中国参与全球治理的制约性因素分析

文/胡键

中国参与全球治理的制约性因素分析

文/胡键

全球治理曾经一度被认为只是西方大国和大国俱乐部（尤其是G7）提供全球公共品的一种方式，甚至是全球公共权力的一种分配方式。因此，发展中国家最初都忌谈参与全球治理。而中国对全球治理的认识基本上都认为西方所倡导的全球治理和相关理论“存在着一些不容忽视的危险因素”，因此，中国在国际事务中谨慎、低调，并且更希望也更习惯于在现有的国际组织和多边主义的体制与框架中来处理全球公共事务，而不愿意多谈参与全球治理的问题。然而，随着西方金融危机爆发以及金砖国家的群体性崛起，全球治理出现了新的变化，新兴国家尤其是中国开始积极参与全球治理体系和治理进程，并且认为中国的国内治理和全球治理是密切联系的，所以中国必须更好地“统筹国内和国际两个大局”，也认为在国内治理上的成就也是对全球治理的贡献。不过，尽管中国谋求积极参与全球治理体系，但中国的这一进程受到全球治理的价值共识、目标、工具、制度、中国的国际角色和中国的外交理念等诸多因素的制约。

全球治理的价值共识问题

当前学术界关于全球治理的研究，几乎很少学者关注全球治理的价值问题。实际上，全球治理是有价值支撑的。全球治理体系的形成是以一定的价值共识为基础的。而民族—国家的价值取向并非总是与全球治理的价值取向是一致的，甚至在大多数情况下，二者的价值取向是不一致的。因此，能否建立全球治理的价值共识就显得非常重要。

全球治理要建立什么样的价值共识？对于这一问题迄今为止学术界是存在着一定的分歧的。如果忽略不同学者观点的细微差别，那么我们综合起来可以这样认为，全球治理的价值共识，简而言之就是人权、民主、正义。但是，实际的情况与理论上判断是存在着巨大差距的。这是因为，尽管全球治理把人权、民主、正义作为追求的普遍价值，但不同国家对这些概念的理解是不一样，价值的标准也大相径庭。从人权来看，西方的人权观更加强调个体权利，但过分注重个体权利往往会导致个体之间的紧张和冲突。与此不同，中国和众多发展中国家的人权观更加强调作为整体的人的发展权、生存权。从这里可以看出，一种是个人主义的价值观，一种是整体主义的价值观，二者的分歧与矛盾，即便是在全球治理的进程中也难以消弭。关于民主的价值，西方大国尤其是美国在国内和国际层面的表现是完全不一样的。在国内，它们主张所谓的选举民主、竞争政治，但在国际层面、全球层面，西方大国由于掌握了更多的国际权力因而特别强调大国主导，结果全球治理中的民主反而成为其推行自己价值观和政治发展模式的一种最适宜的理由。这实际上是其内部价值的度外推广。相反，中国等发展中国家由于是国际体系和全球治理的参与者，在国际社会中所拥有的国际权力非常有限，因而更加强调“国际关系民主化”。一种是“内部价值外溢式”的民主，一种是国际权力的公平分配方式的民主。这完全是两种不同指向的民主，因而在全球治理的层面上难以趋同。关于正义，西方的正义观是基于个体权利之上的，或者说其正义观是以其人权观为基础的。因此，当个体权利受到威胁时或者说国际社会中出现人道主义危机时，国际人道主义的干预也会被视为全球治理正义价值的内容。这就是西方长期来一直所宣扬的“人权高于主权”。中国的正义观更强调公正，在中国文化中，“判断是否公正，往往是以‘理’作为衡量的标准，而‘理的核心就是秩序’”。从实际的国际行为来看，中国总是充当着强权政治的反对者。因为强权政治总是力图用自己的强权来打破某种秩序包括颠覆某个政权等。由此可见，在正义价值观层面也很难形成共识。

由此可见，在全球治理价值问题上，这些认知差距至少在可预见的将来时难以弥合的。没有价值共识，当前所说的全球治理也就只是一个空壳而已，在一定价值支撑下的全球治理体系可能尚未形成。在这种情形下，中国加入全球治理这个空壳之中就没有重要意义。

