社会治理视域下我国公共体育服务发展模式与优化策略的研究

张红学

（郑州大学体育学院，河南郑州450044）

社会治理视域下我国公共体育服务发展模式与优化策略的研究

张红学

（郑州大学体育学院，河南郑州450044）

以我国公共体育服务的发展模式与策略为研究对象，基于社会治理理论，对有关议题展开讨论，旨在探索满足全体居民对体育健身多元化和个性化需求的公共体育服务发展策略，进而推进公共体育服务的均等化。研究得出，社会治理视域下，政企协作模式、政社协作模式和政企社合作模式是我国公共体育服务的发展模式；在治理主体上采取公共体育服务主体多元化、在组织设置上采取公共体育服务组织专业化、在服务管理上实行公共体育服务管理智能化是我国公共体育服务模式实现向政企社合作模式转变的策略，以及完善政企社合作模式的公共体育服务并促进其健康可持续的发展的手段；促使公共体育服务形成“多元参与、居民自治、共建共享”的合作治理格局，最终实现公共体育服务均等化的目标。

社会治理；公共体育服务；市场机制；社会组织；发展模式

十八届五中全会公报提出“十三五”时期经济社会发展的目标是全面建成小康社会，同时频繁地提到关于公共产品、公共文化、公共基础设施等公共领域的建设和发展，表明公共服务均等化是实现全面小康的一个重要指标。由全面建设小康社会向全面建成小康社会推进的过程中，我国逐步由储存型社会向发展型社会转变，公共体育服务已经成为国家公共事业实践的重要组成部分，是人们日常生活的一部分，是全民健身的国家战略目标实践的基础工程，是建设“健康中国”的基本保障。经济水平的提高和社会文化的发展，一方面使得居民对公共服务的需求先于政府部门的改进速度，另一方面也使不同阶层、族群间的利益诉求分化程度加快，对政府部分的公共服务能力提出新的要求［1］。体育是现代社会居民生活中不可或缺的一部分，是全面小康社会中居民健康生活的一种方式，公共体育服务则是政府和社会最基础和最根本的服务。如何最大限度地满足全体居民对公共体育服务的基本需求，最高效率地实现公共体育服务均等化，最大范围地覆盖城乡公共体育服务内容，最低成本地提高公共体育服务资源总量，成为国家当前需要解决的难题之一。2013年年末，国家体育总局局长刘鹏在全国体育局长会议指出：“要积极构建政府主导、部门协同、全社会共同参与的基本公共体育服务体系”。紧接着，2014年10月20日国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，该《意见》要求，到2025年体育产业总规模超过5万亿元，成为推动经济社会持续发展的重要力量，人均体育场地面积达到2 m2，群众体育健身和消费意识显著增强，人均体育消费支出明显提高，经常参加体育锻炼的人数达到5亿，公共体育服务基本覆盖全民［2］。但现实的状况是，在公共体育服务方面，存在着诸多制约和阻碍其发展的因素，如服务供给效率低下相对公众日盛需求的滞后，服务角色缺位与政府管制之间的矛盾，服务质量不佳中体育社团作用甚微的无奈等，各方对公共体育服务的利益诉求出现分化，矛盾日益加深。在这一情况下，如何推进并实现公共体育服务均等化的目标，增加公共体育服务的资源总量，改善公共体育服务的品质，提高公共体育服务的效率，丰富公共体育服务的内容，扩大公共体育服务的覆盖范围等，对公共体育服务的发展方向和路径创新提出了挑战。

1 社会治理的内涵及公共体育服务发展社会治理的意义

1.1 社会治理的内涵

所谓社会治理，就是政府、社会、组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程［3］。与传统的社会管理相比，社会治理理念最显著的一个特征就是权威来源的多元化，也就是治理主体的多元化，它是对传统单一主体管理模式的绝对扬弃，其管理主体不再是政府一家，还包括社会组织、营利性组织及其他第三方机构乃至个体；各主体间相互协商合作，平等互助，共同决策，达成共识，并运用法律、规则、权利和习俗等多样综合、刚柔并济的治理工具。因此，社会治理视域下，政府需要转变职能，回到其宏观管理的调控者和公共管理的服务者角色，不再是一个全能型政府、干预型政府角色，对社会事物大包大揽、无孔不入、亲力亲为，而是适当地将权利下放，即将市场能办的还给市场（如微观经济层面的事务以及市场竞争、资源配置等方面的事务），社会能做的交给社会（对其进行社会管理权利的让渡，打开限制社会组织发展的空间让其自然地成长），形成多元主体共同治理格局。

