人民代表大会制度的完善与国家治理体系现代化

◎杨雪冬

人民代表大会制度的完善与国家治理体系现代化

◎杨雪冬

当代中国政治制度是中国人民经过百年探索和制度选择确立的制度体系，既符合中国国情，也带有鲜明的现代性。人民代表大会制度作为根本政治制度，“是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体”。由于其集中体现了“人民主权”和代议制精神，因此是具有鲜明现代性的制度。

习近平在纪念人民代表大会制度建立60周年的讲话中说，“中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题”。人民代表大会制度就是回答这些问题的答案。

人民代表大会制度与当代中国治理体系

与国家治理体系的大部分构件一样，人民代表大会制度是在中华人民共和国成立之后被创建的。近代以来，代议制曾经有过国会、议会、参议会等多种形式，人民代表大会制度则是中国共产党提出的代议制形式。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中就讨论了在一个新中国中如何组织政权机关的政体问题。他说，没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。基于近代以来中国宪政建设的教训和中国共产党在根据地斗争中积累的经验，他设想，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。

1949年通过政治协商会议实现民主建政后，对于这个新的国家来说，最为迫切的任务是，如何设计一种现代的，为世界各国普遍接受的制度形式，实现国家政权产生和运行方式从军事化向常态化的转变。制订宪法和建立人民代表大会制度就承担着这种历史使命和制度责任。人民代表大会制度的建立，从三个方面赋予了当代中国治理体系的现代性。

首先，以普选产生国家权力机关的方式替代了武装夺取政权的军事方式，建立了全国性的政权。人民通过选举代表，实现了对国家的授权，体现了人民主权原则，确立了人民与国家之间的现代关系，以民主的方式解决了国家权力的来源问题，并使国家政治生活从军事化状态转入定期选举、定期更替的常态化。

其次，采取“自下而上”的层层递进选举方式，将人民组织起来。彭真说，人民代表大会是“全国人民的基本的组织形式。所谓基本的组织形式，就是说只有通过它才能把四万万七千五百万人民组织起来，离开它人民组织不起来”（彭真：“开好人民代表会议，改善党对政权的领导”，《彭真文选》，第222页。人民出版社，1991年版）。明确了国家各级权力机关之间的权力来源关系，反转了传统上“自上而下”层层加封手段的权力授予方式，实现了国家权力关系的现代化。

第三，人民代表大会是最高权力机关，通过选举产生了人民政府、人民法院和检察院等其他国家机关，明确了这些机关之间的关系，并将这些关系通过《宪法》固定下来。这些主要国家机关的建立，实现了现代国家治理体系的内部结构和主要职能的完备化。各级人民代表大会具有立法、重大事项决定、监督等职权。这样就解决了人民意志上升为国家意志，再转化为国家行动这个现代治理关系，为提高国家治理的绩效提供了制度保障。

董必武曾经深刻地指出了人民代表大会制度在整个国家治理体系中的重要性。他说，我们国家有很多制度，如婚姻制度、税收制度、司法制度、军制、学制等等，但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉。

人民大表大会制度的发展演进

经过60多年的发展演进，人民代表大会制度在不断适应国情和满足经济社会发展需要的过程中，定位逐渐明确，功能不断实现，已经成为整个国家治理体系实现现代化必不可缺的制度要素。

回顾60年的发展历程，可以清晰地看到人民代表大会制度的发展大致经历了三个阶段，第一个阶段是1954年到1963年人民代表大会制度初创时期。根据1954年《宪法》，建立了全国人民代表大会常务委员会，但1953年建立的地方各级人民代表大会并没有设立常务委员会。在计划经济体制下，各级人民代表大会虽然代表性广泛，但是荣誉性明显；而且在权力不断集中的情况下，功能单一。第二个阶段是1964年到1977年的中断期。“文革”十年，整个国家的政治生活陷入混乱。1964年12月第三届全国人大一次会议后，全国人大连续10年没有再召开。1975年1月，四届全国人大开了一次会议后，又间断了3年。地方各级人大陷入瘫痪，受到革命委员会的严重冲击和破坏。第三个阶段以1978年第五届全国人大第一次会议召开为标志，开始了人民代表大会制度健康发展的新阶段。

虽然在过去30多年的发展过程中，人民代表大会制度也遇到过坎坷，经历过曲折，但始终坚持将实现人民当家作主和实现国家政治生活规范化制度化法治化作为发展的基本目标，不断提高制度能力，更好地发挥根本政治制度对其他制度的规范和塑造作用。这主要体现在以下方面：

