关于国有企业职工住宅小区业主委员会管理物业制度的思考

摘 要：一些国有企业职工住宅小区在“三供一业”分离移交工作过渡期间，采取由业主委员会管理物业的制度，但由于业主委员会法律地位不明确、物业服务不规范、物业服务监督不到位的弊端，极易引起业主和业主委员会之间的矛盾。因此，必须要明确业主委员会的法律地位、提高业主委员会服务质量、确定有效的物业服务监督机制，促进国有企业职工住宅小区物业市场化改革。

关键词：国有企业；职工住宅；业主委员会；物业管理服务

一、国有企业职工住宅小区业委会管理物业制度问题的提出

国有企业长期承担与主业发展方向不符的公共服务职能在工资福利外对职工家属区供电、供水、供热和物业管理进行补贴。不仅企业负担繁重，严重制约了企业的发展；而且往往由企业自主进行管理，服务不专业，与业主之间矛盾突出。2016年6月11日，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指引》（国办发（2016）45号），计划从2016年开始，在全国全面推进国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作、进行市场化改革，至2019年起国有企业不再以任何方式为职工小区“三供一业”承担相关费用。

在“三供一业”分离移交过渡期，笔者发现一些国有企业职工住宅区的物业管理并没有聘请专业的物业管理服务公司，而是将国有企业的专项补贴资金拨付给业主委员会，由业主委员会代为进行物业管理。据相关人员介绍，采取此种模式的原因一方面是该国有企业职工小区业主基本上都是该企业的原有职工，在此之前物业管理一直由企业的后勤部门管理，业主不需要承担任何物业费用。而在政策出台后的过渡期，仅仅依靠国有企业的补贴不够聘请物业服务管理公司，业主需要承担一部分费用，而他们不愿意支付。另一方面，他们也担心外部物业管理服务公司的服务质量不令人满意，遂决定交由业主委员会自行管理。

由业委会管理物业虽然能够降低成本，但在实践中，由于业主委员会法律地位不明确、物业服务不规范、物业服务监督不到位易导致业主与业主委员会之间的矛盾重重，所以笔者通过对上述缺陷进行分析，并找出相应的完善对策。

二、业主委员会自行管理物业存在的弊端

（一）业主委员会的法律地位不明确，有待于法律作出规定

在学术界和实务界对业主委员会的法律性质的观点目前主要有三种：第一种观点认为业主委员会是社团法人，满足依法成立、有必要的财产和经费、有自己的名称、能够独立承担责任这四个条件；第二种观点认为业主委员会是“其他组织”，如2003年，最高人民法院针对安徽省高级人民法院《关于金湖金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格的请示一案的复函》认为金湖新村业主委员会符合“其他组织”条件，即合法成立、有一定的组织机构和财产，具有诉讼主体资格，最高院认同业主委员会有“原告”主体资格。[1]第三种观点认为业主委员会不具有法人资格，不能独立承担民事责任。根据我国现行《物权法》和《物业管理法》的相关规定，业主委员会是业主大会的执行机构。“业主委员会代表全体区分所有权人做出的决议，维护全体小区所有权人的利益，是全体区分所有权人实现共有物业管理权的自治管理组织的核心机构。”[2]业主委员会只是按照业主大会的授权行使权利，不具备法人的地位。

由于国有企业职工住宅小区不同于商业小区，许多国有企业职工住宅小区到目前为止很大部分共有面积仍然属于国有企业，即国有企业和业主共同拥有小区的所有权。这种由业主委员会进行物业管理的模式主体进一步增多，业主委员会、国有企业、业主、雇员等。业主委员会的法律地位不明确，导致最终责任承担者模糊，产生新的纠纷的可能性进一步增大。

（二）业主委员会自行管理物业欠缺专业性、规范性

当前，由于业主委员会并非专业的物业服务机构，本身不具有物业管理的资质，在物业服务过程中往往因服务不规范而与业主产生纠纷。

1.缺乏资质，服务水平差

实践中，业主委员会聘请物业服务人员时缺乏相应的专业培训，选拔标准，服务人员的专业性无法保证，容易造成服务与收费标准之间的差距。同时由于聘请的服务人员往往具有临时性，导致只向业主提供某几项服务，如保洁、安保服务，而对绿化、公共设施维修等服务一般是采取出现问题后再聘用临时员工进行服务，无法保障小区的服务质量。

