行政审批制度改革的误区及其匡正

张红昌

一、行政审批制度及其改革概观

我国的行政审批制度来源于计划经济。众所周知，我国自建国始即选择了堪称为社会主义旗帜的公有制经济制度，并将全民所有制作为公有制经济的核心。在这种经济体制下，国家几乎控制了所有关系国民经济命脉的生产资料和生产经营领域，并且在资源与产品的分配上，采用了计划经济。在计划经济体制下“投资主体和生产经营主体是单一的，投资主体是国家，生产经营企业为全民制企业。政府配置资源的基本手段是计划与审批，企业生产什么、生产多少、为谁生产、如何生产都必须服从政府的计划，生产原料的采购，包括向谁采购、采购价格、采购数量、银行贷款乃至于什么人从事什么工作、工资标准等，都由政府审批决定”［1］4。

计划经济与行政审批固然有其自身的优点，但是“计划经济的本质就是彻底消灭市场、竞争和经济自由”［1］4，这些显然与人类发展的要求和趋势格格不入，其逐渐成为社会发展的重大阻碍，弊端与缺陷日益凸显。因此，自改革开放后，计划经济体制逐渐退出历史舞台，社会主义市场经济作为国家的基本经济体制逐渐得以建立。不过，尽管计划经济逐渐淡出了历史舞台，但是以计划经济为基础建立起来的行政审批制度却并未因此终结。时至今日，行政审批仍然在国民经济生活中占据重要地位。其表现在，行政审批不仅名目繁多、纵横交错，而且从申请到审批需要漫长的时间和复杂的手续，已然成为阻碍和“消灭自由经济活动的主要手段”［1］4，要求对行政审批制度作出改革的呼声从未停止。

为了构建适应社会主义市场经济发展要求的现代行政审批制度，20世纪90年代后期厦门等部分沿海开放城市即开始了行政审批制度改革的积极探索。国务院于2001年成立行政审批制度改革领导小组，更被视为是在国家层面开展行政审批制度改革的开端。针对行政审批制度在经济运行中所暴露出来的诸多弊端，2001年国务院召开的行政审批制度改革工作会议即提出了行政审批制改革的主要目标，即是“建立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。行政审批制度改革的效果如何，不仅要看减少了多少审批项目，更重要的是看是否通过改革实现了制度创新”［2］。围绕这一目标，在国务院的主持之下，各行政机关从取消审批、放松审批、创新审批等多个方面对行政审批展开了相应的改革行动。

经过十多年的艰辛改革，与原先的行政审批制度相比，现有的行政审批制度在诸多方面已经取得了重大的超越和突破。例如对特定领域市场准入的审批予以取消或放松，使得民营资本甚或外资等得以进入相关的生产经营领域，打破了原先国有经济垄断独霸的局面，极大地促进了市场经济发展。又如通过简化行政审批手续，使行政审批的效率得以提高。尤其是，行政审批制度运行中的“一站式服务”“跟踪式服务”等便民的运行方式，为申请人提供便利的同时也提高了审批效率。

改革所取得的成就固然值得肯定，但是现行的行政审批制度与社会主义市场经济发展的要求之间仍然存在很大的差距。大体而言，现行的行政审批制度仍存在以下缺陷。

第一，现行行政审批制度限制了市场经济的自由发展。

既然我国推行的是社会主义市场经济，那么就应当遵循市场经济发展的基本规律。与计划经济所具有的僵化等特征不同，市场经济是自由开放的经济，需要宽松自由的经济发展条件和环境。然而，令人遗憾的是，尽管原有的计划经济已经被取消，但是以此为基础的行政审批制度仍然在经济运行中占据主导地位。质言之，虽然经历了多次改革，但市场经济发展的各项活动仍然处于行政审批制度的监管和控制之下。名目繁多、手续繁杂的行政审批制度使市场经济发展所需的宽松自由的发展条件和环境远未真正建立起来。

第二，现行行政审批制度仍然没有摆脱歧视性、差别化的习惯和倾向。

市场经济不仅是自由的经济，更是竞争的经济、公平的经济。也即，在经济的运行过程中需要充分运用市场自由竞争机制以有效发挥市场优势，从而降低成本提高经济效益。然而，尽管我国现行的行政审批制度经过了多次改革，但其仍然没有摆脱歧视性、差别化的习惯和倾向。如前所述，行政审批制度以计划经济为基础，其主要作用在于发展、维护高度集中的公有制经济尤其是国有经济。在长期的经济运行中，行政审批制度偏重于保护公有制经济，而限制甚至是排斥非公有制经济。质言之，在行政审批制度的作用下，公有经济尤其是国有经济在能源、交通等重要经济领域仍牢牢占据优势地位，某些领域甚至将非公有经济完全排除在外。退而言之，即便某些重要经济领域已经对非公有经济有所放开，但其放开的程度和空间极其有限。由此而观之，现行行政审批制度对公有经济给与特殊保护，仍然没有摆脱对非公有制经济歧视性、差别化的习惯和倾向，从而严重限制了社会主义市场经济的发展。