全球治理的目标问题

全球治理需要有一个所有参与全球治理的行为体的共同目标。那么，什么是全球治理的目标呢？对这一问题，国内外学术界有不同的看法。俞可平认为，全球治理的目标在于追求国际规制的有效性。奥兰·杨（Oran R. Young）就影响国际制度有效性的因素进行较为详细的分析，认为透明度、健全度、规则的变化、政府能力、权力分配、相互依存度、智识基础是影响国际制度有效性的因素。奥兰·杨并没有认为国际制度的有效性是全球治理的目标。相反，关于全球治理的目标问题上，奥兰·杨更强调秩序，但这种秩序并非是一两个霸权国所主导的世界秩序，而是一种迈向分权的世界秩序。这种观点与罗西瑙等大多数学者的观点是一致的。也就是说，全球治理的目标是建立这样一种秩序，从大国主导下的权力权威走向一个由多种行为体产生的制度化权威，而且这样的制度化权威不仅出现在政治边界内部，也跨越了政治边界，形成一种多层次的治理体系。与“走向分权的世界秩序”的观点相反，格洛索普（Ronald J. Grossop）认为，联合国在应对和有效解决全球问题上是失败的，原因不在于这个组织本身，而在于成员国运行于一个无政府的框架之中。从格洛索普的观点来看，全球治理恰恰不是要分权，而是要更加集权，把世界的权力集中在世界政府中。

理论上的分歧必然会反映到国际政治的实践中来。国际政治的现实是，民族国家仍然存在，这就意味着国际政治中存在着不同的国家利益集团，而受不同国家和不同国际利益集团的制约，全球治理的目标至少来说当前目标是不一样的。长期以来，全球治理的进程是由西方大国主导的。它们的目标虽然不能说是要建立所谓的世界政府，但至少我们可以发现西方大国面对一个事实上的分权进程，它们仍然不愿意承认这个进程，更不愿意放弃既得的国际权力。在全球层面也是一样，大国试图在强权之下强制推行某种制度来达到所谓的全球治理，这与在各种行为体互动的规则体系之下而形成的全球治理完全不是同一种进程。

中国在全球治理中的目标是强调行为体之间互动而形成的规则体系。这可以从中国近年来一直倡导国际关系民主化的主张就可见其端倪。显然，中国所追求的全球治理目标是全球的善治。而要最后走向全球善治的路径就在于通过和平、发展、合作的方式构建全球命运共同体。然而，国家社会的客观实际与中国所追求的全球治理目标可以说是大相径庭。

由此可见，在全球治理目标的诉求上，中国与西方大国是完全不一致的。假若说全球善治是世界所共同追求的全球治理的最终目标，那么至少可以说，中国与西方大国所追求的目标在方向上是相反的。在这种情形下，中国所主张和倡导的国际关系民主化和世界权力的分散化，往往被西方认为中国是要重塑世界秩序，因而中国也就被认为是既有世界秩序的挑战者。因此，不同国家关于全球治理目标的不一致性，成为中国参与全球治理进程中一个重要的制约性因素。

全球治理的工具问题

关于全球治理是否有具体工具的问题，学术界似乎没有进行过讨论，但全球治理的工具客观上是存在的。在这里，笔者将全球治理的工具区分为政策工具和物质工具。政策工具是管理学中经常用到的概念，它是指“治理的手段和途径，是政策目标与结果之间的桥梁”。政策工具包括具体的法规、命令、政策及其规制下的行动。而物质性工具则是指进行治理的具体的物质性手段。

从全球治理的政策工具来看，当今全球治理的国际法是在反法西斯战争胜利的基础上建立起来的，但同时这些国际法深受东西方冷战的影响。因而，全球治理的国际法最大的特征是大国主导原则，尤其是战后确立的联合国机制，建立的是“大国责任体系”，或者也成为集体安全机制。其目的是避免大国为争夺小国的利益而推行的世界“议会警察”制度，从而也可以避免大国之间发生直接的战争。从战后的到冷战结束的实际来看，这种机制在战争管理上的确发挥了非常有效的作用。然而，这种战后大国责任体系由于冷战和大国利益而导致了大国的不负责任的行动。即便是今天中国已全面融入国际体系，中国也认为全球治理的国际法规和相应的机制仍然具有强烈的强权政治的色彩，所以，中国参与全球治理机制不得不采取审慎的方式，而且是有选择地参与。

从全球治理的物质工具来看，当今的全球治理并没有创造任何新的物质工具，仍然是在延续自资本主义走向全球以后而创造的全球治理工具。这种物质工具不是别的，只能是资本。而以资本为物质工具的全球治理是无法达到善治的目标的。当今的这种形式表明，当今没有任何一个国家能够通过本国的独立资本来主导世界，而必须要借助于跨国资本与其他国家形成不同大资本之间的制度制衡。换言之，国家的霸权已经转化为跨国资本的霸权。

