民生立法的几点思考

傅强

〔摘要〕现行我国民生立法存在以下不足：立法数量较少，体系不健全，部分法律内容陈旧、理念滞后，一些法律过于原则，可操作性不强，个别法律与实际脱节。完善我国民生立法，应从四个方面着手：首先，在立法原则上，应确立特惠性与普遍性相结合、权利保护、基本保障、强化政府责任和前瞻性原则。其次，在立法内容上，应加快法律的立、改、废进程，健全民生立法体系，实现立法的科学化。第三，应充分吸收和借鉴国外民生立法的先进经验。第四，在立法技术上，应注重“宜细不宜粗”。

〔关键词〕民生立法；立法原则；立法内容；立法技术

〔中图分类号〕D9〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2016）05-0081-09

一、 民生立法概述

（一） 民生的概念

民生指民众的基本生存、基本发展机会和基本权益的保护状况，[1]（8）简言之，指人的基本生存和基本发展。

（二） 民生立法的界定

1 民生立法的特点

民生立法指立法机关针对民众基本生存权和发展权进行的立法活动。囿于篇幅，本文仅涉及全国人大及其常委会的民生立法。民生立法的特点在于：

（1） 赋权性。民生立法通过赋予民众生存与发展的基本权利，阻止他人私权利的滥用，同时限制公权力，以维系其基本生存条件，确保其有必要的发展机会，保护其人格尊严。[2]（36）

（2） 特惠性与普惠性相结合。民生立法的保护对象既包括社会弱势群体，如劳动者，失业者，残疾人，因疾病、灾害或事故而生活陷入困顿的人等，也包括一般民众。

（3） 公私法相融合。民生立法采取个人本位与社会本位相结合的价值取向，将保护公民基本生存、发展权利和社会的实质公平正义相统一。在法律调整方式上，采公私法规制手段并用的方式。故在法律属性上，民生立法既非完全的公法，也非纯粹的私法，而具有公私法相融合的属性。[3]（93）

（4） 综合性和专业性。民生立法覆盖影响公民基本生存和发展的各领域，如就业、收入分配、医疗卫生、教育、社会保障、特殊群体保护等，调整范围极其广泛。同时，由于民生各领域各具特点，民生立法中须分别制定有针对性的法律规则。故民生立法具有较强的综合性和专业性。[4]（20）

2 民生立法与社会立法、民事立法的区别

（1） 民生立法与社会立法

社会立法，是指解决社会问题的立法活动，其将个人本位与社会本位相结合，具有公私法相融合的属性[3]（93）。

狭义的社会立法，指以保护社会弱势群体生存权利为核心的立法，包括劳动保障立法和特殊群体保护立法。

中义和广义的社会立法，指兼顾社会弱势群体的生存权和所有社会成员的生存权、发展权和人格尊严的立法。[1]（36）。其中，中义的社会立法包括劳动保障、特殊群体保护、一般社会成员的社会保障和社会福利立法。广义的社会立法除包含上述内容，还包括教育、医疗卫生、体育等公共事业的立法。

最广义的社会立法，则指解决一切社会问题的立法。此处的“社会”，系指经济、政治、文化、生态文明之外的所有领域，最广义的社会立法，除包含弱势群体生存权保障和一般社会成员社会权利保障等问题，还覆盖社会组织、社会管理等内容。

就法律属性而言，民生立法与社会立法在法律属性上完全一致，均为个人本位与社会本位相结合，具有公私法相融合的属性。就调整范围而言，民生立法和广义的社会立法基本一致，但不包括社会组织和社会管理领域的内容，故有别于最广义的社会立法。

（2） 民生立法与民事立法

民事立法是国家机关依法制定、修改和废止民事法律和其他民事规范性法律文件的活动。民生立法与民事立法均属于赋权性立法，但在法律属性和调整范围上有重大区别，前者属于公私法相融合的立法，后者则属于私法立法；前者不仅调整平等主体之间的关系，也调整国家与私人的关系，后者则仅调整平等主体之间的关系。