1.2 公共体育服务发展社会治理的意义

长期以来，我国公共体育服务供给采取的是政府一元主体供给的模式，即政府及其职能部分既是公共体育服务的资源配置者，也是各项公共体育服务事物的安排者，还是公共体育服务的生产者，扮演着一个全能型政府的角色。公共体育服务供给总量不足、供给效率低下、供给结构失衡以及决策机制不足、供给主体单一和监督机制不完善等迫切需要公共体育服务多元主体的参与［4］。社会治理视域下，形成的是一个多元主体参与公共体育服务治理的格局，包括公共体育服务的供给、监督、评价等事务，即由政府部门、盈利性组织和社会组织、社会企业等多方力量共同参与、协同管理，明确认识政府在公共体育服务中的指导性作用，逐步实现其职能的转变，充分利用市场在公共体育服务中的决定性作用，从而推进公共体育服务领域市场化，有效发挥社会组织在公共体育服务中的主体性作用，促使形成公共体育服务领域社会化，呈现出公共体育服务多元主体共同协商治理的新格局。在此格局下，进一步理顺政府与社会、市场之间的关系，理清各自的责权，形成一种“有序参与、相互支持、共同协作”的和谐氛围和服务秩序。唯有此，才能缓解公共体育供给中的各种矛盾纠纷，才能把问题尽可能地解决在事前，才可能实现公共体育服务的全社会覆盖，即均等化，才可能满足全体居民对体育健身的多元化和个性化需求。另一方面则有利于公共体育服务的方式形成“政府主导、市场和社会参与、全民共享”的长效机制，推进社会治理的进程，完善社会治理的体系，促进社会治理的现代化。

2 我国公共体育服务发展模式分析

政府、市场、社会组织是现代社会资源配置的三大主体，它们各自有其独立性，但又相互渗透、相互补充、相互依赖［5］。以此来看，政府、市场和社会组织均可以作为公共体育服务的供给者。在创新社会治理背景下，传统的国家——社会关系被打破，新的国家、社会、市场关系得以重构，与此同时政府对市场和社会进行培育和再组织。在这一变革的过程中，公共体育服务传统的供给方式受到冲击并难以适应新的社会环境，市场机制的作用及社会力量的活跃，为公共体育服务的发展提供了新思路。从实践和理论两个层面出发，可将公共体育服务发展的模式概括为3种。

2.1 政府指导市场参与的模式——政企协作模式

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了市场在资源配置中的作用。并且阐明，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础［6］。这一表述虽然只是将以往的“基础性”一词改成了“决定性”一词，但其内涵和意义却是非同小可，这样的定位不仅提升了市场机制的重要性，也表明了转变经济管理模式的决心和定力，是政府职能转变的重要举措，进一步推动了简政放权的实施进程。政府权威和市场交换活动各具其优势和劣势，如何协调两者的关系是其合作的关键，各企业部门作为公共体育服务的践行者，一方面需要体育专业人员来充实其人才资源，解决了一部分体育专业人员的就业问题；一方面其具有的优势是政府不具备的，即市场竞争机制，能够促进同行业之间的竞争从而提高其公共体育服务的质量和效率；再者，企业参与公共体育服务，调动市场的资源，还能缓解政府过重的财务压力。

在此之前，我国政府对各领域的资源一定程度上都或多或少地存在垄断，资源浪费情况比比皆是，而且政府办事效率低、服务质量差，体育部门也是，比如体育赛事、体育场馆等，因此出现了体育领域“乱象丛生”的现象，以及《全民健身条例》落实不到位、落实效率低，公共体育服务质量一直处于较低水平等。因此公共体育产品和服务引入市场力量进行提供与生产，以弥补政府作为公共体育服务的唯一供给主体所产生的针对性不强、灵活性不够、易于造成巨大浪费的“政府失灵”现象，是公共体育服务的发展方向之一。在这一过程中，政府将市场能够提供的公共体育服务尽量交给市场，不再进行过多干预，而是发挥其宏观调控作用、决策和监督作用，让市场机制在公共体育服务中发挥其应有的效用，形成政府指导市场参与的协作治理公共体育服务的发展模式，这也是政府从干预型行政方式向服务型行政方式转变、从万能型行政方式向有限型行政方式转变、最终实现公共体育服务供给的高效率化和高质量化的方式之一。