首先，人民代表大会与执政党的关系逐步纳入宪法和法律框架。执政党是中国政治生活的领导核心，人民代表大会是国家最高权力机关，也是党领导人民实现当家做主的主要制度。但是在现实中，二者的关系长期纠缠于“党大”还是“法大”这样非此即彼的争论中，一些党委在决策过程中缺乏对人民代表大会及其常委会的应有尊重，不仅干扰了人大的正常运行，也加深了其“橡皮图章”的消极形象。从中国共产党十三大以来，如何完善人民大会大会制度就是中国民主政治建设的重要组成部分。执政党提出要不断改进党的领导、人民当家做主和依法治国三者之间的关系，通过执政能力建设、社会主义法治国家建设、扩大公民有序政治参与、以及协商民主建设等多种制度建设，多层次多维度地提高民主法治水平。人民代表大会与执政党之间的关系逐步被纳入宪法和法律框架下进行审视。一方面执政党明确提出，包括政党在内各种组织以及个人都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，这在理论上消除了“党大”还是“法大”的根源；另一方面，执政党提出要推动人民代表大会制度与时俱进，支持发挥人大及其常委会的作用，引导和发挥好人大代表依法履职的积极性，不断完善人大的工作机制。在体制机制能力建设等方面的具体举措有助于人民代表大会制度实际效果的有效发挥。

第二，人民代表大会制度在结构上日趋完整。人民代表大会制度，是建立在从中央到地方各级政权之上的一套完整制度。1979年，随着新的《选举法》和《地方组织法》的制订实施，地方各级恢复了人民代表大会制度，从省到县三级建立了人大常委会，在乡镇建立了人大主席团。根据1982年《宪法》，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会。并且适应经济社会发展的需要，不断增加专门委员会的类别。从第六届全国人民代表大会起，设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会。1988年，第七届全国人民代表大会增设了内务司法委员会。1993年第八届全国人民代表大会又增设了环境保护委员会。1998年第九届全国人民代表大会又增设了农业与农村委员会。这些专门委员会是常设性机构，受全国人民代表大会领导，在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导和监督。专门委员会的设立，既提高了人大工作的专业化水平，也保证了对于国家管理主要领域的立法监督工作的常态化。人大常委会组成人员的专职化水平也在不断提高。据统计，全国人大常委会组成人员的专职化程度在六届为63%,七届为74%,八届则上升为78%。2003年第十届全国人大开始设立专职常委。此前和之后，一些地方人大也进行了相应的改革探索，目的都是为了改进人大常委会的年龄结构和知识结构。

第三，人民代表大会及其常委会的职权逐步有效发挥。虽然各级人民代表大会及其常委会因为层级的不同，职权存在着差别，但是选举、任命和罢免权、监督权和重大事项决定权是各级人大及其常委会的共同职权。全国人民代表大会还享有修改、监督宪法实施权和立法权。经济社会的快速发展，导致了问题，引发着变革，使得各级人大及其常委会享有的法定权力不断被激活，从法律文本走向现实生活。在多项职权中，立法权和监督权的行使更为突出。为了实现社会主义法治国家的建设目标，从全国人大到各级地方人大，积极投入到立法和执法监督工作中。一些重要法律不断推出，比如1999年《行政复议法》通过实施，2000年，《立法法》通过并实施，2004年《行政许可法》开始实施，2007年《物权法》通过实施。据统计，从1997年到2010年底，各级人大制定法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，实现了建成中国特色社会主义法律体系的立法目标，为在市场经济条件下调节国家与社会、个人之间关系提供了法律依据，为法治国家、法治政府、法治社会建设提供了法律条件。在行使监督权方面，各级人大，尤其是地方人大在执法检查、述职评议、代表评议、个案监督、财政预算和执行监督等方面进行了创新探索，既将法律赋予的监督权具体化，也推动了“一府两院”的工作。2006年，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》通过，为监督权行使的制度化、规范化提供了依据。

