲，教师应当向学生传递求知向上的精神，但现实生活中的利益对比导致教师本人的心理困惑。比如，在调研访谈中，一位中学教师谈起他的一位学生经历的接受教育与实现自身价值的困惑，“我的父母外出打工一年赚10万，老师你读完本科一个月2000元，我们今天再努力读书有什么意义？”如果说学生面临的心理困惑还是对未来职业选择的预先考虑，缺少切身体会，接受过高等教育的教师则是身处价值冲突的最前沿，很难接受教师所处的社会经济地位。一位教务主任在聊天中提及，“我们外出办事，都不好意思说自己是村镇教师，原因是（村镇）教师收入低，周围人都看不起”。教师的职业归属感偏低，一旦有机会，他们大多会选择跳出偏远乡镇，甚至为此放弃教师这一职业。

以家庭生活和社区关系营造为中心促进农村偏远地区教师队伍稳定

城镇化过程中，农村学校面临优秀师生资源流失、基础教育设施投入不足、留守儿童家庭教育缺失、学校周边环境复杂、当地社会“读书无用”观念盛行等方面的困扰。其中，缺乏一支稳定、完善、高素质的教师队伍是当地农村教育面临的最为核心也最迫切需要解决的问题。个别村小甚至出现青年教师全部转走，只剩校长和教务处主任的尴尬局面。

调研组到访的村小学校远离镇中心，村镇之间道路曲折狭窄，交通非常不便，所在镇远离县城，是典型的偏远地区。当地经济条件一般，县财政难以为乡村教育提供有效支持，在该镇小学教师普遍缺乏的情况下，因县财政拮据一度停止招聘教师。尽管如此，该校现在仍然形成了一支相对稳定的教师队伍。学校现有正式教师8人，代课教师3人，除执教30余年的校长外，其余老师皆为80后，师资力量基本能满足200多名学生、6个班级的教学。正式教师中，只有1名教师因为家住邻村，可能会调走。其他教师在本地皆已成家生子，至少在近5年不会有工作调动。这支稳定的教师队伍的形成，实际上是经历过大批外来教师流出之后的结果。自2002年县教育局对外公开招聘教师的政策实施以来，该校先后招进21名青年教师，14名选择离开的教师原籍贯都不在本村委。待遇低、离家远、交通不便、难融入、学校不解决基本的食宿等，是促使这些青年教师调走的主要原因。一是乡村教师待遇低。他们相对县城教师没有课外收入的机会，甚至相比农村外出务工人员收入也不占优势。二是教学任务重。在乡村教师人数缺乏、人员高度流动的背景下，在岗教师课时较长，且需要同时担任数门科目的教学。人员流动与教课任务重相互影响，形成恶性循环。三是偏远地区交通不便，信息通讯不畅，这让在高等教育和现代都市生活方式熏陶下的青年教师非常不适应。在城镇化浪潮下，即使是外出务工民工都寻求在县城买房置业，乡村青年教师更是想尽办法往县城及其附近区域调动。四是许多外来教师难以融入当地社会。在“生于斯长于斯”的乡村熟人社会，外来教师在当地的社会交往和职业发展都非常受限制。再加上远离出生地影响家庭团聚和父母照料，这类教师流动性非常大。

如何在市场化、城镇化浪潮冲击下，化解农村义务教育阶段教师招聘难、留人难的问题，维系农村学校的优秀师资，某村委小学的实践经验为调研组提供了有益启示。

相比外来的教师，该校本地青年教师在从教数年以后，基本都能适应乡村生活。他们在工作中也能很快熟悉学生的家庭情况，并主动与学生家长互动。调研发现，老师对执教班上学生家庭贫困与否、父母是否外出、有无家庭暴力、家长是否重男轻女等情况，如数家珍。还有一些细节也让调研组印象深刻，比如每个教师都有学生家庭的通讯录，如果有异常情况老师都会联系学生家长。学生家庭异常的，老师也会去家访，例如，在发现有学生被家长虐待后，全校老师出动，反复给家长做工作。对当地社会的熟悉和完整的家庭生活，既便利了老师与学生、家长的互动，促进了教学工作的开展，也增强了老师的归属感和工作主动性。一些教师，尤其是学校领导，还积极参与当地的公共事务，学校也由此进一步整合到当地社区中。不过值得注意的是，待遇低对教师的积极性还是有所影响的。当地农民只顾眼前生计轻视子女教育的风气，也进一步妨碍了教师与学生家长的互动。从长时间的比较来看，青年教师在农村社区的融入程度，与老一辈教师也有所差距。教师地位声望下降、现代都市生活方式的浸染、城镇化需求的增强，是其中的关键因素。

政府、学校、家庭、社区协力促进义务教育均衡发展

偏远地区的义务教育均衡发展，迫切需要建立一整套的教育均衡保障机制。按照党的十八届三中全会精神，促进教育公平；根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的要求，因地制宜探索推动义务教育均衡发展的各项保障机制。所谓因地制宜，就是要认识到义务教育问题不仅仅是教育单方面的问题，而是关涉地方政府及教育主管部门、学校、家庭、社区的复杂性、综合性的问题。因而，义务教育均衡发展的实现不可能由教育主管部门一家独立完成，需要探索政府、学校、家庭、社区共同着力的解决方案，才有可能改善基层学校的教育质量、提升义务教育阶段学生的全面发展水平。