3 民生立法的类别

基于中共十八大报告精神，中国保障和改善民生的重点在于教育、劳动就业、收入分配、医疗、养老、住房等领域，围绕上述划分，中国民生立法可分为教育、科技、体育立法（含教育的基本原则、教育机构、教师和学生的权利义务、教育投入与保障、社会体育和学校体育的原则、措施和保障等立法）、劳动就业立法（含劳动市场规制、劳动标准体系、劳动关系协调机制、劳动保障监察和劳动争议调解仲裁等立法）、收入分配立法（含工资、慈善事业等立法）、医疗卫生立法（含公共卫生事件应急和重大疾病防控机制、医疗保障、医疗服务、医疗监管体制、重特大疾病保障和救助机制、食品、药品安全立法）、社会保障立法（含社会保险、基本住房保障、社会福利、社会救助、优抚安置等方面的立法）、特殊群体权益保护立法（涉及妇女、未成年人、老年人、残疾人、归侨侨眷等人员保护的立法）本文对民生立法的分类，依据为十八大报告的五大建设理论，对应五大建设中的社会建设。环境保护、文化建设本质上也属于民生范畴，但因其分属于生态文明建设和文化建设领域，故本文未将其纳入社会建设的范畴，也未将其纳入民生立法的类别。[1]（36）

（三） 中国民生立法研究综述

1 关于民生立法的性质

学者普遍认同民生立法是以保护民众生存权和发展权为宗旨、以公平正义为立法理念的立法，如刘平等人认为：“有关民生的立法主要是赋权性立法，属于社会法的范畴”[1]（36）。左权认为，民生立法“区别于效率优先的经济立法和义务本位的管理立法，以保障和改善民生为根本出发点和落脚点，更加注重社会公平和弱势群体权益保护，体现了公平正义的价值取向。”[5]（88）龚向和认为，民生问题是“以生存权和发展权为核心的社会权的尊重、实现和保护问题”，“民生立法，是民生法治化的首要环节”[6]（116）

2 关于民生立法的调整范围

关于此问题，直接的研究较少，刘平等人认为，民生立法不仅调整民众的基本生存状态，也调整其基本发展能力和发展机会问题，调整范围等同于广义的社会立法，涵盖教科文体、公共卫生、公共服务、社会保障、劳动保障、人口综合管理、特殊群体保护等七类问题。[1]（36）

与此同时，学界和立法机构对与民生立法性质相同且存一定重合关系的社会立法有较深的研究。一部分学者从广义的概念理解社会立法，认为其不仅调整弱势群体利益保护问题，也调整一般社会群体的生存权和发展权保护问题。如谢增毅认为，随着社会的进步，社会立法的范围已经不满足于经济上弱势群体利益的保护，而是拓展到一般公民权利保护一般领域，如就业、社会保障、安全、健康和社会福利等领域。[7]（95）陈步雷认为，社会立法经过一个多世纪的发展，不仅涵盖弱势群体的生存权益保护等“第一代”问题，也涉及“消除权利贫困，对经社文人权全面保障”的“第二代”问题。[8]（99）郑尚元也认为，社会立法调整对象包括社会保障关系，社会弱势群体保护关系、公益事业举办关系和教育权利保障关系。[9]（43）也有部分学者从狭义的概念理解社会立法的调整范围，如吕世伦、马金芳认为，社会立法是“向弱势群体倾斜的法域”，认为社会法的调整对象为社会弱势群体保护关系。[10]（6）王为农、吴谦认为，社会立法调整和保护的主体为劳动者、失业者、因生理机能、疾病、灾难或事故而陷入生活困顿者。[3]（93）竺效也认为，社会法的基本原则是“扶持社会弱势群体”。[11]（99-104）与此同时，中国立法机构也对社会立法的范围作出了界定，2003年，李鹏委员长在代表十届全国人大常委会作工作报告时指出，社会法是调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律，此定义属于中义的社会立法范畴。

