新中国反贫困政策演变的逻辑认知

◎张德亮

新中国反贫困政策演变的逻辑认知

◎张德亮

理论是实践的先导，思想是行动的指南。新中国反贫困政策演变是中国共产党反贫困思想体系形成和演变的最直接反映。想要从历史角度认知和看清新中国反贫困政策演变过程，我们必须要遵循唯物史观原则，首先对中国共产党反贫困思想理论体系的形成和发展进行深入地脉络分析。中国共产党反贫困思想理论体系，是马克思主义贫困理论的继承，并结合中国国情，经过历代党和国家最高领导人不断地实践、完善而逐渐形成的具有中国特色的反贫困理论体系，也是中国特色社会主义理论的重要组成内容。

一、中国共产党早期反贫困思想及政策

中国共产党早期反贫困思想来源于马克思主义反贫困理论以及对当时中国社会状况的观察思考和革命实践。马克思主义贫困理论体系，主要内容包括三个方面：贫困原因分析、消除贫困的途径、实现共同富裕的构想。关于贫困原因，马克思分析了自然地理、人口和生产力相互制约、资本主义社会制度三个因素，得出三方面结论：一是，贫困与自然地理因素有一定关联，自然地理条件是造成贫困的可能条件之一，而不是绝对的条件。二是，关于人口和生产力相互制约导致贫困，一方面，生产力约束人口产生贫困，即生产力发展水平既定条件下，人口增长超过生产力的容纳界限，过剩的人口因生产力无法支撑而沦为贫困人口；另一方面，人口约束生产力产生贫困，即人口规模既定条件下，在资本主义生产关系背景下，随着生产力的发展、技术的进步，工人在生产出资本并不断积累的同时，追求利润最大化的资本和先进的技术反过来排斥工人劳动，让部分工人成为过剩人口，形成“产业后备军”，这些人则成了潜在的贫困人口。三是，资本主义制度是造成无产者贫困的根源。这主要是由资本主义所有制和资本积累的一般规律决定的，属于制度贫困论。关于消除贫困的途径就是通过革命，推翻资本主义社会，建立共产主义，实现人类共同富裕的构想。中国共产党诞生后，一方面学习马克思主义反贫困理论；另一方面则是对中国当时的社会性质和矛盾进行分析和思考，尤其是20世纪30、40年代，毛泽东开展了一系列农村社会调查，指出“现今中国贫困问题主要是由已经被推翻的半殖民地半封建社会的制度造成的”。解决贫困的途径，就是通过革命，建立社会主义新中国。

中国共产党早期的反贫困政策和实践。新中国成立前，共产党领导农民群众在进行革命斗争的同时积极发展生产，实施的主要反贫困政策就是土地政策。由于当时农民贫困和革命之间存在内在联系，所以土地和农民问题成为中国共产党关注的主要问题。为调动农民革命的积极性，在1928年六大之前，中国共产党的土地政策《井冈山土地法》就提出了没收土地并分配给农民。1931年，中国共产党在总结土地革命经验的基础上逐步形成了一条比较完整的土地革命路线和正确进行土地分配的方法：“依靠贫雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制”；以乡为单位，按人口分配土地。土地革命使广大贫雇农政治上翻了身，经济上分到土地，生活上得到保证。在抗日战争时期，为抗日，为巩固和扩大统一战线，共产党的土地政策有所调整，在敌后抗日根据地实行了“农民交租交息、地主减租减息”的政策，将“没收地主阶级土地”暂时搁置。解放战争期间，土地政策再次恢复到“没收地主土地分配给农民”的政策。

二、建国后、改革开放前广义反贫困思想及政策

新中国成立后，当时国情是既贫困又落后，可以用“一穷二白”来形容。以毛泽东为代表的第一代领导集体，在领导中国人民建立社会主义制度过程中，逐步形成了对贫困及缓解贫困的基本认识。建国后，他们主要从两方面对反贫困问题进行探索。一方面，从社会主义制度建立的历史背景分析新中国存在的贫困问题，明确指出社会主义可以彻底消灭贫困问题；另一方面，从满足人民群众利益角度进行反贫困。在马克思主义贫困理论的基础上，在社会主义建设发展过程中，中国共产党第一代领导集体对反贫困实践进行经验总结和理论升华，形成了一些反贫困思想认识。在反贫困问题上，毛泽东提出中国共产党是消除贫困问题的坚定领导力量，全体中国人民尤其是农民群众是反贫困的主导力量；工业化和现代化是实现反贫困目标的前提和基础。

在上述反贫困思想的指导下，一系列广义的反贫困政策出台。“农民群众是反贫困的主导力量”的判断，决定着我国反贫困的主战场是在农村，这也决定了后来反贫困政策的制定主要是围绕农民贫困问题展开。此时期涉及农民群众最重要的反贫困政策还是农村土地政策。1950年至1978年，党的土地政策经历了从私有的农民土地所有制到土地农民私有、集体统一经营使用再到完全的土地集体统一所有、统一经营，实现了农业集体化。同时，国家还推出了农村基础教育、医疗卫生以及社会保障等广义的反贫困政策。这些政策一定程度上提高了人民的生活福利水平，取得了一定的减贫成效。