2.收费依据不明确

一方面，由于业主委员会在进行物业服务的过程中缺乏相应的管理体系、制度和标准，收费依据不清不楚；另一方面，业主委员会目前的法律性质不明确，一些业主委员会无法提供合法、有效的专用发票，如2015年，怀柔法院审理的一宗小区自主物业管理纠纷案，“有发票，我就给钱，没发票，就不给。不能说你随便给我开个收条，我就给钱吧？”[3]因此业主与业主委员会之间易产生纠纷。

3.人员管理不规范

一是根据现行法律，业主委员会不属于劳动法上的用人单位。业主委员会不能与雇佣者签订劳动合同、不能为雇佣者办理社会保险，缺乏相应的利益保障，雇佣者不能受劳动法上的保护，业主委员会与雇佣者之间易产生纠纷。二是业主委员会缺乏规范的管理架构进行员工管理，如缺乏员工考核机制、薪酬机制等，导致雇佣人员工作积极性不高，人员管理比较懒散。而且员工的流动性也非常大，多为短期、临时性的，难以保持工作的连续性，因此人员管理易混乱。

（三）业主委员会自行管理物业欠缺有效的监督

首先，角色错位导致监督不到位。业主委员会扮演的原本是替全体业主维护权利并监督物业管理工作的角色，但是，业主委员会在实行物业自管后却又成为物业管理的主体。自己没有办法监督自己，从而导致监督不到位。

其次，业主大会难以形成有效表决导致监督不到位。一是各地政府基本上遵循的是“业主的表决权属于物业所有人，每一个业主票数的权重是由每个业主所拥有的物业份额来决定”的原则。表决权按照面积计算，由此易出现少数或部分产权人控制或操纵业主大会的局面。二是法律对于法定表决数的规定，实际上是比较难以达到的。《物权法》规定选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；改建、重建建筑物及其附属设施；应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。业主有自己的工作和活动空间，自由度较高，对表决事项的意见多数是较为懒散，集体讨论很难做到，缺乏固定的会议机制，对于大型居住小区来说更是如此。

最后，国有企业监督机制缺乏导致监督不到位。一方面，国有企业没有相应的对业主委员会进行物业管理监督的配套机制，不能对业主委员会的工作进行全面、有效的监督；另一方面，一些下级执行部门后续监督意识薄弱，抱着只需将专项补贴资金发放，不论后续物业服务质量到底如何的心态展开工作。从而导致业主委员会管理物业的工作中缺乏有效监督的弊端。

三、完善国有企业职工住宅小区业主委员会管理物业制度的建议

（一）明确业主委员会的法律地位，确定归责主体

依据上述的关于业主委员会的法律地位的观点，笔者比较赞同第三种意见，即业主委员会不具有法人资格。虽然业主委员会也需要物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案，但业主委员会不以行政登记为成立要件；而且业主委员会对外进行民事活动，是代表广大业主的利益，无独立的意思表示；发生纠纷时，如果业主委员会的行为侵犯了他人的权利，业主委员会无能力也无财力独立承担责任，一旦赋予业主委员会民事主体资格，其无财产可供执行，将导致执行不能的尴尬后果。实践中，如果赋予业主委员会民事主体资格，目前还无法操作，因此其不宜为民事主体。

虽然业主委员会不宜为民事主体，但并不意味着其丧失诉讼主体资格问题。实务中，最高院的一些批复赋予了业主委员会诉讼主体资格。在《物权法》起草过程中，许多立法专家认为，暂不对业主委员会的诉讼主体地位规定，对侵害业主共同权益的纠纷，可以通过民事诉讼法规定，推选代表人进行诉讼。[4]有关业主委员会的诉讼地位，既涉及到区分所有权人共同体外的第三人，也包括业主委员会与单个或部分所有权人，[5]还包括业主委员会中负有责任的个体的诉讼。