3 关于民生立法的发展历程及规律

目前关于此问题，尚无直接的研究成果，学者多是从社会立法的角度研究，有学者从社会立法的功能与不同代际的特征探讨其发展规律，陈步雷认为，社会立法产生一百多年来，经历了功能嬗变和代际更替，19世纪末产生的第一代社会法以劳工与社会保障为立法基本内容，其功能为单纯的“社会安全与社会保护”，着眼于保护社会弱势群体利益。20世纪30年代形成的第二代社会法，形成了包括劳动制度、社会保障制度、特殊群体保护制度和公民社会权利保护制度在内的社会法体系。20世纪70年代形成的第三代社会法则注重民生保障、社会福利与社会促进、经济发展的协调与统一。[8]（99-104）也有学者从国家和社会关系的演变的角度，分析社会立法的发展轨迹，如吕世伦认为社会立法是“国家和社会关系互动和国家逐渐回归社会的表现”，并随着社会经济结构和文化的发展而演变。[[12]（63）另有学者指出，社会立法具有“逆向生成机理”，“民生保障缺乏之‘恶”、“分配之‘恶”、“制度之‘恶”结出了民生立法的“善之果”。[13]（103-106）由于上述学者采用了广义的社会立法概念，其内涵和外延均与民生立法相同，故上述研究也可视为对民生发展规律的研究。

4 关于完善中国民生立法的措施

主要有以下几种观点：（1）要合理吸取西方国家不同时期民生（社会）立法的内涵及经验教训，借鉴其理念、制度和技术，注重社会保护与社会促进相协调，统筹解决民生问题。[8]（107）（2）应立足中国国情，注重法的可持续性，处理好政府与社会的关系，增强法的执行力。[14]（33）（3）应尊重相关国际条约。[15]（28）（4）立法时机要恰当，不可过于超前。同时，在现阶段，立法应“宜粗不宜细”。[16]（29）（5）加强顶层设计，加快制定民生领域的基本法，重组专门法和特别法，同时强化配套法律建设。[17]30-31

二、 中国民生立法的现状与存在的问题

（一） 中国现行民生立法概况

中国共有民生领域立法40部（截至2016年8月31日），在民生的六大领域，均实现相应的立法覆盖，已形成民生立法体系已基本形成。中国现行民生立法的立法状况与结构，如以下表格图示：

（二） 中国民生立法的不足

在取得一定成就的同时，中国民生立法也存在较大不足，难以完全适应在中国深化改革、改善民生、提高民众生活水平和幸福感受的步伐。

1 民生立法的数量较少，在全部立法中所占比率过低。

截至2016年8月31日，中国共有立法252部，其中，民生立法为40部，仅占全部立法的15.9%，比例明显偏低，与经济立法、维护社会秩序的立法相比，在所占比例上明显失衡。

2 民生立法体系尚不健全。

尽管中国民生立法已形成体系，但这一体系并不健全，这体现在两方面：

（1） 结构不尽合理。

在民生立法内部，不同领域立法的分配与分布存在一定的不平衡性，如，在社会保障领域，迄今为止仅有2部法律，在收入分配领域，也仅有3部法律，在劳动就业领域，虽有12部立法，但有3部属于事后追认的授权立法（授权国务院立法），并不属于严格意义上的人大立法性质，批准的立法文件属行政法规，在效力上无法与一般法律相提并论。

（2） 一些重要的民生领域存在立法空白。

① 在收入分配领域，中国尚未制定工资分配方面的基本法律——工资法。在收入分配过程中，存在不同行业间收入差距巨大，尤其是垄断收入过高的现象。同时，在同一用人单位，也因为身份的差异，存在收入悬殊的情况，有悖同工同酬的劳动立法理念，涉嫌就业歧视，有悖社会公平正义。

