美国承诺“不首先使用”核武器？

张业亮

美国《华盛顿邮报》7月10日爆料，奥巴马政府正酝酿对美国核政策进行调整，在提出讨论的几个政策选项中，最为引人注目的是宣布美国“不首先使用”核武器，以此作为奥巴马在总统任期最后几个月进一步推进其“无核武器世界”理念的“布拉格议程”的又一具体步骤，完善和巩固“核遗产”。报道透露，7月份以来，奥巴马内阁的国家安全成员（“原则委员会”）已就此召开了两次会议，相关政策建议正提交奥巴马最后定夺。如果美国真的宣布“不首先使用”核武器的话，这将是美国核武器政策的一个重大的里程碑式的变化，将对国际安全、核不扩散和有核国的战略态势发生重大影响。

美国核态势演变历程

所谓“不首先使用”，指的是核武器国宣布在任何时候和任何情况下都不首先使用核武器，它属于核声明政策（declaration policy）的范畴。“核声明政策”是由总统、国防部长或政府其他决策人物公开宣布的有关核武器使用原则和打击目标的政策，它是一国核战略思想的具体体现，其目的在于影响其他国家的考虑，也称“核威慑政策”。与之相对，“核行动政策”（action policy）则指一国如何实际部署其核武器的政策。前者是后者的基础，它们共同构成一国核力量的态势。

冷战时期，在美苏都拥有互相摧毁对方多次核能力的情况下，美国一直把核威慑作为美国国家安全战略和核武器政策的核心，拒绝承诺不首先使用核武器，以此保持其核威慑的有效性，遏制苏联对美国及其盟国的核和常规力量进攻。

冷战结束后，在国际安全环境发生巨大变化、美俄之间爆发战争的可能性大大下降的情况下，美国对其战略核态势进行调整。美国国防部1994年和2001年颁布的《核态势评估》都对美国核武器的作用、规模和结构进行了评估。根据评估报告，在克林顿政府时期，美国宣布洲际弹道导弹和潜射弹道导弹平时不再瞄准俄罗斯和其他国家。在小布什政府时期，美国以反恐为契机，大力推行单边主义的外交政策和“先发制人”的安全和军事战略，宣布退出1972年《反导条约》，更强调使用核武器，包括可能对“流氓国家”的大规模杀伤性武器储备进行首先使用的打击，保留使用核武器对他国使用生化武器攻击美国及其盟国进行报复性打击的选项。在这样的情况下，2008年1月，民主党控制的国会通过《国防授权法》，要求下届政府国防部会同能源部和国务院，对美国核武器的作用和规模重新进行评估。

奥巴马就任总统后，美国战略界再次对美国核力量态势展开了讨论。2009年，由前国防部长佩里和施莱辛格领衔的“国会美国战略态势委员会”发表“美国战略态势”报告，讨论了核声明政策以及如何使美国核武器尽可能有效的问题，会议反对采纳“不首先使用”政策;由美国前国防部长佩里和前国家安全顾问斯考克罗夫特领导的“美国核武器政策课题组”也主张“重申和保持美国对盟国的威慑义务”，但他们没有对核声明政策提出一致的建议。在上述讨论的基础上，美国国防部在经过长达一年的酝酿后于2010年4月公布了《核态势评估》，对美国核态势进行了调整：一是宣布美国核武器的“基本目的”是慑止对美国及其盟国和伙伴的核攻击，并创造条件在未来将之作为“唯一目的”;二是消除过去美国核声明政策在对美国及其盟国遭受生化武器攻击时是否用核武器进行报复的战略模糊性，明确宣布对完全遵循《不扩散核武器条约》义务的非核武器国，美国不使用或威胁使用核武器，即使在这些国家使用生化武器对美国进行攻击的情况下。但该报告回避了“不首先使用”核武器的问题，宣称实施该政策的条件还不成熟，仅承诺美国将“努力创造该政策可被安全采纳的条件”。根据这一评估，2013年6月美国国防部制定了“美国核武器使用战略”，把核武器的使用限制在“极端情况下”，但没有排除“首先使用”。

2015年7月14日，美国总统奥巴马就伊核问题达成全面协议在白宫发表演说。

换言之，从冷战结束到现在，尽管美俄签订了新的削减战略武器协定，开始核裁军的进程，但总体而言，美国核态势与冷战时期相比，并没有发生太大的变化。

巩固核遗产是主要动因

由此可见，奥巴马在任期最后几个月对美国的核声明政策作出调整，首先是出于进一步推动其倡导的建立“无核武器世界”主张、打造核遗产的需要。

奥巴马就任伊始，于2009年4月在布拉格发表的首次对外政策讲话中提出了建立“无核武器世界”的倡议并为此荣膺诺贝尔和平奖。为实现这一目标，奥巴马采取了一系列具体的步骤：与俄罗斯就新的削减战略武器协定进行谈判;推动参议院尽快批准《全面禁止核试验条约》;在核战略思想方面，提出在保持安全、可靠和有效的核威慑前提下，降低核武器在美国国家安全战略中的作用;强化国际不扩散体制，与伊朗就核问题进行谈判并达成协议;承诺不开发新的核弹头并缩小美国使用或威胁使用核武器的紧急情况;在和平利用核能方面，提出新的民用核合作框架，建立核燃料银行;提议召开全球核安全峰会，把核安保提升到高级政治的层次，加强了国际社会在核安保领域的合作。尽管取得了上述成就，但奥巴马认为还存在不足：目前世界仍有1.5万枚核弹头;美俄各自拥有数千枚处于一触即发戒备状态的核武器;美参议院还未批准《全面核禁试条约》;《禁止易裂变材料协定》谈判至今没有进展;伊核问题虽然达成协议，但朝鲜仍然坚持核开发;有必要通过对美国核声明政策的调整，“强调其继续寻求消除核武器、建立和平和安全世界的义务”，推进“布拉格议程”。

