联合国与全球气候治理

文/吴志成 徐芳宇

联合国与全球气候治理

文/吴志成 徐芳宇

全球气候问题的复杂性和严峻性要求联合国在全球气候治理中担当重要责任，特别是在构建专职组织机构、增进全球原则共识、促进全球多边合作等方面发挥主导和引领作用。

联合国在全球气候治理中的作用

（一）奠定组织基础

基于《联合国宪章》原则和全球气候治理的现实需要，联合国凭借其独特的资源调集能力和国际影响力，调整和融合原有机构职能，增设了部分相关组织机构，为全球气候治理奠定了良好的组织基础。

联合国参与全球气候治理的主要机构大致分为三类。第一类为专职性机构，为应对气候变化专门设立的代表性机构。联合国环境规划署专注于环境领域的全球治理，气候适应、气候减缓、气候变化科学宣传以及提高公众意识、减少排放量等。1988年，联合国政府间气候变化专门委员会成立，致力于总结气候变化的科研成果，其科学评估报告及专家组会议为国际社会认识和了解气候变化问题提供权威可靠的科学依据。联大第45届大会设立了气候变化框架公约政府间谈判委员会，为《联合国气候变化框架公约》（简称《公约》）的形成和历次气候大会奠定基础，迈出了构建全球性气候合作规制的第一步。第二类为常设性机构，大多为联合国体系中创建较早、职能综合性较强的机构。世界气象组织、联合国开发计划署等机构成为联合国参与全球气候治理的“要员”。随着全球气候治理实践的不断开展，国际海事组织、经社理事会、可持续发展委员会等相关机构也秉持联合国的宗旨原则，共同推动世界各国关注气候变化问题。第三类为辅助性机构。例如，全球环境基金将减少温室气体排放作为资金使用的重要方向，旨在推动国际气候谈判和合作。世界气候计划合作委员会致力于世界气候研究计划的制定、地球系统中有关气候物理过程的科研活动等。

（二）增进原则共识

全球气候治理是一个多元治理主体参与、多层次互动协作的复杂过程，联合国运用其强大的信息整合能力与舆论影响力，为世界各国在气候变化问题上达成共识进行了全局性的舆论宣传与政治动员。一方面，联合国集合全球专家学者实时、严谨地观测全球气候变化现状，调动全球科学资源开展深度研究与评估，并及时向世界发布科学报告，成为全球气候治理最重要的权威信息提供者。另一方面，1972年的联合国人类环境会议将环境问题上升至全球政治高度，发起举办“世界环境日”倡议，每年开展一系列主题纪念活动；同时发表《环境现状的年度报告书》并表彰“全球500 佳”，在全球进行广泛宣传教育。

（三）订立国际法律文件

在国际法理基础方面，从《公约》《京都议定书》等基础性国际法律文件的订立，到“巴厘路线图”、《哥本哈根协定》等气候治理实践协定的达成，都展示了联合国在推进全球气候治理多边机制、引领全球气候治理走向的不懈努力。1992年6月，联合国环境和发展大会通过《公约》的开放签署决议。作为全球首个全面控制温室气体排放、应对全球气候变暖危机的国际法律文件，《公约》以国际环境政治话语对气候变化问题的相关概念进行精要解读，巩固了对全球气候变化问题的科学认识，强调各缔约方应该采取有效而适当的国际应对行动。《公约》提出了应对气候变化的五项原则：共同但有区别、充分考虑发展中国家的具体需要与特殊情况、预防性、促进可持续发展、以合作促进有利和开放的国际经济体等。《公约》确定的全球气候治理最终目标是：将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，为全球气候治理指明了方向。

1997年12月，《京都议定书》作为《公约》的补充获得通过，具体规定了减排温室气体的种类、主要发达国家的减排时间表和额度等。《京都议定书》同时确立了联合履行、排放贸易和清洁发展三大机制，允许附件一和非附件一国家之间通过这些机制实现排放许可转让或购买，从而以较低成本达到减排目标。《京都议定书》将《公约》“共同但有区别”等基本原则落到实际减排任务和目标中，气候治理进程在国际规范层面又向前迈出了突破性一步。如果说《公约》是全世界第一个在气候变化问题上国际合作的框架性多边条约，那么《京都议定书》就是全球第一个以条约形式要求承担保护地球气候系统义务的执行性文件。两者共同为21世纪的全球气候治理搭建起基本结构框架。由此，“公约-议定书”模式奠定了联合国参与全球气候治理的法律基石。

（四）构建长效多边机制

联合国以“公约-议定书”模式为法理基础，以世界气候大会、联合国可持续发展大会等多边谈判场所为依托，积极推动专项治理方案的落实，为全球气候治理构建多边机制。

首先，倡导、组织与气候变化相关的国际会议。世界气候大会、联合国人类环境会议、联合国环境与发展会议、可持续发展世界首脑会议以及可持续发展大会，都为各国探讨气候变化问题提供了平台与场所。随着气候治理进程的推进，每年世界气候大会的规模和影响越来越大。气候大会为与全球气候治理相关的各层次、各类别的治理主体提供了发声机会，会场内外的沟通、谈判、争论、交锋也深刻影响着当下应对气候变化问题的实际行为。

