如何推进“三去一降一补”

文/王元 编辑/孙艳芳

如何推进“三去一降一补”

文/王元 编辑/孙艳芳

要将“三去一降一补”任务具体化为政策措施并有序推进到执行层面，使之真正得到落实，还需要做好四个方面的工作。

2015年12月，中央经济工作会议提出要推进供给侧结构性改革，并明确了“三去一降一补”的五大重点任务，即“去产能、去库存、去杠杆，降成本，补短板”。“三去一降一补”，侧重从供给侧发力，既能缓解经济现实面临的结构性矛盾，又有助于增强经济持续增长的动力。目前，“三去一降一补”工作进展如何？未来又该如何继续推进？

进展情况

五大任务提出后，一系列政策相继出台。

去产能方面，今年2月1日，国务院发布《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]6号）和《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）两份文件，明确了钢铁和煤炭行业化解过剩产能的总体方向、工作目标、主要任务和政策要点；5月10日，财政部印发《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》（财建[2016]253号），安排1000亿元专项奖补资金支持化解过剩产能；5月18日，国务院办公厅印发《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发[2016]34号），对水泥、平板玻璃等行业化解过剩产能做出具体部署。

2016年5月26日，大连特钢公司员工在发运销售的钢材。

去库存方面，2月1日调整住房贷款政策，降低非限购城市最低首付款比例；2月21起住房公积金存款利率由按照归集时间执行活期和三个月存款基准利率，调整为统一按一年期定期存款基准利率执行；2月22日起调整房地产交易环节契税、营业税优惠政策，契税税率下调1—2个百分点，营业税免征条件由“满五”改为“满二”。此外，多地还出台了地方性政策。

去杠杆方面，多部委联合开展互联网金融专项整治；银监会对部分商业银行分级理财产品进行清理；4月28日发布《关于规范银行业金融机构信贷资产收益权转让业务的通知》（银监办发[2016]82号），遏制银行通过“出表”规避监管，隐匿不良资产及过度扩张信贷。

降成本方面，除5月1日起全面推开营改增试点外，还对社会保险单位缴费比例进行了规范调整，包括：在2015年失业保险、工伤保险和生育保险费率下调的基础上，要求5月1日起两年内，企业职工基本养老保险的单位缴费比例不得高于20%，符合条件的省份可阶段性降低至19%；将失业保险总费率由2%阶段性降至1%—1.5%；规范调整住房公积金缴存比例，对高于12%的一律予以规范调整，并允许各省区市在此基础上阶段性适当降低缴存比例。

补短板任务涉及领域较多，包括扶贫、棚户区改造、民生基础设施建设、环境治理等等。除财政支出方面的安排外，专项建设基金也加大了支持力度，今年前两批专项建设基金总规模达到10000亿元，第三批项目征集工作也已开始。

已出台的“三去一降一补”的相关政策，正在经由部门、地方政府层层落实。如针对重点行业化解产能过剩，国土部、人社部、财政部、人民银行等部门相继出台了配套政策；各省级政府也在出台本地区社保缴费费率的具体调整办法。“三去一降一补”的效果，将在现有政策落实及更多政策制定执行的过程中逐步显现。

面临的问题

“三去一降一补”这五大任务，涉及诸多行业领域、不同类型经济主体，也包括那些当前矛盾相对集中的领域、问题相对严重的行业以及困难相对较大的经济主体，因此推进“三去一降一补”必然会面临复杂多样的问题。笔者认为，以下几方面的问题，在落实“三去一降一补”过程中必须加以重视。

第一，如何防范金融、社会等领域风险。推进“三去一降一补”措施，可能伴随着经济风险的上升。特别是在经济下行期银行不良贷款、失业等风险已经有所积聚的情况下，有可能出现金融风险、社会风险的局部爆发。去产能会带来企业关闭、减员或重组，影响债务链及职工就业。有测算显示，如果五年压减粗钢产能1亿—1.5亿吨，以及未来三至五年退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右的目标最终实现，将可能使这两个行业减少就业人员近百万人。而这些人员的失业问题如果不能得到妥善解决，就会形成社会风险。去库存带来房地产市场波动，与房地产行业相关的金融风险有可能暴露。去杠杆措施更是直接关系到企业债务链断裂、银行不良贷款等金融风险。

