美国大都市区治理的基本态势与发展趋势*

陶希东



美国大都市区治理的基本态势与发展趋势*

陶希东

美国大都市地区治理是国内外研究的一个热点议题，美国跨界治理的实践表明，“多一些治理、少一些统治”是一个基本态势，这主要受美国特有的政治体制、社会心理和经济金融因素所决定。从公共服务市场的角度来看，大都市地区的跨界治理就是一个公共服务生产、消费、选择、分配的互动过程，据此，未来美国大都市地区的跨界治理将呈现区域主义主导下的公共服务产业化趋势。

美国；大都市区；跨界治理

自1920年代以来，美国开始成为一个“大都市区化”*王旭：《美国城市发展模式:从城市化到大都市区化》，清华大学出版社2006年版，第304页。的城市国家，而面对政府“碎片化”的大都市区发展现实，大都市区如何有效治理自身，成为近几十年学术界和政界的一个显性问题。对此，国内也有很多研究成果*洪世键：《美国大都市区管治的演变历程及其启示》，《国际城市规划》2009年第3期；黄丽：《国外大都市区治理模式》，东南大学出版社2003年版，第56页；黄勇：《美国大都市区的协调与管理》，《城市规划》2003年第3期；何渊：《美国的区域法制协调——从州际协定到行政协议的制度变迁》，《环球法律评论》2009年第6期。。在美国，“大都市统治”和“大都市治理”是两种显著的理论分歧，但在实践中，美国大都市区奉行的是“大都市治理”思想，“少一些统治、多一些治理”成为基本态势。本文从美国大都市区治理的基本态势出发，分析美国大都市区选择治理模式的基本因素，并判断其未来发展趋势，这对我国长三角、珠三角、京津冀等大都市圈，重塑具有中国特色的跨界治理新模式，具有一定的启示和借鉴意义。

一、大都市统治与大都市治理的内涵及分歧

自20世纪50年代以来，大都市区的有效治理，始终是美国学术界和地方政府关注的一个热点问题，相继形成了“单中心大都市政府理论”*G. Ross Stephens and Nelson Wikstrom，Metropolitan Government and Government，Oxford University Press, 2000，p.148.、“多中心公共选择理论”*Charles M. Tiebout，“A Pure Theory of Local Expenditures”，The Journal of Political Economy, Vol.64, No.5, 1956, pp.416-424；[美]麦金尼斯主编:《多中心体制与地方公共经济》, 上海三联书店2000年版。、“新区域主义协作治理理论”*Savitch H. V. and Ronald K. Voge,“Paths to New Regionalism”, State and Local Government Review, Vol.32, No.3, 2000, pp.158-168.等主要理论派别，观点各异，充满竞争。但实际上，到底如何有效地治理大都市区，学术界和广大选民根本无法达成一个共同的治理思维。在不同学术流派之间，“大都市统治”和“大都市治理”是构成所有争论的一个根本性问题，两者的基本主张和核心思想存在根本性的区别。简言之，“大都市统治”的关注点在于，通过地方政府结构的变动和改革，如设置新的区域政府、市县合并等，依靠正式化的政府方式，对大都市区已经存在和可能发生的问题进行统一化的解决；而“大都市治理”的关注点不像“统治”那样明显，核心主张则不是变动现有的地方政府结构，而是采取多样化的非正式方法(如地方政府间合作，特区、政府间服务协议等)，处理大都市区问题。从这点看，可以说，“大都市统治”强调的是“结构主义”方法，而“大都市治理”强调的是“功能主义”方法。

实际上，“统治”和“治理”存在着多方面的争论或分歧，但针对大都市区的实际情况来看，有两点分歧始终贯穿在所有治理方式之中。一是，从地理空间角度看，对大都市区的地理范围存在分歧，诸如大都市区空间应该覆盖多大的地理范围?是否应该覆盖一个完整的大都市统计区(Metropolitan Statistical Area,MSA)，还是包括一个大都市统计区(MSA)的绝大多数地理空间？这一地理范围变化如何适应大都市经济增长、去中心化和蔓延？因为，人口增长流动与城市蔓延，对无法适应需要的各种治理制度安排(包括正式或非正式)，都会提出挑战乃至摒弃这些治理方式。因此，治理大都市地区需要明确的首要问题，就是要弄清楚这是一个什么样的地理区域。二是，公共服务的最佳规模或公共服务供给的覆盖范围分歧，也就是说，在大都市区域当中，存在多种多样的公共服务供给问题，如区域规划、基础设施建设、环境保护、垃圾处理、教育医疗、警察安全等服务，而面对这些服务，到底有多少和哪些服务应该在区域层面提供？有多少和哪些服务由地方政府来决定处理？大都市功能一体化到底有多重要？正因为存在这些理论与思想上的分歧与争论，使得美国的大都市区跨界治理表现出多元化、多样化的实践特征。