2.2 政府引导社会参与的模式——政社协作模式

在社会治理视域下，社会组织作为一个关键的社会独立主体将成为撬动社会治理创新体系的重要力量，也将成为推动社会治理现代化不可或缺的角色之一。由于社会组织具备政府和营利性组织所没有的独特属性，即非营利性、非政府性、志愿性、互益性或公益性，因而在社会治理中扮演着特殊角色，可以发挥重要作用［7］。因此社会组织是民生需求的扫描仪、是公共服务的递送者、是诉求表达的传声筒、公共冲突的调节器。社会组织参与到公共体育服务中，一方面社会组织通过广泛征集社区居民对于体育的意见，并将该意见进行整理传达给政府，为政府制定公共体育政策提供了现实依据；另一方面社会组织作为社会治理的主体之一，参与公共体育服务是其实现治理功能的有效途径，如参与公共体育服务项目的竞标、承接政府委托的管理工作等；再者，社会组织还能弥补政府在公共体育服务中的不足，这主要是由社会组织有着与政府组织不同的独特优势决定的。

公共体育服务所涉及的范围之广阔、任务之繁多、内容之杂细、人群之多层，已经完全超出政府所能承受的行政能力。体育社会组织的非营利性和公益性决定了其参与公共体育服务供给的责任，加之体育社会组织诞生、形成、发展于基层社会，能够相对高效和准确地把握居民的体育需求，因此政府很有必要将公共体育服务中体育社会组织能够承担的转交出去，让渡其有关权力，积极主动地鼓励和激发与体育有关联的一切社会力量，共同参与到公共体育服务的发展建设中。体育社会组织可以提供专业和精细的服务，其他的一些社会组织诸如基金会则具有较为丰富的资金，可以提供资金支持，而社会精英一般具有较强的号召力和影响力，且拥有颇为广泛的社会资源，因此政府向体育社会组织购买公共体育服务有助于公共体育服务供给与需求的契合，实现公共体育服务效益的提高［8］。基于此，公共体育服务的未来发展方向，是政府与社会组织之间的相互支持、有效协作的模式，如目前已经实施的举措有政府向体育社会组织购买公共体育服务，在培育和扶持下促进体育社会组织的成长和独立。

2.3 政府市场社会共同参与的模式——政企社合作模式

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动［9］。行政管理型政府向多元治理型政府转变，是政府职能转变的目标之一，即政府部门要将市场管理、社会管理等方面的权力逐步向社会（组织）让渡，遵循市场发展规律，改善市场自我管理的环境，拓展社会发展的空间，激活社会力量的活力，提高社会自主自治的水平，在此基础上，发挥社会治理的作用，与政府共同管理社会公共事务。也就是说形成政府、市场和社会多元主体参与公共体育服务治理格局，是健全的现代化公共体育服务体系的一个重要标准，它可以针对性地且有效地解决公共体育服务供给中的三大问题，一是供给结构失衡，二是供给总量不足，三是供给效率低下。

公共体育服务是全面小康社会居民生活的基本组成部分，是公共基础文化完善的最低指标，是社会活力体现的重要形式。广大人民群众的体育需求是创新公共体育服务组织体系的动力，而建构政府主导、社会参与、市场配置的多元参与合作模式也势在必行［10］。公共体育服务多中心治理，让能够提供服务的一切力量参与进来，除了政府，还包括市场的社会的，市场方面主要各企业的参与，社会方面则是各类社会组织、居民自治组织和个人的参与，在这一共同治理的过程中，不仅可以提高市场和社会的自主和自治能力，还能加强它们对体育事业更多层次的认识和理解，从而能以一个有能力有专业素质的参与主体与政府以合作的方式治理公共体育服务的有关事物，即公共体育服务的政企社合作模式。这一模式不仅有利于公共体育服务治理能力整体的改善和提升，还能促进创新社会治理体系的形成和健全；它是前两种模式的进阶和升华，是追求公共利益最大化的社会管理过程，它不仅是善治追求的最佳目标，也是我国公共体育服务发展模式的努力目标。在推进这一模式实践的过程中，其核心议题是处理好政府、市场、社会组织、居民自治组织和个人多元主体参与公共体育服务治理的结构关系问题［11］。