第二，如何调动中观、微观层面的积极性。“三去一降一补”要通过地方政府这一中观层次，最终落实到企业这一微观层次，才能产生效果。政策落实过程中产生的成本如何分担，直接影响着不同主体执行政策的积极性。从已出台的政策看，中央对成本负担机制做了一定的设计，如中央财政安排了工业企业结构调整专项奖补资金，为全面推行营改增配套了央地增值税收入划分的过渡方案，将通过中央对地方税收返还保持央地财力格局不变等。但是，仍然存在因经济利益补偿不足而难以调动积极性甚至执行遇阻的情况。近几个月钢铁行业的复产潮，就给去产能带来了严峻的挑战。如果经济性措施不能形成有效激励和引导，为完成既定目标而使用层层加压的行政性措施，结果有可能不是优化而是会进一步恶化结构。

第三，如何实现部门间政策及其执行的有效协调。“三去一降一补”任务涉及部门多，政策配套要求高，因此部门间政策制定、调整、执行等的协调程度会对落实效果产生较大影响。从前一时期推进简政放权的实践情况看，出现了执行层面不同部门间政策调整进程不统一、对相关标准认定不一致等情况，并成为落实的障碍。推进“三去一降一补”过程中如果出现类似问题，将会加重微观主体的负担，影响政策落实效果，而且政策期望与实际间的较大落差也会影响微观主体的积极性。

第四，如何维护好公平竞争的市场环境。“三去一降一补”任务，特别是其中的去产能、去杠杆，涉及的微观主体中，国有企业的问题比较突出。尽管从解决问题的角度出发，在政策上向问题突出的主体倾斜可能有助于政策效果的发挥，但是，如果因此造成不同性质企业主体间的差别待遇，则可能影响公平竞争。这与深化经济体制改革的方向相违背。此外，鉴于国有企业改革尚未完成，部分国企希望借机新老问题“一勺烩”，由此可能会产生道德风险，需加以重视。

相关的建议

“三去一降一补”是今年经济工作的重点，既对解决当前经济面临的突出矛盾有重要作用，又对中长期实现供给侧结构性改革的总体目标有重要意义。要将“三去一降一补”任务具体化为政策措施并有序推进到执行层面，使之真正得到落实，还需要做好以下几方面的工作。

一是把握好政府定位，充分发挥市场机制的作用。要通过推进“三去一降一补”实现经济结构的优化，发挥市场机制配置资源的作用是必不可少的。为此，要在政策制定和执行中，把握好政府的定位。一方面，应坚持以经济性手段为主，尽可能减少行政性手段的运用，避免运用行政力量直接干预市场主体决策。微观监管措施的运用，务必保证对不同类型主体统一标准、一视同仁。着力通过优化服务、营造良好体制机制环境，来保障市场机制有效发挥作用。另一方面，在市场失灵的方面，要发挥有形之手的作用加以矫正，如在去产能过程中构造有效的成本分担、损失补偿机制。

二是积极主动做好部门间的政策协调。要加强部门间协调，将各部门落实“三去一降一补”的步调统一起来。在部门协调、政策配套中，需特别重视对不适应“三去一降一补”要求和妨碍支持性政策执行的过时政策规定进行清障，形成新旧政策间的良好衔接，以保障新政策的顺畅执行。对于优惠性措施，建议突出重点，使政策更明晰，微观主体更易理解、更可预期。

三是可给予地方政府一定的自主权，鼓励探索，激发创新。在新形势下推进“三去一降一补”，必然要经历不断探索和改进的过程。在这一过程中，应尽可能发挥地方政府的主动性和创造性，鼓励和允许不同地方从实际出发，进行差别化探索。既要从地方成功的模式中汲取经验，推广好的做法，以改进整体政策效果，又要形成保护地方创新的容错机制，避免压制地方主动作为、探索创新的积极性。

四是避免政策执行产生“所有制歧视”。推进“三去一降一补”，需要充分调动社会资本支持、配合、参与的积极性。因此，在推进过程中，对不同所有制企业主体的公平对待至关重要。对于国有企业的问题，应将长期存在且与企业治理结构、管理制度等相关的问题，作为进一步推进国企改革的任务，避免采用不区分问题原因和实质的“一勺烩”处理方式。

作者单位：国家发改委经济研究所