这种情形对中国产生的困惑：其一，中国能够掌控的跨国资本并不太多。其二，中国对跨国资本的驾驭能力还非常有限，因此中国更主张政府直接参与全球治理，而不希望资本在实现跨国化之后成为全球治理的物质工具。其三，即便资本的作用非常大，但中国的主张仍然是通过政府来掌控资本即以政府主导、资本辅助的形式参与全球治理进程。因而，尽管中国也无法为全球治理提供任何工具，但中国无疑不主张用资本作为工具来进行全球治理，二者之间的一致性也会成为中国参与全球治理的制约性因素。

全球治理的制度问题

学术界关于全球治理的制度有所提及，但进行深入研究的并不多见。全球治理的制度是由活动主体和权威的、专业化的规则构成的整套体系。

就全球治理的活动主体而言，居于主导地位的仍然是国家行为体。有学者认为，全球治理的兴起意味着国家行为体在全球治理体系中逐步退却，代之而起的是各种非政府行为体，但是，迄今为止，在全球治理体系中，国家行为体仍然发挥着不容置疑的主导作用。不过，并非所有的国家行为体在全球治理体系中都发挥着同等重要的作用。由于全球治理既是对全球问题的治理，同时也是对全球权力的分配，因此，全球治理的制度就必然反映了国家实力在全球层面的分配方式。中国虽然也强调国家在全球治理中的主导作用，但同时也强调多边机制的重要性，包括尊重联合国在全球治理中的权威性，充分发挥包括20国际集团等的作用。然而，国际多边机构在西方强国中常常变成了一种实力博弈的工具，从而降低了国际多边机制在全球治理体系中的重要性。中国虽然处于崛起进程中，但中国的崛起是一种内敛式的崛起，其实力的影响更多的是体现在国内治理上，对全球治理的影响相对较弱；同时，作为崛起的国家，中国的国际行为备受国际社会关注，甚至成为国际社会对中国制造“中国威胁论”、“中国强硬论”、“中国傲慢论”等“问题话语”的重要依据。因而，中国参与全球治理的进程就不得不审慎待之。

就全球治理的机制而言，全球治理的国际机制并非是集体成员平等基础上共同作用的产物，而是西方主要大国设计的结果。因此，不仅全球治理的机制被打上了西方发达国家的价值烙印，而且全球治理也在很大程度上体现的是西方发达国家的意图。在全球治理中我们会发现这样的奇怪现象：美国是全球治理制度的设计者，但美国对全球治理的制度并不完全信任，甚至有时还会因美国的利益而破坏全球治理的制度。大多数情况下，美国对待全球治理机制完全是工具主义的态度。即便是欧洲，它虽然强调全球治理机制的有效性和合法性，但欧洲也强调自由、民主、人权是普世价值，是高于主权的价值理念。在这种情形下，众多发展中国家由于是摆脱殖民主义体系而获得独立主权的，他们更强调主权的重要性。由于担心在西方国家主导下的全球治理体系将会使自己面临再次失去主权的危险，众多发展中国家可能会选择逃离全球治理体系，从而导致全球治理体系的无效性甚至走向瓦解。这种情形也正是中国特别顾虑的。在中国与全球治理机制的关系问题上，中国绝对不会因为全球治理的机制为中国提供了现实的经济利益而愿意全面接受全球治理的规则并被迫或主动放弃长远的政治原则。

另外，全球治理的制度与中国内部治理的制度在一定程度上存在着某些对冲性。中国内部治理制度是基于社会现实与文化传统而建立起来的。中国的文化传统对内是一种“大一统”思想。这种思想在制度上要求绝对遵守与顺从，而没有讨价还价的余地。但中国文化传统在对外的理念则是“天下主义”。它强调的是对话、平等、去中心化的兼容普遍主义。“大一统”与“天下主义”看似有矛盾，但二者却统一于中国传统的整体主义框架之中且相得益彰。全球治理的制度基本上工具主义的价值导向，并没有任何文化的沉淀；而且，全球治理的制度对参与其中的任何成员都没有绝对的强制性，它之所以存在，完全是各方谈判妥协的结果。就其价值取向而言，正如全文所述，全球治理内部的价值取向是存在内在矛盾的，一方面，全球治理就其解决的对象而言，它倡导的是一种世界主义的观念，即没有政府的治理，但它反映的却是国家之间和民族之间的道德、经济和政治关系；另一方面，世界主义自康德以来就从来没有真正超越民族国家范式，仍然是以民族国家利益为出发点的，即使不是以自我为中心的帝国主义，也可能是以民族国家为单元的“国际主义”，但由于西方强势国家掌控着全球治理的进程，因此全球治理的进程在相当大程度上具有强权政治和帝国主义的色彩。而天下体系则是一个反帝国主义性质的世界政治体系。两种制度的对冲性使全球治理的实际与中国的预想相去甚远。