第三，现行行政审批的数量与程序等背离市场经济的发展要求。

我国现有的竞争审批制度虽然历经多次改革，但是仍然存在数目过多、程序繁杂的类似弊端。例如广东省在新的一轮行政审批项目的清理中发现，上一轮审批改革保留下来的只有590项，这次清理共清理出1120项［3］。难怪乎有人会说“行政审批制度改革后，虽然原有的行政审批项目不断清理，但新的审批项目又不断增加，行政审批制度改革就像是割韭菜，割了一茬又长一茬”［1］13。就现有的行政审批制度来看，不仅审批项目数量繁多，而且程序异常繁杂。这些都严重背离了市场经济的发展要求，已然成为社会主义市场经济发展的重大阻碍。

二、行政审批制度改革的误区

以计划经济为基础的行政审批制度无疑不适应社会主义市场的发展要求，其所存在的弊端也并非短时间所累积。但是，尽管经过了多次改革，为何我国的行政审批制度的顽疾仍然没有被彻底根除呢？纵观我国的行政审批制度及其改革的历程，不难发现行政审批制度改革存在诸多误区。

第一，我国的行政审批制度改革完全由行政机关主导。

如前所述，我国的行政审批制度是以计划经济为基础而建立的，是否设立行政审批、设立何种审批基本由行政机关自己决定。不仅如此，行政审批制度是否需要改革、如何改革也完全在行政机关的主导下来展开。诚然，行政审批是我国行政机关权力的重要组成部分，更因行政行为具有效率高、适应性强等诸多优点，由行政机关主导开展行政审批制度改革有其现实且重要的理由。但是，由行政机关来主导行政审批制度改革存在法理上的致命缺陷，因而成为影响和制约行政审批制度改革的一个重大因素。众所周知，行政审批是行政机关权力的重要组成部分。既然如此，在行政审批制度改革中行政机关处于“被改革者”的地位,其所充当的是“运动员”的身份，不能兼任“裁判员”。正因为在既往的行政审批制度改革运动中，改亦或不改、怎么改，完全由行政机关自己说了算，所以才会陷入无法有效管制的怪圈和漩涡。难怪乎有学者指出，行政审批改革其实是一件常态的工作。它关乎市场、社会的活跃度与安定性，关乎各种资源的配置或重新配置，关乎各方利益关系的维系或调整，关乎政府与市场、政府与社会、政府（部门）与政府（部门）之间变动的而非静态的界限。因此，它应当得到持续的、不间歇的、普遍的关注，不应该只在领导重视下才进行集中治理，并以量化指标的完成与否作为工作业绩。但是，30余年的改革历程却更多地展现为后者，以至于长期以来存在“行政审批运动化、形式化”的批评［4］21。

第二，我国行政审批制度改革的观念错位。

与上点相联系，正因为行政机关既行使行政审批权又是行政审批改革的主导者，因此行政审批制度改革长期被视为行政机关的“自我革命”。虽然该种“自我革命”观念的提出确实有其现实的理由，但这并不符合行政审批制度改革的目的，且违背了行政法的基本原则。质言之，我国行政审批制度改革的主导权在于行政机关自身，故诸如是否需要改革、如何改等牵涉行政审批制度改革的问题都由行政机关自身来决定。有鉴于此，行政审批制度改革才被视为是“自我革命”。但是，此种观念并不合理。众所周知，行政审批制度往往与“权力”“利益”等紧密联系在一起。从现代国家经济运行的基本规律出发，只有在市场经济确实无法有效发挥调节作用的领域，才需要运用行政审批。例如美国，仅仅在三个领域存在行政审批，其他的都依靠市场调节。正是在此意义上，我们才说“管得越少的政府越是好政府”。尤其是，“依法治国”已然成为我国社会主义建设重要目标的时代背景下，倘若行政机关还固守传统的权力思维、迷恋于权力的魅力，无疑会造成行政权力的“滥用”与“错用”。