其次，巩固“公约-议定书”谈判框架。联合国在复杂情势下始终倡导并坚持“共同但有区别”的原则，围绕公约以及相关协定将全球气候治理主体引向多边治理机制。联合国倡导推动、开展落实的各类发展项目、专项基金等都成为全球气候治理的全局性框架载体。

最后，重视不同治理主体间的多边合作。联合国在筹办气候大会、构建气候治理多边机制的同时，十分重视提高治理各方对国际气候治理合作的长效支持。由于联合国在凝聚气候变化国际共识方面的长期努力，各类机构依托自身信息优势为气候治理建言献策，提出气候变化谈判议题，倡议发起相关国际条约。据不完全统计，在1972～2001年达成的302个与环境有关的国际条约中，至少一半以上条约的谈判由联合国发起。

联合国在全球气候治理中面临的挑战

无论是基础性的原则共识、组织框架，或是法理基础、机制建设，联合国在全球气候治理中发挥的实际作用不可替代。但联合国在当下主导多边气候治理进程时，不仅面临各方阵营矛盾与博弈不断、协议约束力存疑、机制变革乏力等内在困难，也越来越受到传统治理主体、新兴多边组织等外部挑战。

（一）南北阵营的矛盾与博弈不断

在世界气候大会上，各项协议“马拉松式”的讨价还价、经常出现的谈判僵局以及“拖堂”的发生，都反映了治理各方在实际落实阶段的复杂矛盾和利益交锋。

首先，南北国家对责任承担的分歧难以消除。在发展中国家看来，发达国家的人均与历史排放量远超发展中国家，应承担更多责任；而美国等发达国家则指责发展中国家在经济发展中忽视环境保护，主张依据总排放量分担职责。这种对责任认定的不同直接导致了气候大会上的南北对弈。

其次，南北阵营内部存在既团结又斗争的现象。发达国家阵营的分歧主要体现在欧盟和“伞形国家”之间。欧盟在减排承诺方面走在前列，力倡大幅的减排指标和明确清晰的时间表，强调发达国家协同合作、共同承担《议定书》第二期承诺。而美国和“伞形国家”则强调气候问题的“全球性”，对减排协议与承诺态度消极，力主将发展中国家尤其是新兴大国纳入强制减排行列。发展中国家内部则存在复杂的“抱团”现象。小岛国家联盟、雨林国家联盟、新兴经济体以及石油输出国组织、赤贫国家、77国集团等，在气候变化问题上均有各自立场。它们面临国内经济增长压力和发展道路选择难题，在全球气候问题上承受着前所未有的压力，也对联合国抱持更多期待。

最后，缔约国面临国内国际的双重博弈。由于全球气候治理的主体和进程具有多层次性，一国政府和外交决策者在参与国际气候谈判中面临双重压力：既要考虑其提议能否得到其他国际谈判参与者的接受，又要兼顾国际协议能否得到国内批准。除了美国拒签的极端例子给联合国主导的“公约-议定书”多边框架模式带来打击外，每一缔约方在应对全球气候变化、参与国际谈判过程中均不同程度面临着这样的双重博弈困局，这种国内国际政治的互动深刻影响了全球气候治理的实际效果。

（二）会议实效及协议约束力存疑

从主要协议和条约的执行情况看，各国在履约意愿与能力方面存在严重不平衡，“公约-议定书”模式的约束力越来越受到质疑。至今为止，人类难以阻止环境退化，环境体系脆弱、复杂且缺乏一致性，对减排时间表的反复推延，对减排目标的一再降低，都暴露了联合国主导的现行全球气候治理模式的脆弱性，也面临国际社会质疑。

（三）机构改革缺乏持续动力

联合国极大地促进和加强了气候变化的科学认识，但其组织惯性、管辖权重叠、责任赤字以及决策不力问题影响着治理的实际效果。一方面，联合国在气候治理中“短期做的太多，长期做的太少”，在目标和手段之间存在不匹配。另一方面，联合国的制度设计也存在缺陷，它缺乏一种连贯的、制度化的结构，在诊断问题、追踪环境趋势、设定问题的优先次序、理性决策的预算、递送有效的结果等方面面临复杂的情势，增加了全球气候治理的难度和复杂性。

（四）与传统治理主体关系调整不顺

由于气候问题的复杂性，实力强大的国际行为体往往在国际气候谈判、气候变化问题解决方面发挥主导作用，欧盟、美国、中国等在全球气候治理领导权上明争暗斗，暴露出联合国在调整气候治理主体关系方面面临难题。如何在多个“领导”间寻求平衡，妥善处理与这些国际行为体、气候治理重要主体的关系，规避其对现有全球气候治理框架的无理阻挠或单边主导倾向，成为联合国参与全球气候治理的重要问题。

