环境保护优先原则浅析

文/钱晨晨

环境保护优先原则浅析

文/钱晨晨

2015年1月1日施行的新《环保法》第五条的规定首次确立了环境法的基本原则。在该条中确立的环境保护优先原则重新定位了环境与发展的关系。但在保护优先原则的理解及适用上还存在值得探讨的问题。

一、保护优先原则的概念

在新《环保法》施行之前，已有一些学者提到了保护优先原则。在新《环保法》施行后，学者们对环境保护优先原则概念的界定进行了更广泛的讨论。周志远认为保护优先原则在内涵上有狭义和广义之分。狭义上指在环境保护管理活动中应当把环境保护放在优先的位置加以考虑。广义上是指在平衡经济社会建设与生态环境等利益保护竞合的关系时，要把生态环境放在优先位置予以考虑和对待。由此可以看出学者们在环境保护优先原则的界定上多是在经济发展与环境保护谁优先上加以定义的。与之不同的是竺效教授基于环境法基本原则的解读必须结合环境立法目的和环境发展基本国策的视点出发，认为环境保护优先原则不必重复承担理清经济发展和环境保护之间谁优先的问题。

笔者认为保护优先原则作为政策性原则，具有时代性。保护优先原则体现了我国在当前经济发展水平下在经济发展和环境利益冲突时的权衡，即当发生冲突时对环境利益优先保护。此原则是为了解决当前我国经济发展中存在的以环境破坏为代价的现象，具有针对性和时代性的特点。

二、保护优先原则的内涵界定

1.保护优先原则基本含义的分析

笔者认为保护优先原则并不意味着环境利益的绝对化，即并不意味着当发生冲突时对环境利益的一味保护，对经济利益的一味舍弃。而是指：①在经济发展中必须考虑对环境影响，而不是把对环境的影响放在一个不考虑或后考虑的位置。②当经济发展的确对环境有影响时，即经济利益和环境利益冲突时，应对两者加以衡量。若环境利益大于经济利益或与之相当时，应保护环境利益；当经济利益远大于环境利益时，应保护经济利益，但同时要采取措施和政策使其对环境的影响降到最低。如一个工厂的建立和运行在带来经济利益同时也必然会对环境带来影响。新《环保法》在具体规定中并非禁止工厂的建立而是通过设立一系列制度如排污许可证、排污收费、三同时制度等使其对环境的影响降到最低。

2.保护优先原则与协调发展理念的关系

新《环保法》第五条对保护优先原则作出规定后，有学者认为这是对协调发展原则的全面超越。但笔者认为保护优先原则与协调发展原则存在本质的一致性，其根本目的都是在促进经济社会的可持续发展。

新《环保法》将第四条原有的“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，由此可见：①新《环保法》之前协调发展原则就作为我国环境管理的一项基本原则规定在法律中。②新《环保法》之前协调发展原则立足点是经济发展，即环境保护要服从于经济发展。③随着《环保法》的修改，新的协调发展原则则把环境保护放在优先考虑的位置。旧的协调发展原则和当时经济落后，贫穷问题广泛存在，国家急需发展经济的国情有关。新的协调发展原则则是建立在我国经济发展到一定水平，环境问题日益突显的现状之上的。由此可以看出新协调发展原则与保护优先原则建立基础的一致性以及根本目的的一致性。

新《环保法》在第五条中进一步确立保护优先原则，笔者认为这是要改善过去经济发展中对环境保护不够重视的现象。保护优先原则并非是对协调发展中经济因素的否定，相反保护优先原则是在经济发展这个大前提下讨论的。保护优先原则本身蕴含着经济发展之意。关于这点可以从保护优先原则产生的背景去揭示。保护优先原则在环境问题日益突显的情况下产生。保护优先原则是为了解决经济发展中的环境严重恶化问题，是为了平衡环境利益和经济利益以实现可持续发展。由此可见其和协调发展原则之间具有本质一致性。

三、保护优先原则的适用

在保护优先原则适用时应避免其的极端化，即避免不计代价的保护优先和环境价值是绝对的这样的错误理解。

在保护优先原则适用时应注意：①不违背新《环保法》第四条所确立的协调发展原则的规定。无论是环境利益的保护还是经济利益的保护其最终目的都是为了人类的可持续发展。想要实现可持续发展必然要保持经济利益和环境利益的平衡。在过去，我们在利益权衡中天平往往偏向经济的一边。在今后我们在贯彻保护优先原则时也要警惕对环境利益的过度偏向。保护优先原则并非凌驾于协调发展理念之上，它的贯彻必须结合协调发展原则。②在立法上通过制度安排具体化保护优先原则。保护优先原则作为法律原则其直接适用性不强。要通过具体的立法活动使原则得以贯彻。同时在立法特别是地方行政法规、规章中应避免对保护优先原则的极端理解而做出不合理的制度安排。我国《淮河流域水污染防治暂行条例》就是其中的一个反例。该条例在具体措施中将淮河水环境保护价值置于优先保护地位，关闭大量污染企业，最终的结果是短期内收益后的污染反弹。③在法律实施中当法律没有明文规定时，保护优先原则虽可作为行使自由裁量权的依据，但应避免其极端化的适用。在司法、执法时应根据不同的情况作出不同的利益衡量，并考虑环保法中其他原则性的规定，在此基础上作出合理的判决。

［1］竺效.基本原则条款不能孤立解读［J］.新环境，2014（8）：20.

［2］汪劲.环境法学［M］.北京：北京大学出版社，2013：91-128.

［3］周卫.论《环境保护法》修订案中的保护优先原则［J］.南京工业大学学报，2014（3）：7-11.

［4］杨群芳.论环境法的基本原则之环境优先原则［J］.中国海洋大学学报，2009（2）：62-65.

［5］曹建章.试论环境保护优先原则［J］.法制与社会，2015（4）：276-281.

［6］周志远.我国《环境保护法》中的保护优先原则［J］.法制与社会，2015（9）：46-47.

（作者单位：西北政法大学）