② 在社会保障领域，中国尚缺乏该领域的支柱性法律——《社会救助法》。

社会救助是社会保障安全体系的最低界限，是公民生存权的最后屏障，[19]（5）由于尚未制定《社会救助法》，社会救助实践中，救助渠道过窄、社会机构参与不足，中央和地方救助职能不清，主体不明，救助方式过于单一，救助的内容和标准过于笼统，对救助对象的核查方式缺乏灵活性，惩戒机制不健全，相关政策过于零散，呈“碎片化”特征。[20]（52-53）尽管2014年国务院制定了《社会救助暂行办法》，但此办法为行政法规，效力层级低于法律，并不能解决社会救助的所有问题。

③ 在特殊人群保护领域，中国未制定《儿童福利法》，现实中儿童福利问题由各部门分别制定的法规和政策构成，政出多门，不尽统一，且普遍层级较低，同时，未明确规定政府在保护儿童福利上的义务和责任，导致儿童在遭遇困境时（如大病、父母坐牢、被遗弃等），难以有效、及时地得到国家的干预和帮助，不利于儿童的健康成长，甚至危及儿童的生存。[20]（53）

④ 在医疗卫生领域，中国尚缺乏该领域的基本法——《基本医疗卫生法》，对于医疗卫生事业改革发展中许多原则性问题，如医疗卫生事业的性质、公民在医疗卫生服务中的权利和义务、医疗卫生服务的范围、政府在医疗服务的职责等，均缺乏有效和统一的规定，导致医疗卫生改革缺乏明确的规范和指向，不利于保障医疗卫生改革的进行和保护居民健康权益。

⑤ 在教育领域，中国未制定《学前教育法》，关于学前教育的性质、基本任务、准入条件、教育设施布局、教师的资格及待遇、政府保障义务、教学内容、法律责任等问题，均处于无法可依的状态，导致学前教育中的许多混乱现象，如入园难、入园贵、过度教育等，未得到有效解决。[21]（C1）

⑥ 在劳动就业领域，中国缺乏《劳动基准法》，对劳动者最低工资、劳动时间、休息与休假、劳动条件等缺乏具体的规范。同时，我国未制定《集体合同法》，对于工会代表职工签订合同的具体规则，及违反集体合同的法律后果，均存在法律空白。

上述立法空白，导致民生立法的覆盖面尚有残缺，部分领域无法律调整，部分民众缺乏法律保护。

3 部分立法内容较为陈旧，难以适应新时期民生建设的需要。

现行民生法律中，有7部为2000年之前制定，其中70年代制定的有2部，80年代制定的有1部，90年代制定的有4部，占民生立法的219%。这些立法大都已无法适应经济社会的发展和民生建设的需要。

如，在社会保障领域，《关于批准国务院〈关于工人退休、退职的暂行办法〉的决议》和《关于批准国务院〈关于安置老弱病残干部的暂行办法〉的决议》均为1978年通过和施行，名称中使用了“暂行”字样，表明其具有临时性和过渡性，但迄今为止，已施行近40年，无论是授权机关——全国人大的授权决定，还是被授权机关——国务院的授权立法内容，均未作修订，已难以适应现阶段我国人口平均寿命情况与经济社会发展的需要，如上述决议关于退休年龄的规定、关于退休待遇的规定，已明显与劳动人事改革的趋势和经济社会发展的现状不符。

又如，在收入分配领域，1993年制定的《红十字会法》对于红十字会与政府关系、红十字会取得法人资格的方式、红十字会组织及人员的权利、义务、红会内部治理结构、信息公开和监管机制、法律责任等问题，要么未作规定，要么规定得不够清晰，导致红十字会性质不明，行政化色彩过浓，运行效率较低，同时，运行机制不健全，透明度不高，缺乏必要的监督，导致红十字会缺乏应有的公信力，无法充分应对红十字会事业出现的新情况和新问题。