另一方面，奥巴马是带着改变“美国政治的轨迹”、留下一个足以与里根总统媲美但又与里根保守主义政治遗产相反的自由主义遗产的目的入主白宫的。奥巴马执政八年，在内政外交政策上取得了一系列成就，但目前许多遗产面临严峻的挑战，核领域成就是少有的拿得出手的硕果仅存的成就之一，这也促使奥巴马在任期进入倒计时的最后阶段，把核政策调整放在优先地位。

此外，占领道德制高点同时迫使其他核武器国家采取相同的措施，也是奥巴马调整美国核声明政策的一个目的。奥巴马认为，美国作为世界上最主要的核武器国家和唯一一个使用过核武器的国家，在核军控和防扩散领域“有采取行动的道义上的责任”，应“发挥领导作用”，这对强化国际核不扩散体制、加强国际防扩散领域的合作、消除核恐怖主义威胁是必要的。目前，在有核国家中，只有中国于1964年10月16日成功地进行了第一次核试验后郑重宣布“不首先使用核武器”，并倡导中、美、英、法、苏五个核国家谈判缔结不首先使用核武器的条约。苏联在冷战时期曾建议核国家共同承诺不对任何国家首先使用核武器，但冷战结束后1992年俄罗斯又恢复了“首先使用”的政策。美国及其盟国一直拒绝承诺不首先使用核武器。奥巴马政府拟放弃“首先使用”的核武器政策，除了将之作为走向“无核武器世界”的又一具体步骤、在战略上没有必要坚持“首先使用”的核声明政策外，其重塑美国在核问题上的道德形象、抢占道德高地、迫使其他核武器国家采取相同措施也是一个重要的原因。

国际安全形势的变化为政策调整提供了可能

从战略安全的角度来看，冷战后国际安全形势的变化和美国在常规力量及其投放能力方面的优势也为奥巴马调整核声明政策提供了可能。首先，从威胁认知的角度分析，奥巴马政府核武器政策的调整，反映其对冷战后美国所面临的安全威胁的认知发生变化。冷战的结束和苏联的解体使国际形势和战略环境发生巨大而深刻的变化。奥巴马认为，随着冷战的结束和苏联的解体，苏联对美国战略和安全利益的全球性威胁已不复存在，“全球发生核战争的可能性已经大大下降，而核恐怖主义的威胁在上升”，“核扩散和核恐怖主义是对全球和平和安全的最大威胁”。而对核恐怖主义，建立在国家对抗基础上的核威慑战略基本不起作用。因此，有必要调整美国的核声明政策。

其次，威慑概念的扩大和美国在先进常规武器上的优势也为其宣布“不首先使用”核武器提供了可能性。所谓威慑，指的是迫使一个潜在的对手相信其拟采取的行动的风险和成本远超过其希望获得的收益，从而迫使对方放弃采取这个行动。传统上，威慑通常指的是核威慑，即以威胁对任何潜在的侵略者的领土进行核报复打击的灾难性风险和损失来遏制敌人，为了使核威慑具有可信性，美国建立了强大的战略、战区和战术核力量。近年来，随着美国在先进的常规武器方面的进展和导弹防御体系的建立，奥巴马政府认为，威慑也可以通过其他方式得到强化。从美国常规力量的优势来分析，精确制导的常规武器对远程目标的打击已经可以实现过去只有核武器才能完成的使命，而不必冒核报复和道义上的风险。另一方面，导弹防御体系作为一种常常被忽视的威慑力量，也起着战略拒止（即遏制潜在对手发动攻击）的作用。

2016年8月5日，全球零核倡议组织成员在华盛顿参加一场骑自行车活动，倡导美国下届总统候选人把在世界范围内消除核武器作为他们的优先政策。

最后，从美国现有核力量来看，即使在美国宣布“不首先使用”的情况下，也具有第二次核打击能力，仍具有强大的核威慑能力。尽管美俄新的削减战略武器协定（START I和START II）规定了双方削减核武器和运载工具的数量，但美国将仍具有部署高生存、强大的核威慑的能力。据美国国防部2010年5月公布的数据，美国目前共有5113件核武器，包括已部署和库存的战略和战术核武器，但不包括已退役等待拆除的核武器。美国的核弹头数量仍远远超出其他中等核国家。此外，美俄新的削减战略武器协定对美国目前的核力量结构作了相对少的限制，这意味美国仍将维持现有的由导弹核潜艇、陆基导弹和战略轰炸机组成的三位一体核打击态势，其核力量仍拥有经受第一次核打击的强大生存能力。从实际情况来看，能够对美国实施打击的唯一国家是俄罗斯，但即使是俄罗斯也没有能力和信心在第一次打击中成功地摧毁美国的核力量。

可能引发的变化值得关注

奥巴马对美国核武器政策的调整遭到了国会共和党人的反对，他们告诫奥巴马政府不要利用在最后的几个月里采取削弱美国核威慑的任何行动。奥巴马政府此举也引发了盟国的担忧，他们认为“不首先使用”的政策将削弱核威慑、增加武装冲突的风险。目前，日本、韩国、法国和英国正私下与美国沟通，表达他们对奥巴马宣布美国“不首先使用核武器”的关注，反对美国改变核声明政策。

不首先使用核武器是维护世界和平与稳定的重要措施，是走向全面禁止、彻底销毁核武器的关键步骤。从客观上来看，奥巴马政府如宣布不首先使用核武器有利于国际安全和加强全球核不扩散体制，但它可能引发核武器国家战略态势的调整和核战略关系的变化，对美国这一战略动向应予以关注。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）