第四，人大代表的结构和能力不断改进。人大代表是人大制度运行中的活跃主体，也是人大制度与广大人民群众联系的纽带。人大代表的结构和素质能力一直是社会关注和讨论的热点问题，被视为制约人大制度运行效果的重要因素。1979年新制定的《选举法》将直接选举人大代表的范围由乡、镇、市辖区、不设区的市扩大到县和自治县一级，但是在实际运行中，人大代表的推荐和代表份额的分配有着很强的组织化色彩，这虽然保证了代表结构上的完美，但是限制了代表选举的竞争性以及代表履职时的责任心。随着公民政治参与意识的增强，地方人大代表选举的竞争色彩也在增强。2003年，在北京、深圳等地的县、区人大代表换届选举中，一些公民以个人身份参加选举，成为一时的新闻事件，并由此引发了对“独立候选人”的讨论。各级地方人大也通过健全代表联络机构、拓宽代表与选民的联系渠道、增加候选人在选举中与选民见面环节、加强代表的培训等方式，来提高代表的履职责任意识和履职能力。而人大代表结构的最大变化是十七大报告中提出的“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。为了落实这个建议，2010年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法（修正案）》通过，从而彻底实现了选举权上的城乡“同票同权”。这也意味着是中国的平等选举原则在“地区平等”、“民族平等”之外，又增加了“人人平等”，真正实现了普选制。

第五，人大工作机制和工作程序不断完善。人大常委会及其工作机构担负着人民代表大会制度的日常运行。由于各级人民代表大会实行年会制，会期短，代表实行兼职化，所以人大的职权实际上主要是通过常委会及其工作机构执行的。改革开放以来，各级人大常委会逐步摆脱了领导干部工作“最后一站”的形象，工作机构更加健全，工作人员的专业化水平不断提高。各级人大常委会及其工作机构的运行更加制度化、规范化，不仅成为国家机关中依法依规运行的表率，在专业能力等方面也有了很大的提高。一些地方人大在选举工作的组织、代表联络和履职、提高立法质量、回应社会关切等方面积极进行了探索创新，并推动了国家有关制度的建设。

从体系绩效来看，人民代表大会制度完成了两个基本功能：一是将执政党的意志通过民主形式转化为国家意志；二是根据经济社会发展和国家治理的需要，加快立法工作。这两个功能的实现，既符合国家治理体系现代化的价值追求，也为国家治理体系整体绩效的提升提供了民主化、法治化的保障，并构建了整个体系的现代性特征。

人民代表大会制度的完善

人民代表大会制度的上述变化，也是整个国家治理体系现代化的具体表现。但是，与国家治理体系现代化滞后于经济社会生活现代化一样，人民代表大会制度的发展也滞后于经济社会多元化产生的巨大变化，并且滞后于国家治理体系的整体发展要求。相对于经济社会的重大变革，以及公民政治参与意识和能力的提升，目前的人民代表大会制度还略显粗糙，在许多方面缺乏操作性和系统，并且理论建设缺乏系统性。

人民代表大会制度的功能发挥还带有很强的形式性，在反映和整合日益多元化的民意、更有效地运用监督职能、提高整个国家治理体系的民主化、法治化水平等方面还有很大的拓展和提升空间，需要采取更为切实可行的举措。而功能从形式向实质的转化，是国家治理体系和能力现代化最迫切需要的。

一些重要问题还需要在理论和实践中得到解决。比如，如何更好地发挥执政党在人大工作中的领导作用，如何提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化，如何更有效地行使人大的立法、监督、重大事项决定等职权，如何改进代表选举制度，如何提高代表的参政能力、加强代表与选民之间的联系沟通，更充分地发挥代表的作用等。

胡锦涛在2004年庆祝人民代表大会制度建立50周年的讲话中曾对人民代表大会制度发展提出四个方面的要求：进一步加强和改进立法工作，提高立法质量；进一步加强和改进人民代表大会的监督工作；进一步密切各级人民代表大会同人民群众的联系；进一步加强各级人民代表大会及其常务委员会的组织制度和工作制度。十年后，习近平在纪念人民代表大会制度建立60周年的讲话中，提出要加强和改进立法工作；加强和改进法律实施工作；加强和改进监督工作；加强同人大代表和人民群众的联系；加强和改进人大工作。与十年前相比，增加了“加强和改进法律实施工作”的新要求。应该说，这五个方面的工作是人民代表大会制度的基本职能，也是人民代表大会制度现代化的核心内容。随着人民民主权利意识和民主能力的不断增强，人民代表大会制度必须继续坚持正确的发展完善路线，不断在制度化、回应性、整合能力等多方面多做努力，以更好地实现整个治理体系对其的绩效期待。

（杨雪冬，中共中央编译局研究员/责编刘玉霞）