“公建民营”

韩阳

大凡对国内养老机构有所了解的人，一般都知道这个现实：公办养老机构价格低廉但“一床难求”，而且弊端不少；而民营养老机构，它们机制灵活，更讲求服务，却“难展拳脚”。

养老事业本就是个前期投资大、回报周期长的行业，社会力量介入门槛高，而如此两极分化的现象，必然不利于养老事业的健康发展。

两级分化的由来

天津市民政局社福处副处长丁俊全说，“特殊困难老年人集中养老是公立养老院的首要任务，因此物价部门给公立养老院制定了较低的指导价，财政部门也给予补贴。可因为不少能够自理、经济条件较好的老人也希望入住，‘一床难求在所难免。公立养老院本身也由此出现了定位模糊、活力不足等问题。”

正如丁俊全所说，床位紧张是公办养老院的老大难，其实除此之外，其服务质量也是个大问题。体制僵化，机制不灵活，内部缺乏活力，是公办养老院的老毛病。在设施和服务上，有些公办养老院与民办养老院也有巨大差距，有些公办的除了内部设施陈旧、饭食质量不高之外，居住环境拥挤、工作人员的服务态度都不及民办的。

案例一：公办养老院5000多人排队，床位难求

家住北京市石景山区的高女士家最近面临一个难题，70多岁的爷爷瘫痪在床，全家人轮番照顾，还是感到精力有限。情急之中，她想出一个主意：把爷爷交给养老院照料。

高女士联系了四季青敬老院。四季青敬老院是一家有着光荣历史的模范公办敬老院。这家敬老院工作人员告诉她，两人间收费分几档，其中较低一档的床位费、伙食费、服务费加在一起是每月2500元。该院一共有756个床位，排号的老人已有5000多位！

高女士问：按照现在每年新入住几十位老人的速度，5000多名老人还不得等上50年甚至100年？“照目前这个情况，您爷爷恐怕等不到床位了。”工作人员建议高女士联系其他敬老院。

案例二：私营养老院1000多床位，100多人入住

指望公立养老院已经没戏了，高女士只好转而求助于私立养老院。高女士找到了位于昌平区沙阳路的一处中高档养老机构。电话咨询时，工作人员透漏，两人间一张床位是1200元，伙食费600元，服务费300元。来到这家养老院，映入眼前的先是几十米宽的一片银杏林，穿过林子是一片温室，老人们吃的蔬菜据说都来自这里的绿色种植，园内有湖，湖边有多栋别墅——这就是养老院。高女士详细了解后得知，这家养老院经营非常灵活，比如他们推行了多种租住模式，如果按月收钱，这套房子所有收费在1万元上下，而园区特别推出“60万元住30年”的模式，可以全家入住养老院。不仅如此，养老院还有近十种户型可供选择，每种房型又有多种支付方式。

然而残酷的现实是，该养老机构可接纳1000多名老人，目前却只有100多人入住。

据调查，机制灵活、拥有专业团队的民办养老机构普遍面临入住率严重不足甚至“无米下炊”的窘境。“光是房租一项，依靠政府划拨土地建设的公立养老院就比我们节约了不少成本，何况还有其他的政策优势。”国内一家民营养老院负责人感慨。

据民政部门测算，按照标准化建设的养老院，不含土地成本，一张床位的成本至少要10万元，显然超出了多数民营养老机构的承受能力。据了解，国内城镇公办养老院的收费标准区间在每人每月1680～1900元，而私立的在2300～3000元。

这种两极分化的困局到底该怎么破？

“公建民营”的出台和实践

2013年年底，民政部下发了《关于开展公办养老机构改革试点的通知》，要求公办养老机构特别是新建机构应当逐步通过公建民营等方式，鼓励社会力量运营。2016年9月7日，民政部办公厅、发展改革委办公厅又联合印发了《关于开展以公建民营为重点的第二批公办养老机构改革试点工作的通知》，决定以公建民营为重点，继续开展第二批公办养老机构改革试点工作。