二、区域治理的一般方法与美国大都市区跨界治理实践

(一) 区域治理的一般方法

大都市区存在的各种跨界矛盾和冲突，并非是各城市之间专门制定恶意政策的结果，根本原因则是过多的政区单元之间因缺乏一个区域层面的协调机制而相互保持独立，很难组成一个相对统一的利益共同体。但反过来讲，大都市区域内部的州际行政边界并不是坚不可摧的封闭之墙，努力构筑有效的跨界协调机制，在区域层面上认识和处理大都市区面临的问题，促进横向互动协调发展，是现有行政框架下的智慧选择。因此从本质上说，大都市区问题的治理，不管是采取集权化的统治策略，还是采取分权化、多中心的大都市治理策略，它始终是一个区域治理的问题，处理好地方政府间关系、政府与社会间关系、政府与市场间关系，是任何一种治理策略都无法绕开的核心议题。早在1987年，美国学者沃克(David B.Walker)针对美国大都市区跨界治理或跨界区域公共服务供给问题，按照“最容易”到“难易适中”到“最难”的逻辑顺序，把区域治理方法归纳为17种策略(表1)。

沃克关于难易治理方法的划分，主要依据的是不同方法的可行性。这些不同难度的治理方法，实践中存在不同的优缺点。根据“统治”和“治理”的界定，大都市区“最容易”的治理方法显然是采取“治理”的思路，即非正式协作制度、合同外包等形式。这些最容易的治理方法，适合于在特定时间，有效完成某些特殊任务，但同时也在政府链条中呈现强烈的脆弱性和不稳定性，往往因为缺乏正式的制度安排而无法发挥持续性的作用。“难易适中型”方法主要包括特区、兼并等，这些方法的应用主要依赖于不同州对地方政府设立特区或兼并的权力规定。因为各州对地方政府设立特区或兼并的法律权限不尽一致，使得这种方法在有的州非常容易，而有些州则几乎不可能。但需要指出的是，特区仅仅解决的是诸如交通、污水处理、旅游、娱乐等单一问题，并无法真正覆盖一个完整大都市地区的所有区域，也缺乏区域层面上地方政府之间的协调。而“最难”的治理方法，涉及到政府结构的正式重组(大都市区政府)与变动，实质上就是采用“大都市区统治”方法。

表1 区域治理方法分类

资料来源：Walk, David B., “Snow White and the 17 Dwarfs: From Metro Cooperation to Governance”,NationalCivicReview76,1987, pp.14-28.

(二) 美国大都市区治理的基本态势：少统治、多治理

笼统地说，上述17种难易有别的治理方法，从易到难实际上就是从“治理”到“统治”的一个连续光谱，因不同政治体制、文化传统、发展需求等因素，不同国家的大都市地区选择着不同的治理方法。从美国大都市区的实践治理模式看，呈现“多治理、少统治”的基本态势，这体现在以下几个特点：

1． 最难的统治方法(大都市区政府、双层结构、市县合并)，难度大，应用较少。

首先，从设立新的大都市区政府治理来看，长期以来，尽管美国有很多学者、官员等非常支持大都市地区采取大都市区政府的治理模式，但过去50多年的实践表明，因种种原因，这类政府都很难产，唯有波特兰突破了这个局限，先后经历大都市区规划委员会( The Metropolitan Planning Commission，MPC, 1957-1966)、哥伦比亚区域政府联合会( Columbia Region Association of Governments，CRAG, 1966-1978)、大都市服务区(The Metropolitan Service District，MSD，1970-1978)阶段，于1979年初步建成“波特兰 Metro”(地域范围包括中心城市波特兰和俄勒冈州华盛顿、克拉克默斯、马尔特诺马等 3 个县及其35个城市，人口约150万)，1992 年通过波特兰大都市区章程 ( 1992 Metro Charter)，从此作为一个相对独立的、多功能区域性政府*王旭：《大都市区政府治理的成功案例:1992年波特兰大都市章程》，《江汉学刊》2011年第2期。，为整个大都市区提供交通规划、废物循环利用、绿化、公共空间、环境保护等区域服务。据称，这是美国覆盖范围最大的大都市区政府*Donald Phares，Governing Metropolitan Regions in the 21st Century, M.E. Sharpe, 2009, p.11.。