3 我国公共体育服务发展的优化策略

当前我国处于由社会管理向社会治理转变的阶段，因此公共体育服务的发展状况是多种模式并存，但表现出政企协作模式和政社协作模式向政企社合作模式过渡的趋向。在社会治理背景下，政企社合作模式是一种目标模式，是公共体育服务发展的终极目标，这一过渡并不是短时间内就能实现，而是需要长时间的探索和推进。在这一过程中，不管哪种模式的公共体育服务都需要进行升级，以适应新时期的社会环境。

3.1 在治理主体上采取公共体育服务主体多元化

随着经济的增长和社会的发展，人们对公共产品需求呈现出多元化且日益凸显，作为娱乐休闲的基础公共产品之一的公共体育服务，更是显得孱弱和匮乏。在这一现实背景下，一方面如果完全以政府为主导自上而下地推动公共体育发展，必然导致公共体育资源的配置效率下降，公共体育服务难以实现高绩效的治理；另一方面公共体育服务的多样性和复杂性在客观上要求供给主体的多元性，这样才能提供不同层次和类型的公共体育服务。在多中心的治理模式下，为了提高决策过程的高效性和正确性，提高公共体育服务的供给效率和供给质量，扩大民众对公共体育服务产品的选择空间，一定要彻底破除唯一政府主体的单中心治理模式，在此基础上打造一种全新的以政府、社会、市场三者互相支撑的多中心治理模式［12］。因此，有必要以居民需求为导向，引入多元主体共治治理理念，吸纳更多的社会组织、社会成员和市场企业参与其中，形成自上而下和自下而上相结合的贯穿横向和纵向的全方位公共体育服务供给体系，构建公共体育服务多元主体合作治理网络。政府购买公共体育服务就是政府在公共体育服务供给主体多元化层次上的一种探索和实践，但在新的社会环境下，依然存在不少问题，如市场机制不完善、体育社会组织能力不足，社会居民参与不充分等，然而这一模式依然是公共体育服务持续发展过程中不可阻挡的趋势，也是政府在社会治理背景下实现公共体育服务创新机制的重要路径之一。在推进政社协作模式的同时，引入市场机制，一定程度上可以解决资金有限的难题，是对公共体育服务的一种良性刺激，因此公共体育服务最终将走向政企社多元参与共同治理的合作路径。

3.2 在组织设置上采取公共体育服务组织专业化

到2020年，中国将全面建成小康社会，各类公共服务将逐渐实现均等化，居民对公共服务基本需求将得到满足，即人人都可以便捷公平地享受到公共服务，然而公共服务均等化了就解决了居民对公共服务的需求吗？显然不是，就像马斯洛需求层次理论提出的，人的需求像阶梯一样从低到高呈金字塔型。因此，在全面建成小康社会时，体育已经成为居民生活的组成部分，成为居民的一种生活方式，满足了居民的基本公共体育需求，但最基本的公共体育服务标准达到后，居民将会对公共体育服务提出更高的需求，即服务质量、服务效率、服务内容等，于是如何提供高品质高效率的公共体育服务成为不可避免的问题。另外，由于受计划经济体制的影响，城市社会体育组织生存、发展长期依附于体育行政部门，组织机构设置、活动内容、活动方式、活动经费以及人才队伍等均受到体育行政部门的影响，造成了社会体育组织的功能定位过于宽泛，组织的自身能力与定位的多种职能之间存在着明显不对应、不匹配的状况，表现“小而全”的组织功能泛化现象［13］。

这就要求公共体育服务组织的建设须从专业化角度出发。体育本身就是一个专业性很强的领域，公共体育服务组织只有体现其专业性，才可能提供高质量高水平的服务，才可能不被替代，才可能把一些“搭便车”者挡在门外。公共体育服务的完善，就是要求摒弃以往的单一式、粗放型、统一式服务，向精细化、高品质、高效率服务转换，那么通过居民需求激发社会力量，孵化一批横向的专业性公共体育服务组织，同时形成竞争机制，是公共体育服务提高自身业务水平实现专业化的有效路径。目前，我国除了社会体育指导员协会外，公共体育服务的专业性社会组织基本没有，这将是一条等待挖掘和创新的路径。