1.业主委员会与区分所有权共同体外的第三人的纠纷

由于程序上，业主委员会系依照法定程序由业主大会选举产生，并且在房地产主管部门做了登记；目的上，业主委员会代表和维护全体业主的利益，因此由全体业主承担责任。但是必须满足一定的程序和条件：一是必须经过业主大会的特别授权或是满足法律规定数额业主的书面同意。二是在由全体业主承担法律责任的纠纷类型上，须是涉及全体业主的切身利益。

2.业主委员会与单个或部分所有权人之间的矛盾纠纷

由业主委员会自行管理物业的模式常常涉及此种纠纷，我国《物权法》第78条第2款规定“业主委员会作出的决定侵害了业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”业主可以通过撤销业主委员会的决定来保护自己的权益。因此，在采用由业主委员会管理国有企业住宅小区物业时，不仅需要拥有部分公共建筑面积所有权的国有企业的同意，也需要小区内业主的授权或经过业主大会的决议，否则在实践中，极易因业主委员会无授权而发生物业管理纠纷。

3.实践中，业主委员会在未经业主大会的授权、未经广大的业主同意的情况下，擅自开展物业服务活动，并将相应收益归入个人包囊

在此类以业主委员会为当事人的纠纷中，业主委员会在没有授权或超越授权的情形下，进行具体的民事行为，若相应的后果由业主委员会承担并进而由业主所有的财产来承担，那么就有失法律权、责相衡的公平原则。在此种情形下，应突破业主委员会的“面纱”，由业主委员会中负有责任的个人以其自有财产来承担相应的法律责任。

（二）提高业主委员会物业管理服务的专业性、规范性

一是对物业服务进行分类管理。通过对物业服务进行分类，大致分为普通物业管理服务和专业物业管理服务，一些不需要专门技能、易操作的物业服务工作即可由业主委员会人员或雇人从事，例如，代收水电费、清洁卫生工作、安保工作等；而需要专门技能、难度较高的物业服务工作则可以发包给专业的物业服务企业，比如水电维修、水沟清洗等工作。采取该种综合模式，一方面可减少开支、另一方面也可提升服务质量。

二是制定物业管理服务规章制度。业主委员会在进行物业管理服务过程中，应当依据法律法规、业主大会的决议制定相应的物业服务规章制度，明确物业费用、物业服务内容、物业服务人员等方面的标准和运作程序。定期在物业管理区域内显著位置，将服务内容、服务标准、计费方式、计费起始时间、服务项目、收费标准以及收费依据等进行公示。

（三）完善对业主委员会自行管理物业的监督

国有企业在该过渡阶段需发挥好监督作用。制定有效地考核机制，通过定期对业主委员会的物业管理服务质量进行考核确定补贴额；制定有效地财务监督机制，如通过定期对业主委员会的物业管理财务进行考核，确保专款专用，对于单笔支出超过一定额度的物业费用，需要经过该国有企业的批准等措施。业主大会也应该发挥其监督作用，每一个业主都需要为维护自身的权利而积极地参与到其中。

四、结语

由于业主委员会法律地位不明确、物业服务专业性差、物业服务监督不到位导致业主委员会管理物业模式中业主与业主委员会之间的矛盾重重。在“三供一业”过渡期，针对此种情况，我们呼吁应当尽快规范业主委员会的法律地位，明确规则主体；同时对业主委员会物业管理服务进行分类管理、制定相应的规章制度，提高物业服务的规范性；发挥好国有企业和业主大会的监督作用，这样才有助于减少物业服务纠纷，促进国有企业职工住宅小区物业管理市场化改革。

参考文献：

[1]王磊.解析两则最高人民法院关于业主委员会的复函与裁定[J].司法天地，2007：（9）

[2]陈鑫.建筑物区分所有权[M].北京：中国法制出版社，2007.

[3]小区自主管理引发新纠纷业委会为何跟业主打官司？http：//news.youth.cn/sh/201508/t20150820_7029428.htm2015-8-20

[4]柏玲.论业主委员会的诉讼主体资格[D].厦门大学.2009年硕士论文。

[5]王忠锋.论我国业主委员会的法律地位[J].东南大学学报，2011（13）

作者简介：

金玲子（1992.9～），女，湖北人，暨南大学研究生院法学院硕士生，研究方向：民商法。