精准扶贫理论与实践的发展和完善

周荣芳



精准扶贫理论与实践的发展和完善

周荣芳

中央提出实施精准扶贫，必须拿出硬办法，到2020年实现农村贫困人口全部脱贫，所有贫困县“摘帽”。精准扶贫的提出是由扶贫目标任务决定的，是符合经济社会发展规律的，是解决扶贫体制机制中存在问题的需要。由过去的救济式扶贫、体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、有计划的扶贫攻坚到目前的精准扶贫，其理论和实践有一个发展和完善的过程。

精准扶贫 提出 完善

新中国成立以来，党和政府始终把消除贫困作为核心工作来抓。坚持政府主导，先后通过救济式扶贫、体制改革推动扶贫、大规模开发式扶贫、有计划的扶贫攻坚等举措，基本解决了贫困人口的温饱问题。现在在全面建成小康社会进程中，习近平总书记指出，全面小康是全体中国人民的小康，不能出现有人掉队［1］。因此，精准扶贫的提出，理论上发展和完善，政策和实践中怎样实施精准扶贫，拿出硬办法，确保实现脱贫目标，决不让贫困地区和贫困人口在全面建成小康社会征程中落伍掉队，不让一个贫困人口落下，确保全面建成小康社会，成为当下研究的一个热门课题。

一、精准扶贫发展提出的背景

“十三五”期间，我国社会经济发展总体态势发生了重大变化，尤其是经济新常态下脱贫的难度增加，提出实施精准扶贫恰逢其时。

（一）精准扶贫的提出是由扶贫目标任务决定的。

《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。这就提出了区域性整体脱贫和我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫的两大任务。但目前从贫困人口的数量、结构和脱贫任务看，难度大。表现为：第一，从贫困人口的数量看，贫困人口仍然较多。根据国家统计局的数据，截至2014年底，我国还有贫困人口7017万人；到2015年底还有5575万人。第二，从贫困人口的分布看，都是难啃的“硬骨头”。经过多轮扶贫攻坚，目前的贫困人口大多分布在深山区、石山区、高寒山区、偏远山区、连片老区等，无论采取何种扶贫方式，难度都比以往增加。第三，从脱贫的目标任务看，难度较大。我国脱贫目前进入从“以解决温饱为主要任务”的阶段转入“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距、与全国同步实现小康社会的新阶段”，这个阶段要求高，从区域性脱贫到精准到户，增加了精准脱贫的难度。

（二）精准扶贫的提出符合经济社会发展规律

从宏观态势看，新常态下经济增长速度放缓、扶贫开发和减贫的动力机制以及路径方式等发生变化，会相应地降低减贫效应，致使扶贫效益递减。新常态下，我国经济进入增速换挡期，由高速增长转入中高速增长，经济增长速度降低，使得通过区域经济发展带动扶贫开发的能力相对减弱，虽然投资仍然是拉动经济增长的重要措施，但由于投资乘数效应减弱，从而导致贫困地区扶贫开发和贫困人口就业能力减弱，这必然带来贫困人口收入水平以及脱贫减贫速度下降。同时由于经济增长放缓，国家财政收入增速下降，企业利润下降，金融机构在经济新常态下对资金管理出台新政策，这样导致扶贫资金规模、社会扶贫资金增加压力、金融扶贫意愿和积极性可能会受到一定的抑制，会带来扶贫脱贫资金的新压力和新考验。此外，新常态下过去传统的依靠“高投入、高消耗、高污染”的主导性产业扶贫开发模式，将会被以环境保护为核心的生态绿色产业为主导的扶贫开发和减贫动力新体系所替代，转变为以环境保护为核心的生态产业、绿色产业与传统产业相融合的扶贫战略方式转化的过程，这个过程实际上也是经济、产业结构调整变化的过程，而经济、产业结构的调整，会改变减贫的路径和方式，使得贫困人口的收入来源、生活方式、就业方式都发生新变化，农民收入来源结构也将发生新变化，过去贫困地区外出打工收入一般占家庭收入在40%-70%之间，现在由于实体经济较艰难，外出打工将会相应减少。因此精准扶贫的提出，就能因人施策，适应经济社会发展变化。

（三）精准扶贫的提出是解决扶贫体制机制中存在问题的需要

我国在改革开放之前，对农村的扶贫在很大程度上仅局限于对贫困人口实施生活救济，对边远落后地区（主要是老、少、边、穷地区）输送物资，进行外部支援和财政补贴。从20世纪80年代中期开始，在全国范围内开展了以解决农村贫困人口温饱问题为主要目标，以改变贫困地区经济文化落后状态为重点的大规模扶贫开发。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，中国式扶贫——“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”拉开序幕；1994年，著名的《国家八七扶贫攻坚计划》出台，提出在20世纪的最后7年，集中力量基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题；2001年6月，国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，虽然还叫扶贫开发，但扶贫工作重点与瞄准对象已经做了重大调整，扶贫工作重点县放到西部地区，贫困村成为基本瞄准对象，扶贫资金覆盖到非重点县的贫困村，同时注重发展贫困地区的科学技术、教育和医疗卫生事业，强调参与式扶贫，以村为单位进行综合开发和整村推进。从上可以看出，虽然我国的反贫困战役一直在“攻坚”，政策几经调整：从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”；从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，并取得巨大成就，但都侧重于区域性脱贫，存在贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、靶向不准等问题，正如2013年6 月28日，汪洋副总理在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上提出的，目前扶贫开发中存在的一个突出问题，是许多地方底数不够清、指向不够准、针对性不够强。即便一些地方开展了贫困家庭建档立卡工作，也往往不能真正瞄准贫困户建立帮扶机制，不同程度存在“大水漫灌”的现象。而且在扶贫资源分权的管理体系中，掌握扶贫资源的中央到地方的部门，容易产生大量的利益寻租；在现行的乡村治理结构之下，国家提供的资源，在乡村容易变成乡村精英寻求其合法性的工具。同时在实践中容易造成扶贫瞄准精准度不高的现象，表现为：一是存在弃真型误差，即符合条件的目标群体没有全部受益；二是存在存伪型误差，即不符合条件的人享受到了社会政策。因此，现在提出“实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”。