中国在国际体系中的角色问题

中国是崛起中的新兴大国，所以学术界自20世纪90年代后半期以来开始聚焦于中国在国际体系中的角色定位的问题。随着中国的崛起，更加关注中国进入国际体系之后的角色扮演问题，尤其是讨论崛起的中国与守成大国美国之间是否会发生冲突与战争的问题。但是，学术界很少关注中国国际角色自身存在的矛盾性，而中国国际角色内在的矛盾性同样制约着中国参与全球治理的进程。中国国际角色内在的矛盾性表现为：

第一，联合国安理会常任理事国与殖民主义体系受害国的矛盾。中国是联合国安理会常任理事国，这种角色客观上赋予了中国在国际事务上的特殊权力，但中国的历史非常独特，中国曾经深受西方殖民体系之害，因而中国在国际事务上使用大国的对外干预权力时是十分谨慎的。虽然中国是安理会的常任理事国，也就是世界“议会警察”的重要成员，但中国在国际事务上不轻易使用“议会警察”的权力（如制裁等），当然中国更加反对大国在没有得到联合国授权而对小国实施武力强制措施。

第二，经济规模大国与发展中大国的矛盾。经过30多年的改革开放，从经济规模来看，中国已经是一个经济大国。作为当今世界的经济大国，中国往往就被要求承担更大、更多的大国责任。但是，中国的国内生产总值是不可能与美国同日而语的。更为重要的是，中国经济发展严重失衡。而从总体上来看，中国的人均国内生产总值水平大约是美国的四分之一。更何况中国经济规模的发展仍然是以粗放方式而实现的，因而，在经济规模增大的同时，伴随着的是环境污染、资源短缺等问题。发展不平衡、收入差距不断拉大、经济结构调整以及社会加速转型等，使中国内部的社会问题更加纷繁复杂。而由于着力于内部发展，中国对参与全球治理进程就产生了忧虑：参与全球治理太深是否会导致外部势力因中国内部社会问题而进行干预？特别是“颜色革命”、“阿拉伯之春”等的爆发，这就更加深了中国对参与全球治理的这种担忧。

第三，在崛起进程中对国际公共产品的消费能力不断加强与崛起大国对国际公共产品的供给能力不足之间的矛盾。客观地说，中国在大国崛起进程中首先是通过消耗国际公共产品而获得崛起的机会的。不过，我们也不得不承认，中国提供国际公共产品的能力是严重短缺的，尽管中国的经济规模在不断增大。例如，中国的国际议程设置能力、国际制度塑造能力，以及中国为世界提供的普遍性的价值理念等都比较少。因此，外部有人指责中国不愿意承担大国的国际责任，而完全是一个“搭便车者”。这种说法虽然是一种偏见，却反映了中国对国际公共产品的供给能力严重不足的事实，也反映了在全球治理的问题上中国所处的困境。

中国的外交理念问题

当前中国的外交思想基本上是在改革开放时代奠定起来的，但主要是继承了20世纪50年代提出的和平共处五项原则的精神。因此，中国的外交理念是和平共处五项基本原则在今天的升华。尽管自新中国建国以来中国的外交理念随着世界形势的变化而发生了诸多变化，也增加了不少心的内容，但是，至少有一些基本的原则始终没有改变。这些原则包括不干涉原则、不结盟原则、不当头原则。这些原则一方面对维护中国的主权独立和领土完整发挥了十分重要的作用；另一方面，这些原则也为中国在国际舞台上塑造了良好的国际形象。然而，随着全球化进程的不断发展，以及中国参与全球治理进程的不断深化，这些原则越来越成为中国参与全球治理进程和在全球治理发挥更大作用的制约性因素。

不干涉原则是和平共处五项基本原则的核心内容，它“反映出刚获得民族解放和政治独立、从殖民主义帝国主义枷锁下摆脱出来的一大批发展中国家的迫切愿望，即防止重新陷入受西方列强奴役、无法在国际舞台自主行事的境地”。所以，当年邓小平在跟西方政治家谈话时就明确地指出：“中国永远也不接受别人干涉内政。”60多年来，中国能够得到广大发展中国家的支持，就是因为中国始终坚持不干涉原则。然而，在新的形势下，不干涉原则确实成为中国参与全球治理进程的重要障碍。坚守传统意义上的不干涉原则，不仅中国的海外利益难以得到有效保护，而且中国还有经常被指责为“不负责任的国家”。