（一） 政府及教育主管部门应当考虑。在制定教育方针、理顺教育体制、调整教育布局和增加教育投入方面，确保偏远、贫穷、农村地区的义务教育发展水平。具体来看：

1.国家应提高义务教育经费统筹水平，把教育经费列为地方财政第一位的保障经费，提高偏远地区的义务教育经费保障水平。现有的农村义务教育管理体制是“国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”，这对之前的“分级办学、分级管理”来讲是一个很大的进步。但“以县为主”的管理体制对偏远地区财政困难的县来说依然存在经费保障力度不足的问题。贫困县的教育经费本身就少，县里在经费短缺时不得不把国家的教育拨款挪用到其他更急需的方面。在地方政府的考核过程中，建议采用教育经费保障一票否决制。

2.应该整体布局教育资源投入，以中央财政支出补贴偏远地区教师待遇。偏远区县由于财政收入有限，在调研县，甚至出现因县财政不足停招教师的情况，更不用提进一步的教育投入。为避免地方财政截留或挪用教育经费，建议中央财政支出以两种方式拨付：一是专门津贴，如偏远地区教师津贴直接打到教师工资卡中；二是专门的设施投入，如电子设备、学校食堂、校舍建设等，通过成立专门的基金会，专人负责经费拨付、建设评估工作。以中央财政补贴偏远乡村学校和教师，是营造教师家庭生活和社区关系、稳定教师队伍的基本政策保障。

3.改进教育编制管理，因地制宜合理配置农村偏远地区的中小学教师资源，确保教育质量。教育编制目前采用“生师比”根据学生人数确定教师编制，但在农村生源下降，班额不变的情况下，可以考虑采用“班师比”来确定农村地区教师编制。合并教学点和班级的学校可以适当缩减教师编制，而对寄宿制学校，还应增加心理和生活指导教师的编制。

4.提高偏远地区的教师补贴标准，建立能够吸引优秀人才的偏远地区教师长期服务薪酬奖励计划，提高偏远地区教师的经济社会地位，鼓励年轻教师安心服务偏远地区的义务教育。推动建立农村青年教师职业发展长期规划，政府主管部门保障农村青年教师的专门培训机制，扩大教师在农村中小学的决策参与空间，帮助教师明确职业未

图/中国日报来发展的目标。切实保障义务教育阶段的教师待遇。

5.改革学校考评指标体系。改变目前以学生考分为主导的教学成果考评和教师绩效考评指标，建立涵盖教育过程、教育公平、教育质量的综合考评指标体系。教书育人工作的特殊性和复杂性，决定了考评指标应当以学生的全面发展为根本，降低学生考试分数在学校考评和教师考评中的权重。

6.推迟义务教育阶段的住校年级，降低义务教育阶段的生师比，扩大寄宿制学校的教师编制，要求寄宿制学校配备更多样的教师类型，特别要关注学生的生活指导、心理辅导。

7.全面评估“撤点并校”政策的作用，探究学校、家庭、社区在学生全面发展中扮演的角色，探索义务教育阶段学生成长环境对学生身心健康的影响作用。学校布局和班级规模要根据地域和人口，因地制宜做好规划，缩小城乡学校在资源配置上的差异。

（二） 学校应当以家庭关系和社区营造为中心促进义务教育均衡。

基于对农村教育问题的考察和地方性经验的挖掘，调研组认为，在偏远乡村学校，以家庭生活和社区关系营造为中心促进农村偏远地区教师队伍稳定是一条可行的解决问题方案。具体来看：

1.农村教师招聘和分配可以同时兼顾教学能力和地域来源，鼓励青年教师回籍贯地应聘就业。在保证就业公平的前提下，鼓励青年教师到籍贯所在县、镇、村委应聘。教育主管部门在师资分配时，考虑设立教师籍贯来源地就近原则，并配之以提高偏远地区教师补贴等的相关政策。同时，应进一步加强现有的教师定向培养制度，可以增加偏远地区教师定向培养指标。农村偏远地区教育工作者反映，现有的定向培养指标尚难真正缓解乡村教师缺乏的困境。鼓励青年教师回籍贯地应聘，定向培养本地青年骨干，是促进偏远乡村教师扎根当地、将学校教师和教育整合进农村社区的基本支点。

2.以学校区位和交通情况为依据制定偏远津贴标准，切实提高偏远地区教师待遇。当地教育工作者反映，现有的偏远津贴太低，每个月220元左右的津贴并不能真正吸引青年教师到偏远地区执教。同时，乡村教师的食宿问题也有待解决。部分学校教学设施建设并未考虑教师住宿和伙食问题，这给外地教师或者在县城买房教师的生活和工作带来诸多不便。为教师提供临时住所和学校食堂餐饮，是应对当前教师城镇化趋势和便利外地教师的重要举措。尤其是对愿在偏远地区工作的外地教师，应该切实解决其食宿问题，建构其在当地社区的归属感。另外，应该结合年轻教师的信息化需求，增加相关电子和网络设备。待遇提升是稳定偏远乡村教师队伍、吸引本地籍贯优秀教师回乡执教的基本前提。

3.改变义务教育阶段学校评分中的唯分数论，全面有效地在应试教育基础上实现素质教育。在资金和编制上，让学校有足够的工资和专职人员保证音乐、体育、地理等素质课程的开展。同时，在力所能及的范围内，学校应设立激励机制，鼓励老师和学生共同创建课件或授课形式，想方设法利用偏远地区的独特自然和文化资源，提升教师和学生的教和学的主动性。

（此文的分析基于中国社科院和教育部青年学者到中部地区偏远乡镇的调研资料，教育部的李大鹏、李琦、李清霞、汪洋、雷丰伊、孙明博、赵然，江西省社科院的张小华、丁牛牙，全程参与调研、多次参与讨论，提出许多中肯的意见和建议。他们的工作对本文的写作起到重要的作用）

作者单位：中国社会科学院社会学所、农村发展研究所，中国社会科学报