第三，行政审批制度改革习惯于“运动式”的模式但忽略事后监督。

随着市场经济的不断发展，我国行政审批制度的弊端日益呈现，行政审批制度改革的步伐从未停止。不过，从已经开展的行政审批制度改革来看，都是自上而下的“运动式”改革。所谓“运动式”改革，主要有以下几个特点：主要依靠上级命令来推行、改革要求与程序遵照上级的规定、一哄而上，等等。其最典型的表现形态即是，在上级行政机关尤其是国务院的命令下，下级行政机关依照规定开展相关领域的改革。在“运动式”的改革模式下，凡是符合条件的行政机关都必须依照文件规定开展相应改革工作，而后将改革的相关材料层层上报。然而，行政审批制度改革所习惯的“运动式改革”并没有起到应有的效果。从实际情况来看，每次轰轰烈烈的审批制度改革后，很快又有大量的新行政审批出现。也即，虽然改革删减了大量的行政审批项目，但是每次行政改革过后，新的行政审批又如雨后春笋般的重新冒出，甚至新设立的行政审批比改革之前的行政审批还要多。如此，则造就了一个行政审批制度改革类似“割韭菜”的怪圈和魔咒：越改越多、越改越复杂。

第四，过于注重形式及数量却忽略了改革的实质效果。

每次行政审批制度改革都是一场自上而下声势浩荡的运动。每次改革活动结束之后，新闻媒体、行政机关无一不宣称取得了“阶段性的”“实质性的”改革成果。从官方、媒体所公布的相关信息来看，改革活动确实删减了数目可观审批项目，并且优化了部分行政审批程序。但是，从其后的实际状况来看，行政审批改革并没有取得预期的效果。更为重要的是，民众并没有切实感受到现实的行政审批改革红利。如此则给民众造成一种错觉：行政审批改来改去，并没有取得实质的效果反而问题越改越多，如此则会对政府机关的公信力等都会造成重大伤害。一方面，行政审批改革过于注重数字的增减，忽略了数字增减背后的假象。从现实情况来看，审批数量确实减去了很多，但是形式上的数字减砍并不意味着行政审批制度取得了真正的成效。“草率地用某个时段内审批项目减少或西方的数量来确立改革的成绩，有意无意地重蹈冒进主义或形式主义之误区。改革的合法性、合理性、质量和效益，令人疑惑。”［4］21另一方面，即便行政机关花大力气开展了数次行政审批制度改革，但是人民群众所密切关心的食品安全、住房、医疗、教育等民生问题并没有得到有效的改善。尤其是，审批总是伴随各种类型的收费，数目繁多的行政审批给人民群众带来了一种极其恶劣的负面影响。

第五，寄希望于行政审批权限下放。

鉴于多次的行政审批制度改革没有能够取得应有的成效，并且又因为现有的行政审批权限多向省部级集中，行政审批的设定及其运用之上又面临了新的批判。有鉴于此，将行政审批权限逐级下放成为当前行政审批制度改革的重要动向。不仅如此，国务院还设定了具体的权限下放时间表。诚然，在当前的中国，行政审批制度在政府行政行为中占据重要地位的背景下，在短时间内完全取消或许有一定的难度，但是，将审批权限下放仅仅是一时的权宜之计，并没有触及到行政审批制度的核心问题和重要症结，因此，难以取得应有的效果。

三、行政审批制度改革误区的匡正

市场经济的迅猛发展对行政审批制度提出了日趋强烈的改革要求，构建与社会主义市场经济发展相适应的行政审批制度已然成为行政法领域的重要课题。鉴于行政审批制度改革领域所存在的几点误区，当前在开展行政审批制度改革的进程中，需要从如下几个方面来开展改革活动。

第一，更新行政审批制度及其改革的相关理念。

现行行政审批制度之所以存在诸多缺陷，主要在于行政机关对行政审批以及行政审批改革的理念存在错位。虽然不少行政机关都树立有“为人民服务”的醒目标语，但是该种理念并没有体现在行政审批制度的运行及其改革活动中。“服务型政府”的口号虽然提了很多年，但是从行政权力行使的现实情况来看，其并没有真正落到实处。“门难进、事难办”仍然是当前不少行政机关在权力行使中所暴露出的重要问题。在不少行政机关工作人员看来，审批就是权力。党的十八届四中全会提出了依法治国的重要建设目标，其中第三点“深入推进依法行政、加快建设法治政府”即明确指出，要“建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。有鉴于此，从观念上应该重新树立对行政审批制度及其改革的正确认识。既然行政审批制度是计划经济的产物，对市场经济的发展会造成巨大阻碍。那么，在大力发展社会主义市场经济的时代背景下，行政审批制度应逐渐退出历史舞台，仅仅在市场经济难以有效发挥作用的极少数领域予以保留。退而言之，即便在特定领域予以保留，其目的也是为了弥补社会主义市场经济发展的缺陷而已，并非将其作为政府权力行使的重要内容和手段。因此，那种“自我革命”的观念应该予以纠正。