再如，在医疗卫生领域，制定于1997年的《献血法》已无法适应医疗卫生事业的要求：以号召性、倡导性条款居多，缺乏约束力；对无偿献血者缺乏必要的权益激励和保障制度；对献血者的最高年龄限制过低；缺乏信息公开机制，血液采集、使用的流向、用血的费用等不够透明；缺乏合理、科学的用血管理和监督机制；对法律责任的规定过于简单，处罚过轻。上述弊端，在一定程度上抑制了社会公众参与无偿献血的积极性，无助于解决用血紧张的困境。[22]

4 部分立法理念滞后，对民众权益保护不够。

民生立法具有为公私法相合一的性质，具有赋权性，但我国的部分民生立法过于强调其公法属性，奉行“管理即管制”的立法理念，赋予政府过大的管制权力，对民众的权益则保护不足。以《教师法》为例，尽管将“保护教师权益”作为首要的立法目的，但其具体制度仍侧重于对教师的约束与管理，对其权益则规定不足，如未明确教师的管教权，无法保证教师自主地履行其职责；对民办学校教师的地位与待遇、对从事特殊教育的教师和在民族地区、偏远贫困地区工作的教师的津贴待遇缺乏必要的规定。同时，当教师与教育机构或教育行政机构发生纠纷时，将教师申诉设计成行政复议或行政诉讼的前置程序，无助于保护教师权益。[23]（3）同时，当教师与教育机构或教育行政机构发生纠纷时，将教师申诉设计成行政复议或行政诉讼的前置程序，无助于保护教师权益。[24]（12）在义务教育法中，也存在类似问题，作为保护公民基本受教育权的法律，对公民受教育权利却规定得不够充分和明确，也未具体确定相应的义务主体。[25]（26-27）

5 一些立法过于原则，可操作性不强。

一些民生法律原则性和宣示性过强，规范性与约束性不足，对于一些重大问题未作明确、具体的规定，导致实践中操作困难，如《社会保险法》、《妇女权益保障法》、《残疾人保障法》、《母婴保健法》等，宣示性远大于规范性，为“软法”性质，实践中不得不依赖各种实施条例、细则和办法，甚至相关政策，方可得以实施，由于政出多门，上述文件在原则、制度上不尽一致，在一定程度上削弱了民生法律的权威性，使之实施效果打折扣。[17]（30）

6 个别立法脱离实际

以《劳动合同法》为例，该法规定，劳动者辞职只需可以提前一个月通知企业即可，无须说明原因，也无须承担辞职对企业的损失。同时，用人单位与劳动者只要连续订立二次固定期限劳动合同，续订合同时即视为二者已订立无固定期限劳动合同，即使劳动者工作懒惰，用人单位也无权将其解雇。上述规定赋予劳动者过高的保护标准，超出了现阶段用人单位的承受能力，导致用人单位对劳动技能培训的积极性降低，压缩了企业必要的管理权和用人权，降低了企业管理的灵活性，增加了企业的运行成本和经济风险，其出发点是倾斜保护劳动者利益，但可能导致用人单位难以为继，破产倒闭，由此导致劳动者失去劳动机会，反而对劳动者不利。[16]（29） [26]（A11）

三、 完善中国民生立法的建议

完善中国民生立法，应从以下几个方面着手：

（一） 明确民生立法的原则

1 特惠性与普遍性相结合原则

一方面，民生立法应加强对特定人群——残疾人、妇女、未成年人、老年人、残疾人、流浪乞讨人员、“三无”特困人员（无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、抚养、扶养义务人）的立法保护，这些人员或因先天缺陷，或因自然灾害或意外事故，或因生理条件，在生活中处于弱势地位，仅凭借自身条件与能力，难以与他人平等竞争，获得基本生存的机会与条件，对该人群进行特别保护，保障其基本生存条件，缓和市场经济导致的贫富分化问题，维护社会公平正义，既是该人群的基本权利，也是国家的基本义务，在立法中，对上述人群应予以特别扶持与救助，帮助其维持基本生存的同时，使其更好地融入社会，获得公平发展的机会。[27]（25）