何为“公建民营”？公建民营是指由政府出资修建养老机构，再通过委托管理、合作运营、购买服务等方式进行社会化运营。

将公办和民营的力量合二为一，也许，这是个不错的破局尝试。

自20 13年12月底以来，全国各地陆续有多家养老机构进行了“公建民营”的试点改革。

案例一：天津市武清区第二养老院

2013年年底，占地43亩、建筑面积23000平方米、有600张养老床位的武清区第二养老院投入使用。通过公开招标，王淑洁创办的民办天颐和养老院中标，签了十年长期合同。团队从护工、厨师到医生一应俱全，整体进驻半年多运营顺利。这是天津市第一家“吃螃蟹”的养老院。

为了给公建民营养老院营造良好的经营条件，天津市民政部门将公建民营养老院的运营团队性质严格限制在“民办非企业单位”。民非企业和一般的营利性民营企业最大的区别在于，民非企业在发放工资福利之后的盈余只能继续用于所从事的社会事业，不在股东中分配。政府部门则在完成对运营团队的考核后，可以将运营团队每年上缴的盈利资金中的返还部分作为奖励。

政府定规

武清区民政局社会福利科科长朱胜军介绍，武清区第二养老院对低保老人、五保老人和重点优抚对象实行优先入住，对一些经济困难的老军人、老教师、劳模实行优惠入住。对于申请入住的普通老人，目前的收费标准是自理老人每月1680元，半自理老人每月2100元左右，需要全护理的老人每月2600元左右。据了解，这一价位比同等条件的民营养老院便宜了数百元。“像失能老人，一般民营养老院为了便于管理、避免担责，都不愿意接收，本着公建养老院的原则，我们预留了一栋楼作为大量失能老人的专属房间。”

院方反映

该院负责人王淑洁表示，养老院的建设成本由政府负担，负责运营的社会力量成本陡降。“护理院的工资可以高一些，能留住人才，同时入住费用降下来，最终还是老人受益。”

客户反馈

住在这里的86岁孤老马大娘说：“知道我牙不好，给我吃的面条煮了好几次，待会儿还有水果。在这里住得好，吃得也好，心情更好。”

案例二：武汉东湖新技术开发区佛祖岭福利院

佛祖岭福利院采取“公办民营、养医结合、城乡一体”的运营模式，也就是政府投资建设，企业负责管理，提供专业的养老服务。这也是武汉市第一家供养、医疗、护理、康复、娱乐为一体的综合型公办民营福利机构。

保证公益

武汉东湖新技术开发区社发局与福利院管理方签订承包协议，该区社发局除每月定期支付每位老人的供养费外，还要向管理方支付一定的运营补贴。该院现有高新区“三无”、“五保”集中供养人员217人，这些人员由政府出资保底包干服务，每人每月850元。福利院院长张元介绍，为保证“三无”“五保”人员放心养老，区社发局会不定期组织人员抽查，并向老人们进行满意度调查，若有超过半数老人对管理方表示不满意，该局有权予以撤换。

院方反映

作为武汉市首个。吃螃蟹”的养老院，张元介绍：“作为民营企业，公建民营最大的利润点其实是硬件设施的零投入。”张元坦言，作为公建民营养老院的承接企业，绝对是获利的。对于养老院的入住率，张元也很满意。福利院除接收“三无”“五保”人员外，同时接收社会代养人员，现在已入院的有100余人。其中，残疾、智障和高龄失能的老人达60%以上，需要医疗的老人达90%以上。“医疗的利润是可观的，我们将医疗面向社会，然后将利润的一部分转到养老中来。”

客户反馈

78岁的吴芙蓉婆婆患有高血压、心脏病，两年前老伴突然离她而去，经受不住打击的吴婆婆患上了老年痴呆，24小时需要有人陪在身边，去年家人把吴婆婆送到了佛祖岭福利院。“母亲一来福利院，他们就组织护理院医疗专家团队对其进行健康评估，还专门建立了健康档案，这让我们很安心。”吴婆婆的小女儿张女士介绍，代养老人的费用每个月在3000多元，目前老人身体状况良好。另一位客户陈爹爹说，“旁边就是保健楼，很方便。如果身体感觉不舒服，喊一下护工，他们马上就能请医生过来。”

