市民提案：日本合作治理的新动向

文/俞祖成 李健

市民提案：日本合作治理的新动向

文/俞祖成 李健

问题的提出

党的十八届三中全会提出我国全面深化改革的总体目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，从而迅速推动以国家治理为总体治理，以政府治理和社会治理为分支范畴和子领域的治理改革。其中，作为社会治理所呈现出来的三种基本状态之一，政府与社会组织和公民的合作治理是指“不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行的交换和共享”，“在广义上，也是政府治理的紧密相关内容”。然而，尽管有关合作治理方面的理论已经灿然具备，但“在合作治理层面上的发展还缺乏深入的实践”。为此，今后我们有必要在不断总结改革实践经验的同时，积极借鉴国外发达国家在合作治理方面的有益经验。甚为遗憾的是，国内已有研究集中倾向关注欧美发达国家，而选择性忽视了同属东亚儒家文化圈的邻国日本在合作治理领域所取得的成绩。

鉴于此，本文聚焦于日本近年来兴起于城市内部的合作治理新型实践——市民提案，着重分析其创设背景、制度概要、民主合法性以及典型实践等内容，并尝试总结出对我国的若干启示，以供国内相关研究和实务参考。

市民提案制度的创设背景及其民主合法性

在日本学界，合作治理（Collarboration Governance）通常表述为“协动”。这个日式概念由日本行政学者荒木昭次郎首次提出。1990年，荒木昭次郎在其著作《参加与协动》一书中根据美国政治学者奥斯特罗姆所提出的Coproduction理论，系统论证了采用“协动”方式以提高公共服务生产效率的可能性。若干年后，荒木昭次郎对“协动”进行了重新诠释：“协动是实现某种共同目标的手段，即两个或两个以上的行为主体在相互协商的基础上，共同设定相互认同的活动目标，并为完成这一目标各行为主体基于平等立场展开自主、自律的相互交流和通力合作，从而获得单一行为主体所无法取得的具有相乘效应的活动成效。”简而言之，“协动”特指政府与非营利组织（Non-Profit Organization，以下简称NPO）等社会力量的合作伙伴关系，其基本要素包括“两个或两个以上的合作主体”以及各主体之间的“平等性”“自主性”“相互作用”和“具有相乘效应的活动成效”。在荒木昭次郎提出“协动”概念之后的短短20余年间，该词已席卷日本绝大多数的地方自治体并成为最具话语权的政策用语之一。可以说，“协动”为日本社会从“统治”走向“治理”提供了强有力的智力支持，并为日本政府创新公共服务供给方式提供了新理念。在协动理念的影响下，近年来日本不少市级自治体相继实施名为“市民提案型协动事业制度”或“协动事业市民提案制度”（以下简称“市民提案制度”），从而推动日本城市内部合作治理的实践和发展。

在日本行政学者金井利之看来，市民提案制度之所以能够在日本兴起，是因为它具有天然的民主合法性和现实功能性。

首先，关于民主合法性问题，金井利之认为日本议会民主制框架下的中央官僚或地方政府职员所拥有的提案权之所以具有民主合法性，是因为中央部委首长或地方行政首长经由民选产生。根据这个推论，金井利之提出“民主合法性的起源在于市民”之论断。既然民主合法性最终归属市民，那么由市民或市民组织发起的政策提案就天然地拥有民主合法性。当然，并非任何市民或市民组织能够享受完全意义上的政策提案权。例如各种经济团体、地产者及专家团体等特殊利益集团所拥有的提案权受到相关法律的规制和约束。

而关于现实功能性问题，金井利之认为，市民提案制度能够有效化解提案权被政府部门垄断的现实困境，即对于议会而言，市民提案与政府提案同台竞争，增加议会的决策选项，从而强化议会的决策权。对于行政首长而言，虽然其统辖的各行政部门在提案权上也存在内部竞争，但最终很难超越行政部门固有的思维模式，而市民提案一方面使提案更加贴近社区层面的真实需求，有利于社会问题的实际解决，提高经费的使用效益，另一方面能够最大限度地激活更多的民间智慧，从而优化行政首长的决策权。

市民提案制度的典型实践

根据日本学者佐藤彻于2012年在日本全国范围内所实施的有关市民提案制度的问卷调查结果显示，在参与问卷调查的810个地方自治体中，已实施市民提案制度的地方自治体达到132个 。其中，大阪府丰中市所实施的市民提案制度被评选为五大示范性案例之一。

从2004年开始，大阪府丰中市出台以市民创意为基础的市民提案制度，包括“提案公募型委托制度”和“协动事业市民提案制度”。其中，前者是指行政部门为了解决某个特定领域的社会问题，专门向公益类NPO公开征集解决方案并择优选定合作对象共同实施项目的制度。而后者是指公益类NPO为了解决本地区所存在的社会问题，独自制定问题解决方案并提交至行政部门，尝试通过与行政部门的合作以更好地解决社会问题的制度。通过对丰中市市民提案制度的详细考察，我们可将日本市民提案制度所取得政策成效及其面临的主要问题总结如下。