另一方面，民生立法也应奉行普遍性原则，保护广大普通民众的利益。首先，立法应体现广覆盖的特点，尽可能扩大保护对象的范围，在就业、收入分配、基本医疗服务、教育、社会保障等领域，确立覆盖城乡、平等保护所有公民的制度保障体系，为全体社会成员的生存和发展提供必要的机会和条件，使改革与发展的成果惠及所有公民。其次，应体现公平性，以权利公平、机会公平、规则公平为主要价值，充分考量不同利益主体的利益诉求，平衡和协调城乡之间、不同阶层、不同地域、不同行业之间的利益冲突，合理分配利益，实现公平正义与利益的统一，营造公平的社会环境。[20]（52-53）

2 权利保护原则

民生立法作为赋权行立法，在立法理念上，应由“管理即管制”转变为“管理即服务”，以公民基本生存权和发展权为核心，减少政府权力对公民权利不必要的管制，保持国家权力必要的谦抑性，相关规则的设计，均应围绕权利设置、保护和救济展开，着力解决民众最关心、最直接、最现实的利益问题。

3 基本保障原则

民生立法对民众生存权和发展权保护的标准，应以满足其生存和发展必需的条件与机会为限。理由在于：首先，民生立法的宗旨在于保证公民的基本生存条件，并为其发展提供平等机会。其次，受经济发展水平所限。民众对于就业、收入分配、基本医疗服务、教育、社会保障等民生问题有多层次的需求，但立法对于民众权益的保护，应根据现阶段经济发展水平来加以确定，就中国而言，经济总量虽已高居世界第二，但截止到2015年底，中国人均gdp为49351元，仅名列世界中游，距离发达国家有较大差距，尚有5575万贫困人口，[28]基于中国经济水平，民生立法对民众生存权和发展权的保护，应以满足基本生存和发展条件为限。第三，若保护标准过高，将产生一系列社会问题，如不利于激发人们就业、创业和创新的积极性，使社会失去动力和活力，并失去应有的效率。[27]（26）

4 强化政府责任原则

民生领域大多是市场“无形之手”难以触及或难以有效调整之领域，要实现保障和改善民生的目标，有赖于政府“有形之手”的充分介入、调控与规制。在民生立法中，应进一步确立服务型政府的功能定位，强化政府在保障和改善民生中的义务与责任，具体而言，明确政府加大力度投入公共资源，加快建立惠及全体人民的基本公共服务体系的义务，并规定相应的法律责任，促使政府功能转型，为广大民众提供更好更多的基本公共产品和服务，并不断提高公共服务的质量，推进公共服务均等化。[29]（41）

5 前瞻性原则

保障和改善民生，是随着经济社会的发展而循序渐进、逐步提高的动态过程，不可能一蹴而就，因此，民生立法也应有足够的前瞻性和预见性，不仅要对当前条件下的民生问题作出规定，同时也应以发展的眼光和思维，为将来经济社会发展后的民生问题预留法律空间，作出提前规定，如对社会保险待遇、社会救助和社会福利水平等，均应充分考虑未来经济社会发展程度和民生建设的需求，作出阶梯式、渐进式规定，以保证民众的生存和发展条件在稳定、持续中得以提升。[14]（29）

（二） 加快民生法律的立、改、废进程，完善立法体系

1 在劳动就业领域，修订《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》，制定《劳动基准法》、《集体合同法》，在劳动者权益保护与企业发展中寻找平衡点，使之更加契合我国劳动力市场的现状与企业管理的规律，在保护劳动者权益的同时，也有利于企业的发展，实现劳动者与企业的“双赢”，从而从根本上、长远上维护劳动者利益。

2 在收入分配领域，制定《工资法》，改变行业间收入悬殊、同一单位同工不同酬现象，营造公平合理且与经济发展水平相适应的收入分配机制。同时，修订《公益事业捐赠法》、《红十字会法》，建立职能清晰、运行科学透明、监督到位的公益捐赠机制。