其次，从采取双层大都市政府结构的治理来看，最典型的案例当属1957年佛罗里达州迈阿密-戴德县大都市政府的成立，这是美国第一个双层制政府，或称之为联邦制大都市政府。在这种体制下，中心城市迈阿密以及其他自治市没有与县政府合并，而是继续保留其相对独立的政治地位，大都市政府的创立是通过县政府权力的集中实现的。县政府除了承担税收、资产评估、法院、选举、公园、公共健康等传统职能外，还被赋予了为整个大都市区提供服务的职能(这些服务原来由特区、市政府来提供)，这些服务包括公共交通运输、城市主干道、交通工程、住房、社区发展、机场、海运、公园与娱乐区域、固体垃圾处理、图书馆、法律服务等，只有一些地方性服务仍由原来的地方政府提供。但是为了取得公众支持，大都市政府对地方出让权力太多，变成一个“弱”政府，很难真正履行大都市政府的各项职责*刘建芳：《美国大都市区政治“巴尔干化”现象的成因及改革途径》，《首都师范大学学报》2007年第5期。。此外，还有明尼亚波利斯—圣保罗双城大都市区也是这样*Donald Phares，eds, Metropolitan Governance without Metropolitan Government? Burlington，VT: Ashgate，2004，p.19.。

最后，从市县合并的治理实践看，早在19世纪，美国就发生了多起合并案例，如1805年在新奥尔良、1854年在费城、1856年在旧金山都发生过大规模的合并。不过在20世纪初，美国市县合并的步伐停滞不前，特别是在1907—1947年的40年时间里，竟然没有一例成功的合并案例。1950—1970年期间，在众多商业企业和基金的资助下，美国许多大都市区都酝酿进行合并，合并得到复兴。由于各方利益存在差异，而在美国决定是否合并需要公民投票表决，所以这种市县合并的议案虽然时有提出，但实际上真正合并成功的案例仍属少数。据美国县联(National Association of Counties，简称NACo)2012年的最新统计，自1805年至今，美国共发生了41例成功的市县合并，这个数量只占美国县政府总数的1%和市政府总数的0.24%*曹升生：《美国市县合并研究的历史演进》，《美国研究》2014年第4期。。可见在美国走市县合并这条路来实现区域协调管理是相当困难的。

2. 难易适中型治理方法中，特区是应用最广、发展最快的一种治理策略。

特别区政府主要是指依据州法律设立、发挥有限或特殊目的的特别目的型政府单元，其主要职能是为某个区域的居民提供市、县、镇区等一般目的型政府无法提供的一种或几种有限的服务，以满足地方社区的需求。特区是过去50年增长最快的地方政府类型(从1952年的12340个增加到2007年的37381个)，成为一些州和大都市地区处理相关问题最流行的治理方案(表2)。一般来说，大多数特别区主要提供单一化的服务，但是在有些情况下，有的特别区也可以依法向居民提供多种相关服务，这些服务主要包括医疗、防火、卫生等基本服务，甚至还提供灭蚊、坟场保养等特殊服务。根据美国2002年3万多个特别区政府的报告，大概有90%的特别区履行着单一功能，所涉及的部门按比例依次为:自然资源类(主要是防洪排涝、灌溉、水土保持)、消防、供水、住房和社区发展、下水;其次是殡葬管理、图书馆、公园与娱乐设施、道路、保健;最后是医院、教育、机场、供水以外的基础设施(包括电、气、公共交通等)及其他*王旭：《专区:美国地方政府体系中的“隐形巨人”》，《吉林大学社会科学学报》2005年第5期。。其中，超过1/3的特别区提供排污和水务服务，16%的特别区是防火区，11%提供建房服务，6%提供教育和图书馆服务，4%是医疗卫生区，还有4%是和交通相关的特区*Roger L. Kemp (ed.) ，Forms of Local Government， McFarland & Company,1999, pp.8-9.。而只有大概10%的特别区政府履行着多功能的服务，最常见的多功能服务就是供水服务。