第二，改变纯粹由行政机关主导的运动式改革模式。

行政审批属于行政机关重要的权力范畴。作为行政审批权的设立者与行使者，行政机关不能再作为行政审批制度改革的绝对主导者。行政机关在行政审批制度改革中，处于“运动员”的地位，即不能再充当“裁判员”的角色。鉴于人民代表大会及其常委会是国家权力机关，在今后的行政审批制度改革的推进中，可以试行由人民代表大会及其常委会来主导改革进程。另外，鉴于以往行政审批制度改革所推行的“运动式”改革存在诸多弊端，故在今后的行政审批制度改革进程中，应当有针对性地、有步骤地开展改革活动。尤其是，在各级人民代表大会的会议议程中，应将行政审批制度改革的情况作为政府报告的重要内容来审核。

第三，依靠《行政许可法》等法律规范使行政审批制度走上法治的道路。

当前行政审批制度改革中存在“行政审批”范畴不清的问题，致使行政机关可以随意曲缩行政审批的范畴，无法对行政审批行为作出有效的规制。或许有见解认为，我国《行政许可法》不是对行政机关的许可行为作出了明确的规定吗？依据《行政许可法》不是可以对行政审批行为作出有效规范吗？但是，单纯依靠《行政许可法》并不能有效解决上述问题。质言之，《行政许可法》中的行政许可并不完全等同于行政审批。行政审批与行政许可具有何种关系并无定论，但是不可否定的是，行政审批的范畴无疑要大于行政许可。退而言之，即便认为《行政许可法》可以涵盖所有的行政审批，也难以对行政审批行为予以科学有效的规制。其理由在于，《行政许可法》对“行政许可的事项”及“行政许可的设定”等内容规定得比较粗略，导致难以对现实的行政审批行为予以有效的规制。例如《行政许可法》第十二条对可以设定行政许可的事项作出了规定，但是该规定在行政机关的实际运作中却非常随意。不仅如此，“行政许可的审查标准及其规范依据的冲突，不仅表现为实体要件的矛盾，也表现为程序上的‘互为前置’”［5］，等等。因此，如何使行政审批的相关法律规范更完善、更具有规范性也是行政审批制度改革中的一个重要内容。

第四，加强行政审批制度运行及其改革的监督。

为了避免行政审批制度改革重新踏入“剪不断”“改不少”的怪圈，在新形势下开展行政审批制度改革必须做好行政审批制度运行及其改革的监督工作。在行政审批制度改革的进程中，必须摈弃忽视监督的倾向，做到加强监督、重视监督。特别是，应以责任制的方式来加强行政审批制度的运行及其改革活动的监督。从应然的角度而言，应由各级人大及其常委会来行使监督权限、履行监督职能。质言之，在行政审批制度的运行中亦或行政审批制度的改革活动中，各级人大及其常委会应加强审查和监督。倘若发现有违法违规行为，应及时作出处理并追究相关人员的法律责任。

第五，行政审批制度改革应注重实质成果。

鉴于以往的行政审批制度改革多注重行政审批项目数量的减少而忽视行政改革的实质性评价，致使行政审批制度改革很难取得根本性的成果，今后的行政审批制度改革必须注重改革的实质性评价。质言之，要改变原先重视数量和形式的倾向，把改革回归到切实提高行政审批制度的现实机能之上。在行政审批制度的改革中，特别要注重缩小甚至斩断行政审批的利益空间。法律上有句著名的格言“凡是有利益的地方，就有犯罪”，该句格言鲜明指出了利益对于违法行为的激励和促进作用。其实，利益不仅对违法犯罪具有触动作用，对于行政机关及其工作人员的行为导向也具有极其重要的作用。正因为行政审批能够给行政机关带来丰厚的利益以及获取利益的空间，才导致行政机关对行政审批情有独钟。因此，在今后的行政审批改革进程中，应该通过多种手段斩断行政机关依靠审批收费的方法来减少设定行政审批的利益驱动。

结 语

党的十八届四中全会报告明确指出，社会主义市场经济本质上是法治经济。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。我国现行的行政审批制度存在诸多与市场经济发展不相适应的因素，故需要全面认识我国行政审批制度的症结，尤其是要匡正原先行政审批制度改革中的诸多误区，通过科学合理的改革措施，以逐步建立其与社会主义市场经济发展相适应的现代行政审批制度。

[1]王克稳．我国行政审批制度的改革及其法律规制[J]．法学研究,2014(2)：1－19．

[2]国务院召开行政审批制改革工作会[N]．法制日报,2001－10－25．

[3]刘俊．行政审批改革先行先试——广东放权：忍痛“割自己的肉”[N]．南方周末，2012－09－13．

[4]沈岿．解困行政审批改革的新路径[J]．法学研究，2014(2)：20-34．

[5]骆梅英．行政许可标准的冲突及其冲突[J]．法学研究，2014(2)：47．