3.3 在服务管理上实行公共体育服务管理智能化

体育场地设施、公共体育产品等各类公共体育服务供给失衡、公共体育服务信息不对称、公共体育服务效率低、公共体育服务质量差等问题始终没有得到有效的解决，与广大人民群众日益增长的各类公共体育需求之间的矛盾越演越烈。利用现代信息技术提升公共体育治理与服务智能化水平、便捷化程度，是公共体育服务适应经济社会发展、实现现代化的必经之路。全国已经有不少试点在推进公共体育服务管理的现代化，如在常州市的全民健身数字地图上，所有可以健身的场所位置、项目、相关负责人等资讯均可查到，而无锡、苏州的这种地图还会提供点对点的乘车路线、预约预订等多项便捷服务［14］。政府利用现代信息技术手段来管理公共体育服务，主要表现为：一是利用信息技术在远距离、高效率信息传递上的优势，打造高效运行的“电子政府”；二是利用信息技术具备的强大整合特征和性能，将有关公共体育服务的各种资源、信息等整合在一起，以实现政府对公共体育服务的系统整合功能；三是利用信息技术的多维度多空间性，优化公共体育服务的运行机制，健全公共体育服务的供给体系，实现政府对公共体育服务的弹性化管理。具体操作层面，及时就公共体育设施分配、体育活动开展、体质监测、健身指导等做出科学决策，建立公共体育服务信息化服务平台，辅以公共体育服务健身路径地图、公共体育服务意见反馈通道等各类针对性较强的专门网络通道，并衔接政府机制、市场机制和社会机制，在体育行政部门、体育社会组织、街道、社区、健身器材安装和维护单位之间，实现便捷化、人性化和即时化服务以及全方位、多层面、多渠道、快速有效的智能化沟通。

4 结语

我国由于处于社会管理向社会治理转变的初期，公共体育服务存在多种模式，这是常态也是今后一段较长时间需要面临的现状，政企社合作模式是社会治理背景下的目标模式，也是公共体育服务发展的终极目标。公共体育服务的治理任重道远，从单一的主体管理的困境中摆脱出来，让市场和社会力量加入，形成政府、市场、社会与居民之间的利益需求和相互关系，在多元主体动态博弈之间达到“善治”，是突破口也是最终的目标，就需要从理论和实践两个方面层层推进，整合好公共体育服务治理的价值取向和行为方式，促进“多元参与、居民自治、共建共享”的多元参与合作治理新格局的形成，走出一条具有中国特色的公共体育服务治理现代化的宽广新路。

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责任编辑：刘红霞

Development Model and Optimization Strategy of Public Sports Service in China in the Perspective of Social Governance

ZHANG Hongxue
（Physical Education College of Zhengzhou University，Zhengzhou 450044，Henan，China）

Taking the development mode and strategy of China’s public sports service as the research object，based on the theory of social governance，this paper discusses relevant issues in order to explore the development strategy of public sports service to meet the diversified and personalized sports fitness demand of all the residents，and to promote the equalization of public sports service.The conclusions are as follows：From the perspective of social governance，government and enterprise cooperation mode，cooperation mode and social enterprise cooperation pattern are the development modes of China’s public sports service.In the governing subject，taking public sports service diversification，taking specialized public sports service organization in the organization design and taking intelligent service management in the public sports service in the service management are the strategies that the public sports service mode in our country change into the cooperative mode of government，enterprise and social，and the healthy and sustainable development means to improve the cooperation mode of government，enterprise and social of the public sports service.The aim is to promote public sports service forming the cooperative governance pattern of multiple participation，resident autonomy，constructing and sharing，and to realize the equalization goals of public sports service.

social governance；public sports service；market mechanism；social organization；development mode

G80-053

A

1004-0560（2016）04-0043-05

2016-07-26；

2016-08-20

2016年河南省教育厅重点项目阶段性成果（项目编号：2016-JSJYYB-135）。

张红学（1970—），男，教授，博士，主要研究方向为体育教育训练学、体育人文学。