从武汉、天津以及其他各地的一些改革试点效果来看，许多养老机构公建民营后，政府负担减轻了，社会力量参与养老服务的门槛降低了，民营机构的成本降低了，也更好地满足了老人的多元化需求。如此一来，基本实现了“国有资产不流失、公益养老用途不改变、服务水平明显提高”的目标。

面临的问题与挑战

公建民营，是国家与政府适应时代变革，合理配置市场资源的重要手段。

可是，也有关于公建民营的报道称，一些地方的民营养老机构收取高额费用。众所周知，公办养老机构的主要职责原本就是为三无老人、五保老人提供兜底保证。因此，在公建民营过程中，如何才能不被看作是“甩包袱”，如何才能保证养老机构公建民营后“不走样”是人们普遍关注的话题。

人们之所以关注这些话题，是因为它事关公平公正，而这也恰恰是公建民营改革不违初衷的关键。

针对这一关键问题，各方专家提出了他们的观点：

浙江省民政研究中心主任王先益

政府在招标过程中，应该做到公开透明。大多数地方政府还是会选取条件好、能提供优质服务的民营机构来运营。

全国老龄委办公室副主任阎青春

在养老方面，政府要出资，而且要出大头，招标社会力量、社会组织来运营。但公建民营不能成为政府甩包袱、机构增收的工具。要真正做实这一方式，引入的民间机构需要充分发挥服务技术优势，政府则要履行监督职能，这样才能把有限的资源用在更多需要帮助的老人身上。

央视特约评论员王志安

公建民营是个顺势而生的好政策，关键是如何将其做好。公建民营过程中，政府应给予民营方更多的政策扶持，同时应该加强监管。如何加强监管呢？公建民营过程应该接受社会公众的监督，建立公开机制，引入第三方机构，加强评估环节建设，确保公建民营公平公正。

综合各方专家的意见来看，公开透明，加强监督至关重要。只有做到公开透明，只有积极接受社会监督，引入良好的评估机制，才能真正做到公正公平，惟其如此，才能确保公建民营改革不是政府“甩包袱”，才能保障公建民营的养老机构“不走样”。

保障了不“甩包袱”和“不走样”，也就基本保证了公办养老机构的公益性质，确保了公办养老机构的兜底功能。

除去公平公正这一关键性问题，公建民营还会面临下列问题：

一、资金紧张问题

公建民营虽然解决了养老机构前期投入大、回报周期长的问题，但是由于物价上涨、租金高、收费标准低等原因，许多养老机构都资金紧张。对于新建养老院而言，几十万的租金同样是一项很重的负担。

二、服务质量问题

很多老人和他们的子女都认为公立养老机构更可靠，对其满意度也更高。可是，有些公建民营机构入住老人对于养老院服务的满意度却低于公建公营养老机构。难道说，改革是个错误？当然不是，养老机构属于服务行业，服务就是养老机构的生命。作为公建民营的养老机构在提升自身运营效率的同时，更需要深度挖掘和对接入住老人的需求，进一步提高服务质量。

三、服务规范问题

目前来看，我国的社区居家养老社会化仍处于起步状态，市场不成熟的一个重要原因就是当前的服务缺少规范，不论是服务形式、内容还是对服务人员职业素养的培训都没有一个标准。由此也造成了社会力量踏入养老行业面临风险较大、力不从心等问题。其实，这不光是公建民营养老机构的问题，也是整个养老产业的现状。要破解这个难题，就应该积极开发系统化的管理软件，并不断完善服务规范和监管制度。

总的说来，要确保公建民营的养老机构高效运营，最关键还得靠优质的服务。服务内容包括硬件和软件，从硬件上来说，配套设施要完善；从软件上来说，服务人员要热心，技能要达标。只有服务水平远远超过一般的民营养老机构，民营机构承办的养老机构才能让老人们信服，让社会满意。