基于村镇银行特殊性的差别监管思路研究

刘 丹

（中国人民银行 天津分行 支付结算处，天津 300040）

基于村镇银行特殊性的差别监管思路研究

刘 丹

（中国人民银行 天津分行 支付结算处，天津 300040）

村镇银行作为服务农村经济的新型农村金融机构，近年来获得了良好的发展，在支持“三农”和小微企业方面起到了积极的推动作用。然而，由于村镇银行自身发展的局限性和组织结构、风险特征等方面的特殊性，使得统一的监管模式很难适用于村镇银行。文章基于村镇银行的特殊性给出了监管机构的差别监管思路，对于降低村镇银行经营风险和维护农村地区的金融稳定具有重要的政策启示。

村镇银行；特殊性；差别监管

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.079

1 我国村镇银行发展现状

据银监会统计，截至2015年，全国已组建村镇银行903家，批准开业836家，全国已开业村镇银行资产总额4540亿元，全国村镇银行加权平均资本充足率25%，核心资本充足率23.60%，不良贷款余额9.7亿元，不良贷款比率0.37%。贷款损失准备充足率332%，拨备覆盖率601%，贷款拨备率2.22%，流动性比率67.90%。各项主要监管指标持续符合监管要求，风险总体可控。2015年，全国村镇银行经营可持续性继续提升，共有640家实现盈利，占开业机构的80%。利润总额22.7亿元，同比增加6.5亿元，增幅达到40%；资产利润率和资本利润率分别达1.66%和11.70%。自成立以来，村镇银行已累计向88万户农户发放贷款2364亿元，向21万家小微企业发放贷款4198亿元，增加了农村信贷供给总量。

由以上数据和下图可以看出，村镇银行在资产利润率、不良贷款比率等多项指标上均好于商业银行平均水平，村镇银行不仅发展势头迅猛，而且还存在巨大的发展空间。村镇银行的发展，有效缓解了农村金融供给不足的问题，但其与传统商业银行相比，一方面大部分农户存款人尚未对村镇银行拥有更为深入的了解和信任，在心理上更看重具有双重信用保障的国有大型商业银行、邮储银行和农村信用社；另一方面由于村镇银行不能发行银行卡、营业网点较少、现代化支付手段匮乏等原因在一定程度上均减弱了对中小企业和农户的吸引力。正是基于村镇银行的特殊性，所以不能简单地将传统商业银行的监管范式套用于村镇银行。因此，现阶段如何有效地对村镇银行进行差别监管就成为急需解决的重要问题。

村镇银行与商业银行均值指标对比图

2 村镇银行实施差别监管的思路探索

2.1 探索分层、分阶段的监管模式

首先，根据村镇银行资本实力与主发起银行类型的差别，考虑设置两层监管模式。一方面，对于由城市及农村信用社、城商行等区域性商业银行发起设立的村镇银行，为缩短监管链条，应由地方政府设立专门的监管部门实施监管。监管机构可以根据当地实际情况，制订灵活的监管标准和发展计划，通过加大对村镇银行的现场监管力度，保障监管的有效性；另一方面，对于由大型国有银行、股份制商业银行及外资银行发起设立的村镇银行，应鼓励其采取控股公司模式，同时发展村镇银行子银行，继续由银监会及其分支机构进行监管。在监管方式上，应以非现场监管为主，强调控股公司或管理总部对子银行的自律管理；在监管对象上，应突出对村镇银行管理总部或控股公司的监管。

其次，对于村镇银行设立和发展的不同时期，地方政府监管应有所侧重。由于区域信息优势，地方政府能够通过适当合理的经济或法律手段，采取更加明确有效的措施规范与指导民间资本设立村镇银行。地方政府对于民间资本在设立村镇银行初期时，应进行注册资本管理和审核股东条件等严格的审批制度；而在村镇银行经营时期，地方政府应把传统行政管理方式转换为市场化的管理方式，不应直接干涉村镇银行的日常经营管理，从而引导村镇银行适应农村经济发展需要，使其真正具备市场主体的条件，促进其健康发展。