三、改革开放后党的反贫困思想和政策体系的确立与完善

以邓小平为核心的第二代领导集体，对我国贫困和反贫困问题，逐步形成了系统性认识，并作出专门性政策安排。他们从生产力发展水平和社会主义建设中的政策失误两方面分析社会主义的贫困问题。邓小平指出：“落后国家建设社会主义，在开始的一段很长时间内生产力水平不如发达的资本主义国家，逐步消灭贫穷，不断提高人民的生活水平。”“好的制度建立起来后，如果政策出现失误，仍然解决不了贫困问题。”“我们坚持走社会主义道路，根本目标是实现共同富裕，然而平均发展是不可能的。过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫穷。”关于解决贫穷的途径，邓小平指出：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。社会主义的本质，是解放生产力、发展生产力，消灭剥削，消除两级分化，最终达到共同富裕。”实现共同富裕的步骤安排是，“一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展起来的地区，最终达到共同富裕”。以江泽民为核心的第三代党和国家领导人对反贫困思想体系进行深化，将农村扶贫开发与国家发展战略、人权事业、党的队伍建设、农村基层组织建设、社会主义制度优越性发挥以及维护改革发展稳定大局相结合；将政府主导作用与社会参与相结合；将解决贫困人口温饱问题与贫困地区全面开发相结合；将政府扶贫开发责任与贫困群众自力更生相结合；详细回答了“扶谁”、“为何扶”、“怎么扶”、“谁扶”等反贫困的基本问题；开始调整扶贫对象瞄准机制，即从贫困地区转变为贫困人口；强调开发式扶贫、科技先行、正确领导、因地制宜、可持续发展等反贫困原则。以胡锦涛为核心党的领导集体继续丰富我国反贫困思想体系，提出科学发展观，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展，阐述了扶贫开发和和谐社会的关系，明确指出扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务。在扶贫策略上，这一代领导集体坚持全方位扶贫的理念和政策，坚持开发式扶贫和社会保障相结合，坚持外部支持与自力更生相结合，坚持专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫相结合的大扶贫格局。

经过改革开放后几代中国共产党领导集体的理论探索，中国特色的反贫困理论逐步创立，反贫困政策也随之制定和实施。为解决贫困人口的温饱问题，从20世纪80年代中期起，中国政府开始了有计划、大规模、有组织的扶贫开发活动，确立了开发式扶贫方针，先后实施了《八七扶贫攻坚计划》、《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》有影响力的规划。在规划实施的过程中，逐步完善了以工代赈、产业化扶贫、移民扶贫搬迁、贫困劳动力培训等专项扶贫政策。在行业扶贫方面，各种反贫困政策也不断出台和完善。引领农村改革的土地改革政策，即实施农村家庭联产承包责任制，在上世纪70年代末、80年代初期在全国农村得到执行，调动了农民生产积极性，大幅度减少了改革初期农村普遍存在的贫困问题。农业、水利、交通、能源、教育等行业部门在贫困地区也纷纷实施本部门的减贫政策，推动着贫困地区发展。同时，国家完善了农村最低生活保障制度，推行了农村新型医疗合作制度、农村养老保险制度以及一系列社会救助制度，为贫困人口提供了一道社会安全保障网。在社会扶贫方面，定点扶贫制度和东西扶贫协作先后建立起来，并不断调整和完善；国家还动员社会组织、企业和个人积极参与扶贫开发活动。

四、新时期精准扶贫、精准脱贫方略及反贫困政策措施

中共十八大以来，以习近平为核心的新一届领导集体通过一系列扶贫考察和重要讲话，对扶贫开发工作做出全面部署和深刻阐述，形成了新时期扶贫开发的战略思想，推动了中国扶贫思想的创新和丰富。习近平扶贫开发思想主要包括：（1）关于社会主义本质的阐述。他指出，“贫穷不是社会主义。如果贫困地区长期贫困，面貌长期得不到改变，群众生活长期得不到明显提高，那就没有体现我国社会主义制度的优越性，那也不是社会主义”。（2）扶贫工作的重要性，即重中之重思想。他强调，“‘三农’工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重，这样才有重点”。（3）培育内生外生动力同时扶贫的思想。“推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。要坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口。”习近平在宁德工作时就提出，“要使弱鸟先飞，飞得快、飞得高，必须探讨一条因地制宜发展经济的路子”。（4）精准扶贫的思想。习近平多次阐述精准扶贫。明确提出“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”；阐述“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的“六个精准”；以及“通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批”的精准扶贫、精准脱贫路径。（5）体制机制创新思想。改革创新扶贫开发体制机制特别是考核机制，对贫困县由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，引导贫困地区党政领导班子和领导干部把工作重点放在扶贫开发上。（6）社会合力思想。习近平指出，“扶贫开发是全党全社会的共同责任，要动员和凝聚全社会力量广泛参与。要坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量，多种举措有机结合和互为支撑的‘三位一体’大扶贫格局，健全东西协作、党政机关定点扶贫机制，广泛调动社会各界参与扶贫开发积极性”。

为确保到2020年，现行贫困标准下的贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性贫困问题，全面建成小康社会，在新一届中共中央扶贫思想的指导下，我国政府完善了原有的扶贫政策，如土地政策，开展了农村土地确权，鼓励土地流转，保护农民的土地承包权益；同时，创新推出一系列扶贫新举措：在全国农村开展建档立卡，建立统一的贫困人口数据信息系统；建立起向贫困村派驻驻村工作队和第一书记制度；出台了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》、《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》、《关于建立贫困退出机制的意见》等政策文件；各省纷纷出台落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》的“1+N”扶贫政策体系。当前，我国的反贫困政策体系已经形成了集专项扶贫政策、行业扶贫政策和社会扶贫政策为一体、相对完善的、有明确反贫困理论为指导的政策体系，今后还将随着反贫困理论的演化和反贫困目标的调整继续完善。

（张德亮，中国国际扶贫中心研究处副处长/责编刘玉霞）