不结盟原则本意是反对超级大国主导下的集团外交。不结盟原则长期以来为中国的稳定和不受国际制约奠定了基础，也为维护国际间的平等、互利、友好做出来应有的贡献。但是，冷战结束后，强权政治仍然十分盛行。面对国际上的强权政治，“合力反制”是国家安全的有效措施。此外，恐怖主义等非传统安全威胁也需要建立某种联盟关系以进行集体应对。再说，中国虽然崛起成为世界重要大国，但任何时候中国都需要可靠的朋友。那么。怎样才能获得朋友的支持呢？那就是“先予后取”、“多予少取”，特别是在关键时刻要力挺朋友。但是，不干涉和不结盟的原则不仅在一些外交实践中制约了中国对国际朋友的支持行动，而且不利于对中国的海外利益进行有效保护。更重要的是，不结盟原则是中国在国际社会难以结交到真朋友。

不当头一定程度上是不称霸的另外一种表达。中国一直站在反对霸权主义的一边。直到今天，尽管中国国力已经从体量的增加发展到角色性质的转变，但不当头仍然是中国外交所坚守的原则。然而，随着中国综合国力的进一步增强和国际地位的不断上升，中国已经处于国际舞台的中心地位，而中国一直作为发展中国家最重要的代表，于是，一些发展中国家开始对中国的角色有了新的期待，特别是希望中国在某些方面发挥“当头”的作用；而且，中国自身也觉得非常有必要主导某些国际制度，这更有利于促进和平与发展。虽然邓小平当年说过这个永远不当头，但国际形势发生了深刻的变化，尤其是一些发展中国家对崛起的中国有更多的期待，特别是在构建地区安全机制上有更大的期待。如果中国始终坚持不当头的原则，那就势必会既挫伤了那些对中国抱有期待的国家的一片好心，也不利于中国有效地参与全球治理和地区治理。

努力消除制约中国参与全球治理的内部因素

从当今全球发展趋势和中国自身发展来看，中国参与全球治理的进程是不可逆转的趋势。因此，必须要消除制约中国参与全球治理的各种因素，才能使中国更好、更有效地参与全球治理。当然，中国不能单独地解决全球治理的共识、目标、工具、制度等问题，但中国可以主动地解决自身存在的障碍性因素。

首先，要适应全球治理的新形势，加快中国角色的转换，实现中国角色的重新定位。如果说在内部社会经济处于转型期时，中国国际角色的定位还存在着诸多困惑或者这种角色定位也处于转换的过程中；那么，进入新世纪以后特别是在最近的几年中，中国经济实力进一步增强，国际影响力和国际地位进一步提升，而与此相反美国等西方国家遭受种种危机，实力明显在下降，而且这种趋势还将持续下去，因而，全球问题的解决都越来越离不开中国，在此情形下，中国要加快国际角色重新定位的进程。中国国际角色重新定位的内涵包括：第一，要积极参与国际制度设置，从国际制度设置中获得未来的收益。第二，努力构建新的外交平台，积极主导地区治理，并以平台外交的方式融入全球治理体系。第三，中国要作好国际权力转移的准备，但不要挑战既有主导国的地位。

其次，要加快内部的制度创新，实现内外联动、内外统筹的协同制度。中国参与全球治理在相当大程度上受制于中国的内部问题，也包括内部制度与外部制度的衔接上的问题。因此，要克服这些障碍使中国在参与全球治理的过程中能够游刃有余，就必须从以下两个方面入手：一方面，要把加强内部问题的治理与参与全球治理有机结合起来。另一方面，要加强内部制度建设，使中国参与全球治理的进程能够摆脱内部制度的束缚。

再次，创新外交理念，突破传统外交理念的束缚，积极参与全球治理进程之中。传统的外交理念仍然是中国外交的基本准则，特别是和平共处五项原则、不干涉、不结盟、不当头等原则性理念，在今天仍然具有重要的意义。但是，在新的形势下，我们也要坚持原则性与灵活性的统一，也就是在既有的原则之下创新相应的价值理念。作为一个大国，中国的外交理念要有世界意识、全球意识。

（作者系上海社会科学院研究员；摘自《学术月刊》2015年第11期）