国内其他地区候鸟人口服务管理模式分析



健康产业

国内其他地区候鸟人口服务管理模式分析

各地对候鸟人群的服务管理模式大同小异，即以顶层设计为导向，统筹规划，协调发展，加强交通、市政、水利、医疗、食宿等基础设施建设与布局，构建现代化基础设施网络，不断健全公共服务体系，提高公共服务水平，增强对候鸟人群的支撑能力和保障水平。

随着经济的迅速发展，民众收入不断增长，游客的消费需求越来越趋于个性化、多样化，而且随着物质生活水平的不断提高，亚健康人群比例在不断上升，相较于传统的观光型旅游产品，度假、休闲、养生、康乐类旅游产品更能迎合当下的市场需求。度假、休闲、养生、康乐旅游更强调在当地居住一段时间，强调外来游客在当地的交流与融入，这种外来游客通常被称为“候鸟”。“候鸟”不仅是“财神爷”，为当地发展带来巨大的机遇，也冲击了当地的经济、社会、文化秩序，带来了不小的管理挑战，如挤占当地资源、与本地人产生文化摩擦等。因此，在大众旅游时代，如何服务好“候鸟人群”值得每个旅居地政府认真思考，慎重应对。

国内候鸟人群的服务管理模式经验谈

国内发展相对成熟的候鸟人群旅居地主要有以黑龙江省哈尔滨市、黑河市、牡丹江市为代表的东北地区，以广西壮族自治区河池市巴马瑶族自治县、贵州省贵阳市、云南省昆明市、四川省攀枝花市为代表的西南地区，以福建省厦门市为代表的东南地区。各地对候鸟人群的服务管理模式大同小异，即以顶层设计为导向，统筹规划，协调发展，加强交通、市政、水利、医疗、食宿等基础设施建设与布局，构建现代化基础设施网络，不断健全公共服务体系，提高公共服务水平，增强对候鸟人群的支撑能力和保障水平。

（一）完善顶层设计

一是把握已有优势，明确发展定位。科学和鲜明的发展定位，可以正确指导地方政府、企业和居民活动，最大限度的聚集资源，最优化的配置资源，最有效的制定战略，最大化的占领目标市场，从而最有力的提升旅居地竞争力。反之，如果旅居地定位不清，则会迷失方向，丧失特色，制约自身的进一步发展。昆明凭借其四季如春的独特气候优势，结合大山、森林、氧吧等富集的旅游资源，以及便捷的交通网络、强大的地区辐射能力，推动自身由游客集散地向游客目的地转型，积极抢占避暑避寒市场。巴马县依托其独特的长寿养生资源，着力建设国际一流的长寿养生健康旅游目的地、长寿养生健康文化交流与合作平台、长寿养生旅游示范区，在生态可持续发展的基础上，积极探索旅游开发扶贫模式，力争成为广西旅游经济发展新的增长极。

二是摒弃管制思维，树立服务理念。摒弃计划经济体制下沿袭下来的“官本位、政府本位、权力本位”政府管理理念，严格按照政府让权于社会、市场，充分考虑公众的具体情况和需求，以实现社会公共利益最大化的“民本位、社会本位、权利本位”服务型政府来服务社会。为了方便长期居住在海南省的沈阳市参保人员异地就医，沈阳市医保局与海南省社会保险事业局签订了《沈阳市与海南省医疗保险异地就医联网结算经办合作协议》，沈阳市参保人员在海南可以实现异地直接持卡就医结算。哈尔滨市编写《海南异地养老服务指南》，向长期在三亚市异地养老的老年人免费发放，为其提供信息引导服务，方便旅居海南的哈尔滨老人异地养老。

三是强调规划管控，鼓励土地流转。随着“候鸟”的大量涌入，旅居地建筑数量激增，土地资源日趋紧张。出于经济利益的刺激，加上前期规划缺位，“竹竿楼”“握手楼”等违章建筑随处可见，既带来了许多安全隐患，又破坏了旅居地原有特色风貌。对此，旅居地政府在保护基本农田的基础上，规划确定城乡建设用地总规模和年度土地利用计划，实行严格的土地用途管制制度，强化对土地利用的引导、管控、规划。同时积极探索农村集体土地及农村宅基地运转参与旅游经营的政策。攀枝花市政府以彝族村寨阿署达村为试点，探索流转新模式，对村民宅基地及安置房进行统一规划，村民既可以直接开旅店、餐馆，也可以将其交管理公司托管以获得收入。房屋托管后，村民还可以到管理公司工作，赚取另一份收入。巴马县政府对县土地采取划片管理方式，严格土地用途管制，整合多部门资源，成立片区项目建设指挥部，规划、监督土地利用，推动垃圾中转站、污水处理厂、公路、步道等基础设施建设，土地价值得以最大化。