表2 美国至少拥有1000个特别区的11个州(2002)

资料来源：U.S. Census Bureau,CensusofGovernments, Vol.1, No.1, Washington, DC, 2002。

3. 最容易方法，主要采用政府间协议、政府委员会、合同外包等，实现大都市区“治理”。

首先，所谓政府间协议，就是不同地方政府之间通过签订合同的方式来提供某些社会公共服务，即一个政府采用付费的方式让邻近的另一个政府来为自己居民提供公共服务，其中一个政府是服务的生产者，另一个政府则是服务的安排者，在协议中明确规定公共服务的数量和质量。在美国大都市区的跨界治理实践中，政府间协议是当前社会公共服务提供中运用最普遍的方式之一，美国45个州允许自己的地方政府间签订服务协定，美国一项涉及1629个市和420个县的调查表明，大约55%的地方政府与一个或多个地方政府间签订了联合规划、金融、公共服务提供等方面的政府间协议；1992年另一项对美国1504个市和县的研究表明，政府间协议被用到了64种常见的地方政府服务中(表3)。大都市区范围内的市和县在选择跨界协作的服务类别上，公共安全是最主要的合作服务内容之一，包括警察和消防员的培训与测试服务、监狱和拘留所的共享等，但两者也存在一定的差异性(表4)。

表3 通过政府间协议提供的市镇和县政府服务

续表

资料来源：E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第72页。

表4 美国市和县政府依赖政府间服务协议提供的合作服务项目及次序

资料来源：Dacid k.Hamilton,GoverningMetropolitanArea, New York : Garland Pub., 1999，p.223.

其次，政府委员会或政府协会也是大都市区最常用的一种治理方法。根据美国全国区域委员会协会(NARC，代表美国450多个区域委员会)的界定，政府委员会是:“由地方政府创立的多重目的、多重管辖权的公共组织，它们将多个层级的政府成员聚集在一起进行总体规划、提供服务，并培育区域合作精神。它们有不同的名字，从政府联合会到区域规划委员会到各种发展特区。”*David K. Hamilton, Governing Metropolitan Areas: Response to Growth and Change, New York :Garland Publishing, Inc. 1999, p.231.一般而言，区域委员会的传统角色是对土地利用、经济发展、环境和住房等领域进行整体规划，也涉及信息服务、经济发展活动、住房和社区发展、环境等领域的规划。具体而言，区域委员会的形式有区域规划委员会(Regional Planning Commissions简称RPCs)和政府联合会(Councils of Governments,简称COGs)两种，其中，区域规划委员会是根据州特别立法或一般授权立法正式创立的，其管理机构成员主要是由地方政府或州长任命的公民。美国组建的第一个区域规划委员会是洛杉矶县在1922年建立的，这一治理方法自产生以来，在大都市区跨界治理中得到了推广和应用，截至1970年，美国就有253个区域规划委员会。政府联合会是“由民选官员或由民选官员加以代表的地方政府组成的多功能自愿性区域协会。政府联合会的管理机构主要由成员政府的重要民选官员组成，其资金至少部分来源于成员政府”。美国最早的政府联合会于1954年成立。1965年美国《住房法》修正案通过之后，政府联合会开始成为占主导地位的区域性机构，数量快速增长，从1965年的35个增长到1967年的103个，典型案例有1956年建立的纽约大都市区域协会和华盛顿大都市政府联合会；1958年建立的中威拉米特峡谷政府间合作协会、芝加哥郊区的西北都市论坛等；1961年建立的旧金山湾区政府协会等。

再次，政府服务合同外包，就是通常所说的“政府购买公共服务”，即通过公私合作伙伴关系(Public-Private Partnership，PPP)的形式，将政府原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量支付费用*王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版,第4页。。实际上也就是萨瓦斯所称的“民营化”*E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》,周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第72页。。这一方法自从20世纪50年代兴起以来，成为美国大都市区各级城市政府广泛采用的主导方法之一。最典型的案例当属1954年的莱格伍德市，被称为美国第一个公共服务外包的“合同制城市”， 全市财政预算中有50% 用于签约服务的开销，只有33% 用于雇员的工资*王旭:《“莱克伍德”方案与美国地方政府公共服务外包模式》，载《2011城市国际化论坛——全球化进程中的大都市治理(案例集)》，2011年10月。。根据美国国际市县管理协会(ICMA)的专题调研表明，服务外包已经成为新时期美国政府提供公共服务的重要补充方式(图1)。