2.2 完善监管机制和明确监管流程

首先，监管机构在注重现场监管的同时，应该注重非现场监管，并加强两者的协调配合。因为对比现场监管来说，非现场监管对风险的识别、分析、评价、预警更加灵敏有效，非现场监管工作的电子化、网络化也使电子计算机下监管信息的采集、分析和处理更富效率，与现场监管的有力配合将使对村镇银行的监管高质高效。

其次，要明确监管流程，严格审批流程。监管部门在审批新机构的过程中要加强申报条件的审核，让真正服务“三农”的机构走进来，坚决防止投机活动和资质较差的金融机构进入；建立审慎的运营监管制度，由于村镇银行的高风险性，对其运营应坚持更为审慎的原则，如资本充足率、贷款分类、流动性比率等指标应高于其他类型的银行业金融机构，以保障村镇银行运营的安全性，努力减少因经营不善所可能带来的负面影响；完善监管流程各个环节的人员配备和协调，使有实践经验及风险管理、业务知识丰富的人能够在监管中发挥重大作用，保证监管流程的完整顺利进行。

最后，应明确市场退出流程。随着新型金融机构的相继成立，金融机构在农村金融市场上的进出都是正常现象。在村镇银行的发展过程中，由于经营管理不善而退出市场的情况也不可避免。若只立不倒，必然会使整个农村金融市场面临较高的风险。因此监管部门应详细规定市场退出的方式、步骤及具体操作方法等，明确退出流程，以确保资不抵债的村镇银行能够及时退出农村金融市场。

2.3 完善内控与外部人监管机制

首先，村镇银行应构建与其组织结构、业务性质、风险特质相适应的内部控制制度。由于村镇银行相对于传统商业银行来说，在信贷业务流程、审核以及存款业务办理方面缺乏经验和专业性，内部人控制的风险较大，因此建立健全董事会、监事会等完善的法人治理结构、内控制度与风险管理系统，对经营中出现的风险因素、风险事件及时处理，提高内部监督的独立性和有效性就非常必要。另外，由于村镇银行的融资主体以农村地区的小微企业以及个体农户和经营户为主，而这些贷款目标群的风险较大，因此，要设立专门对贷款进行审批和监督的部门，有效优化申报流程，提高营销效率、申报效率和审批效率，建立科学有效的风险防范机制，规范贷前调查、贷款审批及贷后监管工作，对贷款客户进行有针对性的管理、完善风控机制。建立严格奖惩机制，使内部控制制度能够有效落实。

其次，实施与村镇银行内部控制相得益彰的外部人监管。银监会应规范村镇银行的信息披露制度，信息的披露应该经过相关部门的审核，保证信息披露的准确、完整和及时；还应对村镇银行的业务进行不定期的随机抽查，对抽样贷款进行全方位取证和检查，保证评估结果的真实性和客观性；建立业务经理人的诚信档案，对于业务经理人的违规行为，对其自身进行重罚。对其上级经理人进行连带处罚，并按照损失程度进行公开披露和限制就业；对于向业务经理人寻租的贷款申请人，也应进行处罚，限制其融资权利。此外，还应强化公众的社会监督，采取激励措施，建立相应的举报制度，鼓励存款人加强对村镇银行的主动监管。

2.4 建立完善的监管信息系统

由于村镇银行的数量多、地域分布广、设立地区情况各异，因此建立完善的监管信息系统能够使监管部门及时有效地掌握相关信息，有效预防和化解村镇银行的经营风险。具体来说，信息系统可采用多层次上报模式，即单个村镇银行将本行经营业务、风险控制等相关指标上报地区相关部门，地区部门汇总后，结合本地区的相关情况，将单家银行信息与汇总信息一并上报给监管机构。多层次上报模式，有助于监管机构从个体、局部到整体地掌握村镇银行信息，及时有效地根据差异性采取相应的监管措施。此外，按照人民银行、银监会的有关规定，符合条件的村镇银行可以申请加入大、小额支付系统、支票影像交换系统、征信系统等。而部分村镇银行至今没有单独的行名行号，无法加入人民银行的大小额实行支付系统。监管部门应及时帮助各符合条件的村镇银行尽快申请在人民银行开户，开拓结算渠道，通过完善支付结算渠道，进一步掌握村镇银行的相关信息。

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