（1）政策成效。通过“综合计划→公益活动推进条例→市民提案制度”这个制度架构，丰中市实现了以法制化的方式推动NPO等社会力量通过协动方式深度参与社会治理。丰中市市民提案制度自2004年创设以来，尽管期间遭遇不少困难和挫折，但总体上基本维持了制度的稳定性，并实现了合作治理的可持续性。根据丰中市发布的最新报告，其市民提案制度的政策成效可概括为以下几点：第一，推动NPO参与政策全过程，包括议题遴选、方案制定、政策实施以及政策评估；第二，重建NPO（市民）与政府部门的信任关系，同时通过协动方式促进NPO（市民）与地方公务员之间的相互学习和相互成长；第三，充分发挥NPO的专业性和灵活性，以协动方式提升市民参与的力度和广度，提高公共服务供给的质量和市民满意度；第四，通过政府部门与NPO的协动，有效剔除政府部门的“条块分割”所带来的弊端并实现其内部变革；第五，扩大志愿者活动与协动之间的界限，动员更多的社会力量参与公共服务供给，从而强化公共服务供给的公开性和透明度。

（2）主要问题。当然，作为新生事物的市民提案制度仍面临诸多问题。首先，从制度本身而言，市民提案制度存在手续较为繁琐、普及性不足以及参与主体缺乏多元性等问题。其次，从政府部门的角度而言，政府部门仍习惯将协动限定在政策实施过程，同时倾向重视协动成果，而对协动的稳定性和可持续性重视不足。另外，公务员仍不习惯亲临现场参与协动，与NPO工作人员的交流和沟通存在不足。最后，从NPO的角度而言，NPO的整体能力建设有待加强，同时它们比较容易自我满足，从而导致其对自身使命的忽视 。应该说，丰中市市民提案制度所面临的上述问题，同样也是其他地方自治体所面临的问题。尽管如此，目前尚未得到全面普及的市民提案制度仍对日本社会产生深远影响。正如日本公共治理权威学者新川达郎所指出的：“该制度采取市民提案的方式，超越并创新原有的政府购买或行政补助的制度框架，逐渐促使日本公共服务供给方式转变为合作治理模式”，“目前，开展协动型项目被普遍视为日本社会的发展方向。项目策划阶段以及实施阶段的参与和协动被视为理所当然并得到迅速普及，甚至有些地方自治体还出现只有采用协动方式才能进行预算编制的现象”。

对我国的若干启示

合作治理乃至社会治理通常涉及公民的社会生活和社会活动，具体包括社会公共服务、社会安全和秩序、社会保障和福利、社会组织、社区管理，等等。虽然中日两国在政治体制和行政体制上存在较大差异，但在公共服务的供给责任主体上却是相同的，即公众的公共服务同样由地方政府支持和提供，和公众直接打交道的仍是地方政府。因此，地方政府要积极推动公众广泛参与到社会治理中，增强政府决策的科学性和合理性，进而最大限度地确保政府的决策符合公众的利益诉求。概括而言，以市民提案为最新实践的日本合作治理至少能为我国带来以下几点启示。

（一）推动从“政府购买”走向“合作治理”

合作治理能否建立往往取决于政社合作的形态。从当前世界范围内的公共管理实践看，政社合作的形态主要包括政府购买和合作治理。前者的基本特征是运作性资源的交换和共享，即政府用财政资金或硬件资源换取社会组织的专业服务。而后者的基本特征是不同治理主体为解决共同事务而对各方治理性资源进行的交换和共享，通常政府采取邀请和授权等多种方式，支持社会组织参与公共事务的咨询、决策、实施、评价和监督，共同实现对公共需求和社会矛盾的发现、型塑和回应。

早在20世纪60年代，日本就已着手构建包括民间委托制度、PFI制度、指定管理者制度以及市场检验制度在内的政府购买服务制度体系。然而，这些政府购买服务的游戏规则往往由政府部门事先单独制定，而社会组织在大多数情况下只能被动地参与其中。进入20世纪80年代以后，日本市民的公共服务需求快速呈现出多样化和碎片化，单凭政府部门的力量已然无法提供贴近市民日常生活且呈现高度碎片化的公共服务。为此，日本政府主动创设市民提案制度，通过协动方式，鼓励并支持活跃在社会各领域的社会组织向政府部门提出针对新社会问题或潜在社会问题的解决方案。正是在这个意义上，日本学者认为它推动“以减量型行政为目标的传统外包模式逐渐转变为以改变行政部门体制及其行为模式的协动型外包模式”。而在笔者看来，日本市民提案制度的意义绝不仅仅局限于公共服务供给方式的创新，更在于“将直接民主理念有效地嵌入间接民主框架”，从而巩固和强化日本政府的合法性。