二、精准扶贫的发展和完善

精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础［2］。其基本的定义是扶贫政策和措施要针对真正的贫困家庭和人口，通过对不同贫困人口的多种措施帮扶，达到真扶贫、扶真贫；主要内容包括贫困户的精准识别和精准帮扶，扶贫对象的动态管理和扶贫效果的精准考核。

党的十八大以来，精准扶贫的理念逐步发展和完善。2012年12月29日至30日，习总书记在河北省阜平县考察扶贫工作时强调：“要真真实实把情况摸清楚。帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性，要一家一户摸情况。”2013 年11月，习总书记在湖南湘西调研扶贫攻坚时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。”［3］新闻界和理论界认为这是精准扶贫一词的首次明确提出。2014年1月25日，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发［2013］25号），明确提出建立精准扶贫工作机制，并明确了由国务院扶贫办、民政部等7部门负责此项工作。2015年3月8日，习近平参加十二届全国人大三次会议广西代表团审议时强调，要看真贫、扶真贫、真扶贫，少搞一些盆景，多搞一些惠及广大贫困人口的实事。2015 年6月18日，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时强调，扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。2015年10月16日习近平在2015减贫与发展高层论坛的主旨演讲中指出，现在，中国在扶贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗。2015年10月召开的十八届五中全会及《中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。2015年11月23日召开的中央政治局会议并审议通过的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，提炼升华精准扶贫的实践成果，不断丰富完善中国特色扶贫开发理论，为脱贫攻坚注入强大思想动力。2015年11月27日至28日，在中央扶贫开发工作会议上，习近平指出，要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。2015年12月18日召开的中央经济工作会议指出，要打好脱贫攻坚战，坚持精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫质量。因此，精准扶贫概念的提出和发展完善，实行精准扶贫，确保到村到户，是对原有的扶贫机制的反思与改进，是我国现阶段扶贫开发的重大创新，昭示了新一届中央领导集体扶贫和脱贫的决心，传递出党中央扶贫开发方式创新转变的新思维、新思路。

精准扶贫除了在理论上不断发展完善外，在精准扶贫的政策和实践上也不断深化。精准扶贫政策的出现，最早借鉴广东省扶贫“双到”（规划到户和责任到人）工作的经验，现在的精准扶贫到村到户，派驻村第一书记等，都是对广东经验的浓缩。随着扶贫攻坚工作的深入，在政策上，坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系；坚持普惠政策和特惠政策相结合，在加大对农村、农业、农民普惠政策支持的基础上，对贫困人口实施特惠政策，做到应扶尽扶、应保尽保；把扶贫开发纳入国家总体发展战略，把每年的10月17日定为“扶贫日”。在具体的工作实践中强调做到‘四个切实’，即切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织，强调对贫困人口实施精准扶贫，建档立卡，因地制宜，因人施策，建立机制，同时立下军令状，构建省市县乡村五级一起抓扶贫，层层落实责任制的治理格局，确保2020年贫困县全部摘帽，贫困人口一个不落下。具体由“644”的措施发展完善到“645”，解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”的问题。2015年6月18日，习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会时强调“644”（即6个精准--扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准；4个施策--因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策；4个一批--通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批）措施，实现贫困人口精准脱贫。随后于2015年10 月16日在减贫与发展高层论坛的主旨演讲中强调“645”（即6个精准--扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准；4个施策--因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策；5个一批--通过扶持生产和就业发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过生态保护脱贫一批，通过医疗救助扶持一批）措施［1］，增加了生态保护脱贫的措施。2015年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议正式提出实施“五个一批”工程。2016年《政府工作报告》指出，坚持精准扶贫脱贫，因人因地施策。这样由理论的思路到政策和实践的实施，标志着脱贫攻坚战冲锋号已经吹响，必将对新时期扶贫开发产生重大而深远影响。

［1］习近平.携手消除贫困促进共同发展［N］.经济日报2015（10）:17（A01）.

［2］关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见（中办发〔2013〕25号）［R］.

［3］习近平赴湘西调研扶贫攻坚［N/OL］.新华网，2013（11）03.

（作者单位：中共龙岩市委党校哲法教研部）

周荣芳（1969-），女，汉族，福建龙岩人，教育学学士，中共龙岩市委党，副教授，研究方向：马克思主义哲学、思维方式、地方经济、社会管理等研究。