3 在教育领域，首先，应制定《学前教育法》，明确学前教育的社会属性，规定政府进行均衡财政投入和行政监管职责，规范准入条件和教学内容，明确幼儿教师的资格和待遇，保护幼儿教师和幼儿的合法权益，促使学前教育健康、有序发展，保障教育公平。其次，针对近年来时有发生的校园霸凌事件，应制定《校园安全法》，本着教育和预防相结合的原则，建立完善的中小学生权益保护机制，保护中小学生身心健康。第三，针对家庭教育中家长的家暴、强迫接受过度教育、失职等问题，有必要制定《家庭教育法》，规定政府和社会对家庭教育的干预职责，明确政府在组织管理、人员投入、专业指导、政策保障等方面的义务，建立完备的家庭教育体系，全面保障青少年在家庭教育中的权益。第四，修订《教育法》、《教师法》、《义务教育法》、《职业教育法》，细化和保护教师和学生在教育中的具体权利。

4 在社会保障领域，应制定《社会救助法》，拓宽救助渠道和救济方式，强化社会参与度，明确各级政府救助职责，规定救助内容和标准，确立灵活机动的对救助对象的核查方式，从而有效保护公民的生存权。同时，应制定《基本住房保障法》，明确政府在保障性住房供应和公平分配上的义务，确保“居者有其屋”，保障公民的居住权。另外，应制定《救灾法》，对救灾体制、救灾装备与信息系统建设、灾害救助措施、应急响应和恢复重建等问题方面作出统一规定，实现救灾工作的法治化和科学化。

5 在特殊人群保护领域，应制定《儿童福利法》，规定政府在实现儿童福利上的职责，确保儿童在遇到重大困境时能及时得到国家的帮助。此外，应修订妇女权益保护法和残疾人保障法，细化妇女和残疾人权利和保障措施，使之更具操作性。

6 在医疗卫生领域，当务之急是制定医疗卫生领域的基本法——《基本医疗卫生法》，对医疗卫生事业改革发展中基本的基本问题作出规定，为医疗卫生改革指明方向，全面保护居民健康权益。其次，应制定《初级卫生保健法》，建立既能保障人人享有卫生保健，又与现阶段国家经济发展水平相适应的卫生保健体制度体系。再次，应制定《中医药法》和《医院法》，完善我国医疗卫生立法体系。第四，应修订《献血法》。建立献血者权益激励、信息公开及用血管理和监督机制，降低献血者年龄限制，从而有效规范无偿献血行为，提高献血者积极性，促使无偿献血事业能持续、稳定、健康发展。

（三） 充分吸收和借鉴国外民生立法的先进经验

民生（社会）立法自19世纪末在西方资本主义国家兴起以来，经历100多年的发展历程，已经较为成熟、健全。

以日本为例，经过战后60余年的法治重建，日本已构筑完善的现代化民生（社会）立法体系。这主要表现为：（1）理念先进。以保障公民基本社会权利，强化政府解决社会问题的义务和责任，促进社会公平正义为基本价值理念。[30]（34-35）（2）覆盖面广、体系完整、结构严密。这体现在两方面，一是体系完整。在劳动立法领域，日本的劳动法全面辐射个人劳动关系、集体劳动关系、公共部门劳动关系、劳动标准、职业保障、人力资源开发等子领域，形成了以工会法、劳动关系调整法和劳动标准法为核心、无法律死角的劳动法律体系，将所有劳动关系和劳动者纳入其中。[30]（28） [31]（82） [32]（42-43）在社会保障领域，立法覆盖社会保险、社会救助和社会福利等所有领域，如养老、工伤事故、医疗和失业保险、儿童、老人、残疾人、妇女福利、精神健康等等，实现了社会保障的全覆盖。[30]（28-29）在教育立法领域，以教育基本法和学校教育法为基础，形成了以不同学校、不同领域的教育法、教育行政及财政法、教育人事法为主干的完整、齐全的教育法律体系。[33]（100-101）二是结构严谨。相关基本法和特别法紧密配合、相互补充，形成严谨周延的民生立法体系。[34]（38）基于体系和结构上的健全，民生各项工作有法可依，有章可循，极大地促进了日本战后的民生保障和社会建设。（3）与时俱进。日本民生（社会）立法随时根据社会生活的需要而作出调整，其制定和修订十分频繁，始终与经济社会发展的步调相一致，实现了对社会生活的有效调整。[31]（82）（4）制度设计细致、具体，可操作性强。如，《学校教育法》明确了教师具有具有以下权利：组织课程、选择教材及辅助材料、对学生进行评估和训导、营造学生安全和卫生的环境。[35]（51）又如，《生活保护法》对社会救助的条件、内容、补贴发放标准、金额计算办法、管理机关、救助费用财源的构成、各级政府在救助中财权和事权的分配等等，均作了十分明确清晰的规定。由于立法的精细，保证了有关民生（社会）法律的落地实施。