（五）新兴多边组织的挑战

近年来，不断崛起的新兴多边组织成为联合国主导的气候治理多边模式的最大挑战。发达国家在全球气候治理中从未放弃阻碍多边气候谈判，同时想方设法将不适当的减排任务强加于中印等新兴发展中大国。尤其是2008年金融危机后，随着金砖国家等在全球气候治理上日渐活跃，发达国家试图以G8+5或G20等平台讨论并决定未来国际气候协定的主要内容，从而在事实上搁置或替代联合国框架。

联合国参与全球气候治理的未来

在全球气候治理中，无论是积极引导其他治理主体并将其纳入现行气候治理框架，还是完善现有框架使之发挥更积极的治理效果，联合国都体现出优越性和不可替代性，因此，国际社会对联合国在全球气候治理中的作用寄予厚望。

（一）强化联合国在全球气候治理中的定位

联合国在全球气候治理中的定位主要体现在三个方面。一是全球气候治理的价值引领者。联合国以《联合国宪章》为行动准则，始终代表全人类利益，坚持从全球利益的价值观出发引领和指导其他主体的行动。二是全球气候谈判的召集者和主导者。联合国的权威性、代表性经受了长期历史和实践的检验，它在全球气候治理谈判中具有无可比拟的号召力和感染力。三是全球气候治理公共产品的供给者。作为相对独立的中介力量，联合国在全球气候问题现状的信息提供与发布，对其他治理主体间的利益协商、矛盾调解，为国际社会提供具有信服力的治理绩效评估等方面具有强大的公信力和权威性。

（二）发挥联合国在全球气候治理中的相对优势

尽管主权国家仍是国际关系主要行为体，但是不同国家面对复杂的气候变化情势与任务时往往表现出能力和意愿的不匹配，国家间利益的多样与立场的迥异也使全球气候治理合作进程长期存在冲突。缓解这些冲突和矛盾，期待联合国发挥协调和引领作用，也只有联合国才能胜任担当。跨国公司凭借其在管理效率和核心技术等方面的优势成为全球气候治理的新兴力量，但跨国公司的“经济人”设定决定了其在节能减排、气候变化适应和减缓方面基于企业利益考虑的局限。国际环境非政府组织灵活多样，它们通过在全球范围塑造生态责任感和对全球市民社会运动结构的掌控在世界事务中独立发挥影响。然而，国际环境非政府组织不仅在法律人格方面存在局限性，而且在成员构成、组织管理、执行效率等方面都存在明显不足。因此，联合国加强对主权国家、跨国公司、非政府组织等气候治理主体的引导、规范与监督，十分重要。

（三）深化联合国气候治理体系改革

全球气候治理成果的取得与联合国的不懈努力密不可分，但联合国还未能完全有效地解决全球气候治理问题，也未能很好地调整自身的机构和项目，引发出一系列“错失良机”的悲剧。为此，联合国应结合机制改革，进一步整合参与全球气候治理的相关组织机构，厘清其职责权限，加强各个机构在具体治理领域和专题性治理实践中的协调与合作，形成各机构间既各司其职又分工协作的良好氛围。

（四）调整与其他气候治理主体的关系

全球气候治理要求联合国在坚持国家间合作基础上，重视与其他治理主体间的互动合作。一方面，在气候大会等多边场合的提案提交、议程设置、讨论形式以及人员构成等方面，联合国应坚持更为包容、开放的原则。另一方面，联合国应抵制部分国家和利益团体对大会带有偏向性的操纵和引导，坚持以程序公平促进过程平等，以过程公开促进结果公正。如何努力保证那些博弈能力弱、又直接受气候变化影响的小国享有充分的参与权、发声权及表决权，应该成为联合国未来工作的重点之一。

（五）推进全球气候治理转型

在转型的宏观目标上，结合气候问题的特殊性和全球气候治理的现状，联合国应引导全球治理从维持现状治理转向变革现状治理，这符合国际社会对于控制气候变化、推进全球治理、促进人类可持续发展的未来发展大势。联合国还应树立一种“革命性反思”意识，不断促进国际社会以宏观和长远视角深入思考全球气候治理；在治理实践中坚持审慎态度，继承和巩固现有治理成果，构建协调大多数国家利益的全球气候治理框架。同时，有效运用集体行动逻辑，将有效性、公平性、合法性等基本原则作为重要的评价标准和原则，推进务实、渐进的改革，实现富有成效的全球气候治理。

【吴志成系南开大学周恩来政府管理学院教授，徐芳宇系南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生；摘自《南开学报》（哲学社会科学版）2015年第6期】