图1 美国地方政府服务提供构成图*施从美：《政府服务合同外包：公共治理的创新路径——美国经验及其对中国的启示》，《国外社会科学》2014年第1期。

三、美国大都市区奉行“治理”而非“统治”的因素分析

上文分析表明，美国大都市区当面临诸多跨界性区域问题的时候，主要采取“大都市治理”的方法加以解决，很少采取“大都市区政府或大都市统治”的方法，这与其特有的政治文化、社会心理、财税体制等具有非常紧密的关系。根据美国学者Donald Phares等的研究表明，主要有政治和经济金融两方面的影响因素*Donald Phares，Governing Metropolitan Regions in the 21st Century, M.E. Sharpe, 2009, pp.27-34.：

(一) 政治因素

这主要表现在6个方面：(1)美国人民对更多政府的不信任和不喜欢。美国是一个奉行自由的国家，想方设法制约政府权力，减少政府干预，这是美国建国以来长期坚持的一种特有政治文化。在这一政治文化和社会心理下，在大都市地区组建新的政府机构，自然是一件很困难的事情。(2)美国人对地方政府的高度认同。美国人非常强烈地认为，离民众最近的地方政府，是最好的政府，这在美国历史和民众生活的所有事件中都有所体现。在实践生活中，民众生活在自己的社区中，主要依靠地方来提供公共服务，采用自我治理的方式处理社区公共事务。久而久之，民众坚决地认为，唯有地方政府提供的服务，对他们最具有影响力，这种观念使得主要依赖地方层面解决公共问题，就不足为怪了。(3)现存地方政治体的反集权运动。反对集权历来是联邦主义国家的主要特征。大都市地区碎片化的格局，实际上是一种由多个地方政治体组成的权力分散体系，地方政体担心的是，假如要成立新的大都市区政府，自己现有的权力将向大都市区政府集中，进而失去部分空间和资源控制权。这些权力恰恰是所有地方政治实体非常看重的东西，这使得碎片化的地方政治实体难以接受成立新的集权大都市区政府。因此，面对政府选择，“越地方化越好、越小越好”也就成为美国最流行的社会观点。(4)地方政府的宪法地位。美国50个州的宪法对地方政府的形成、地位和功能等都做出了明确的规定，每个地方政府都是具有法律地位的平等主体，有明确的法律边界，这就使得在大都市地区，成立一个区域性的政府，要比合并或成立特区存在更大的难度。(5)缺乏州政府和联邦政府的领导或协调。虽然地方政府是州的产物，但州政府和联邦政府在面对大都市区问题时，并不通过直接参与或领导的方式对地方政府重组进行干涉，避免将自己陷于一个进退两难的困境。这就使得大都市地区的政府改革，地方政府具有很强的自主权，对大都市区政府普遍存在一种不信任感和抵制。(6)地方政府和民众的自治传统。地方自治已经成为美国人的一种生活方式，因此当一个新的大都市区政府，侵蚀地方自治或生活方式的时候，就会受到地方政府和民众的普遍反对。

(二) 经济与金融因素

从经济和金融的角度来看，美国大都市区难以产生集权式大都市区政府的原因主要包括三个方面：(1)地方政府对金融基础的保护。大都市地区的碎片化政府之间，各自可获得的资源与服务需求的地理边界并不一致，存在较大差别，这使得一些拥有资源的地方政府为了保护自己金融基础不受侵害，就反对区域政府的成立。(2)地方政府之间的经济竞争。理论上说，大都市区政府的设立，有助于促进资源整合、区域经济发展和政区间竞争的弱化，但在实践中，因政区经济外部性的存在，使得区域经济发展的收益并不均等，再加上每个地方政府为了吸引更多的资本和人口，存在着激烈的经济竞争，多数地方政府不愿意放弃已有的资源，这使设立大都市区政府面临巨大挑战。(3)新增税收的恐惧。想承担最少税收而享受最大的服务，是美国人的一贯主张和心理。大都市地区新政府的成立，就意味着新税种的增加或税率的提高，这是美国大多民众都不可接受的。因此，人们对新增税收的恐惧，直接阻碍了大都市区政府的设立。