又以德国为例，德国是西方国家中最早制定民生（社会）立法的国家，早在19世纪末期就制定了《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《雇员保险法》和《老年和社会残疾保险法》，形成了社会保险法律体系，但当时的民生（社会）立法是为缓解社会矛盾，维持国家的统治，二战后，德国立法基本理念和制度发生了重大变化，使法律从国家统治的工具，演变成保障公民社会权利的武器。这一期间进行了大量的民生（社会）立法，与日本分别立法不同，德国采取法典化的方式，通过制定社会化法典，对民生（社会）问题作出统一、系统的规范，从上世纪70年代开始，先后制定社会法典第一编（总则）、第二编（教育培训促进法）、第三编（工作补助法）、第四编（社会保险一般条款）第五编（疾病保险法）、第六编（年金保险法）、第七编（法定意外保险法）、第八编（儿童抚养法）、第九编（残疾人康复和参与事项法）、第十一编（护理保险法）通过众多统一、系统的法律条文，消除了不同法律之间的冲突和矛盾，构筑了完善的社会福利体系，广泛而有效地保护了民生（社会）权利。[36]（89）[37]（19-23）

总之，在西方市场经济发达的国家，已经形成了有效调整各类民生（社会）关系、保护民众基本权利的民生（社会）立法体系，其理念、基本原则、内容和编制技术均值得我国立法学习、吸收和借鉴，以缩短立法进程，实现立法的科学化。

（四） 在立法技术上，注重“宜细不宜粗”

改革开放初期，由于经济和社会体制改革的目标和路径尚不明确，为给改革留下法律空间，中国包括民生立法在内的立法采取了“宜粗不宜细”的立法技术。改革开放近40年来，中国已确立了“两个百年”的奋斗目标，改革的路径也已具体清晰，不少民生改革措施也已在实践中落地生效，迫切需要立法加以巩固。同时，民生立法作为保护公民基本生存权与发展权的法律，事关民众最切身、最迫切的利益，需要立法作出明确具体的规范。

因此，对于立法条件成熟、适宜作出统一规定的民生问题，在立法过程中，应遵循“宜细不宜粗”思路，尤其对于公民的基本生存、发展权利，政府在保障民生中的义务与责任，公民行使权利、政府履行职责的具体条件与程序，公民基本权利救济途径等问题，立法应作细致规定，减少原则性、倡导性和宣示性规定，构建结构严谨、要素完整、语言精准的民生立法规范，保证法律的可操作性，[10]（120）从而确保法律在实践中的准确实施，避免其再度成为无法落地实施的“软法”。

对于确因地域差别暂不宜统一规定，或争议太大、有待于改革实践进一步验证的民生立法问题，可例外不适用“宜粗不宜细”原则，由全国人大或其常委会制定原则性规定，授权国务院制定行政法规，或由有立法权的地方人大或政府根据本地区具体情况制定地方性法规或地方政府规章，但应明确授权的目的、事项、范围、期限。待经实践检验、制定法律的条件成熟时，再由全国人大统一制定法律，对相关事项作出细致和具体的规定。

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（责任编辑：柯平）