较之日本，我国政社合作的相关实践发展目前仍处在购买服务层面。其原因在于“在中国这样社会组织发展迟缓的强国家社会，社会服务需求和政治管控需要往往首先催生以服务为首要使命的依附性社会组织，使得购买服务成为政社合作的第一步”。当然，购买服务尽管具有浓厚的培育色彩，但未来通过一定的渠道和机制，也有可能带来合作治理的后果和格局，尤其是当前地方层面如火如荼开展的公益创投，其操作方式也在一定程度上借鉴了市民提案的做法，让我们对合作治理的前景更加乐观。鉴于日本的经验，今后我们在通过发展和巩固购买服务能力以推动合作治理发展的同时，还可以鼓励有条件的地方政府大胆尝试类似日本市民提案制度的合作治理改革。

（二）致力于构建“法治型合作治理”

在日本，国家治理、政府治理以及社会治理均须遵循“依法治理”这个基本原则。作为日本合作治理最新实践的市民提案也不例外。以大阪府丰中市为例，该市在推行市民提案之前，首先出台了具有地方自治体“小宪法”之称的条例——《丰中市地区自治推进条例》和《丰中市市民公益活动推进条例》，并制定作为该市顶层制度设计的《第3次丰中市综合计划》，从而将“基于协动和合作伙伴关系的城市治理”这个市政方针纳入法规范畴，进而为市民提案制度的创设奠定了坚实的法律基础。另外，丰中市还针对市民提案流程出台专项政策，例如《丰中市协动事业市民提案制度实施要纲》以及《丰中市协动推进本部会议设置要纲》，等等。此外值得我们关注的是，这种由地方政府先行探索实践的法治型合作治理，最终引起日本中央政府的关注并被纳入相关国家法律。2014年6月，日本国会审议通过“第四次一揽子法案”，其中明确将“提案征集方式”列为地方分权改革的新型方式之一。

较之日本，在我国，即使是先行实践的政府购买服务也还处于制度建构阶段，其制度的分化和细化还有待时日。另外，在某种意义上接近日本市民提案的公益创投，虽然在地方层面已“开展得如火如荼，但还没有国家层面的相应政策文件出台”，即使是在地方层面也基本停留于诸如“意见”“通知”“办法”等法律位阶较低的制度层面，还远未达到类似日本的系统化和精细化的建制水准。基于日本的经验，今后我们需要注重合作治理的法制化和精细化，努力推动基于依法治国这个基本方略的治理变革。

（三）重视发挥政府在合作治理中的“元治理”作用

合作治理倾向于将“多主体合作”视为其核心要素，侧重“强调合作网络的权威，将社会组织、市场等力量置于与政府平等的地位，但是学者们发现对于国家的‘自然排斥’，似乎同样会带来失灵问题，到最后仍然会拷问国家这个‘元治理’主体的责任”。那么，日本的合作治理究竟是如何处理这个难题？

从大阪府丰中市的案例中我们不难发现，市民提案制度虽然非常重视“合作各方之间的平等性”，并极力确保合作各方在政策全过程中的自主性和平等性，但是它本身并不排斥行政部门作为“元治理”的主体作用。事实上，在丰中市的市民提案实践中，行政部门在制度和资源供给、确保公平以及维护合作网络等方面都发挥了不可替代的作用。当然，行政部门作为元治理的作用得以充分发挥，其前提条件在于依法治理原则的贯彻。不过即使如此，囿于根深蒂固的“官主主义”以及“被统治”的历史传统，日本的合作治理实践也无法完全规避“政府元治理的两面性”问题。正如日本市民提案制度的积极推动者、地方自治学者今川晃所指出的：“迄今为止，我们在定义‘协动’一词之时往往倾向于强调合作双方之间的平等性。然而在现实中，NPO等民间组织很难与被赋予法律权限并掌控财政预算执行权的政府部门平起平坐。与其一味地强调合作双方在上述领域的平等性，还不如有意识地强化以下两个方面的平等性，即在各个具体领域的政策决策过程中为实现目的共享而展开平等协商，以及在政策实施过程中平等地分配各自所承担的角色并对合作进程展开平等磋商。即使如是，我们也不得不承认，实现这两个方面的平等性也绝非易事。原因显而易见，比起NPO等民间组织，政府部门掌握了强大的法律限权和财政预算执行权。”总而言之，在国家与社会关系上与日本存在相似性的中国，理应更重视政府在合作治理中的“元治理”作用，而不能单纯或完全否定之。

（俞祖成系上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授，李健系中央民族大学管理学院副教授；摘自《行政论坛》2016年第4期）