四、大都市区跨界治理趋势：区域主义主导下的公共服务产业化

上述分析表明，在现有的美国政治体制、社会心理和经济发展格局下，要想有效处理好涉及大都市地区的跨界区域性问题，其治理方式只能是摒弃传统的“大都市统治”，沿着“治理”思维，走向地方政府合作或“区域主义”的发展趋势。如果从公共服务市场的视角来看的话，拥有多个政府单元的大都市地区的跨界治理，实际上也就变成一个如何按照经济和社会规律(低投入、高产出、规模经济效益、社会公平公正等)，为不同区域、不同类型的民众高效率地提供相适应的公共服务、满足民众的公共服务需求、进而提高民众生活质量的问题。从这个意义上来说，大都市地区实际上就是一个公共服务供给者、公共服务生产者、公共服务消费者三类主体紧密合作互动的一个公共服务场所，也是进行公共服务产品的投资生产、分配、消费、交易的巨大城市区域，跨界治理模式就是根据不同公共服务或公共产品的类型与特征，进行资源跨界配置、专业化生产、产业化运作、服务均等化共享的制度创新与政策支持过程。在这里，政府、社会(社会团体)、企业、居民是公共服务产业化发展的多元主体，其中，政府既可能是公共服务提供者，也可能是公共服务的生产者、消费者和竞争者，市场、社会则主要围绕政府要求和居民需求生产公共服务，居民可以通过“以脚投票”的方式，在众多公共服务供给者之间进行服务选择和消费(但实际上居民在政府辖区之间进行随意迁移的成本很高，对一般居民来说这种迁移的可能性很小)，不同政府单元也可以根据自身的情况生产、购买、提供公共服务。据此可以判断，未来美国大都市地区的跨界治理，必将是区域主义主导下的公共服务产业化过程。

在这一产业化运作过程中，政府与政府、政府与市场、政府与社会之间将形成更加紧密的合作伙伴关系，政府可以采取多种方法，为当地居民提供公共服务，政府可选择的方法主要有：与私人生产者签订合同、与其他政府签订合同、与其他政府合作建立生产性组织、批准私营企业进行特许经营、向市民提供票证由他们自己与生产商一起安排等。但是在大都市地区公共服务的具体生产、供给和消费过程中，并不是所有的服务都能在有效规模层次上予以提供，其规模化、专业化程度，完全视公共服务的性质与类型而定。一般在整个大都市地区层面上，大的市场规模允许高度专业化组织的发展，这些专业化组织能够有效地在整个地区生产一种服务，同时其他组织却在某个邻里社区里有效地生产着服务。可以预见，在不同区域层面、不同区位内部寻求并发挥各种不同公共服务的规模经济优势和效应，最大程度、最大效率地满足广大民众对公共服务的多种需求，是美国当前和未来大都市地区跨界治理模式革新的一个核心议题和努力方向。

最后需要指出的是，大都市地区作为人口、财富和经济的高密集分布区，始终受到经济全球化、人口流动、结构变化等多种因素的综合影响，在发展过程中将会面临越来越多的问题，有很多问题将永远存在、发展甚至将非常激烈，不可能有一种治理方法起到一劳永逸的作用。到底采取什么样的治理方法，受多种因素的影响，同时也考验着执政者的智慧和能力。

(责任编辑：薛立勇)

Basic Situation and Development Trend of Cross-Border Governance in Metropolitan Areas of the United States

Tao Xidong

Metropolitan governance in the United States is a hot research problem at home and abroad, but throughout the cross-border governance practices show that “less management, more governance” is the basic trend. The formation of this kind of situation, mainly because of the unique political system, social psychology and economic and financial factors. From the point of view of the public service market, the metropolitan areas’ cross-border governance is a interactive process of production, selection, allocation, consumption of public service. Based on thus judgment, cross-border governance in metropolitan areas of the United States in the future will present which is industrialization of public service dominated by the regionalist.

America; Metropolitan Area; Cross-border Governance

2015-12-26

* 本文系国家社会科学基金重点项目“功能疏解背景下的特大城市建设与管理模式创新研究”(项目编号：4AZD026)的阶段性成果。

C912.81

A

0257-5833(2016)04-0064-09

陶希东，上海社会科学院社会学研究所研究员 (上海 200020)