四是深挖人才优势，助力区域发展。人才战略决定地区发展的高度，强大的人才储备是地区发展最坚实的后盾。一方面，候鸟人口管理和服务要求旅居地引进和培养专业护理、养生保健、旅游外语、酒店管理、旅行社经营等方面的紧缺人才。另一方面，候鸟人群中有一大批教育、科技、医疗等领域的专家、学者，将候鸟人才纳入地方人才发展战略规划，对地方经济发展、社会进步、文化繁荣、环境改善，意义重大。出于建设长寿养生国际旅游区的需求，比如，巴马县政府多渠道、多形式重点引进熟知酒店管理、健康养生、营销策划等专项知识的人才，实施人才培养国际化工程，积极建设人才高地，构建人才发展平台。还比如，三亚市通过老教授协会等“候鸟”自治组织将“候鸟人才”组织起来，鼓励他们为当地经济、社会、教育、文化、环境事业的发展建言献策。

五是加强统筹协作，鼓励联盟经营。厘清各区域特色旅游功能定位，明确各区域资源禀赋与开发价值，全方位加强统筹协作，组成类型丰富、特色突出的区域旅游联盟，能够最大限度地避免同质化竞争带来的资源浪费，优势互补，发挥旅游区集群效用。在巴马长寿养生旅游规划纲要中，河池市政府整合巴马县的长寿养生特色、东兰县的铜鼓与红色旅游特色、凤山县的熔岩地质奇观特色，以巴马县为龙头构建起包括东兰县、凤山县在内的“东巴凤”长寿养生旅游金三角，三县各具特色，相得益彰，统筹推进，加速了当地旅游产业的发展。

六是推动酒店联营，倡导区域合作。候鸟人口流动的盲目性、季节性导致不同区域之间、同一区域淡旺季之间候鸟人口规模反差巨大。如何优化资源利用、减少资源的闲置与浪费、提升“候鸟”的旅居体验，成为旅居地所面对的现实问题。从哈尔滨、黑河、昆明、厦门等地的实践来看，建构区域合作联盟，优化不同区域之间的资源调配，能够很好地解决这些问题。从微观层面上讲，各养老机构、休闲度假公寓、酒店可以通过协议的方式把自己独立经营的服务网点连接起来，采取联营模式，“候鸟”可以申请更换其他养老机构、休闲度假公寓、酒店，只需补足费用差额，无需重复申请。从宏观层面上讲，各省市县政府可以同其他省市县政府签订协议，建立“候鸟”服务联盟，在候鸟人群资源互换、医疗保险异地结算、跨区域公共服务提供等方面互相提供便利。

七是拓展目标市场，优化营销体系。在新的形势和机遇下，旅居地政府着力研究目标客源市场的变化规律，积极发展国内外重点客源市场，尤其关注国际新兴市场和潜在目标市场，整合旅游区旅游营销资源，强化整体宣传营销，开发迎合市场需求的产品，提供高标准、个性化服务，不断培育新的客源增长点，优化客源结构，延长游客在旅游区的停留时间。黑河市凭借其毗邻俄罗斯布拉戈维申斯克市的独特区位优势，尝试开展跨国异地旅游养老，开展与俄布拉戈维申斯克市的老年人养老交流，引导俄罗斯老年人深入内地旅游观光养老。哈尔滨市着力改善传统营销手段和模式，建立和完善“政府主导、部门联合、政企联动”的营销机制，在做大做强冰雪品牌的基础上，倾力打造湿地品牌、啤酒品牌、音乐品牌、五花山品牌，推出特色文化游、乡村游品牌，同时推动万达文化城、马来西亚环球海洋世界等旅游大项目建设，成功打造了“迷人的哈尔滨之夏”文化旅游新品牌，避暑人数、收入连续多年创历史新高，避暑旅游也成为继冬季冰雪旅游之后的又一张城市名片，被亚太环保组织誉为“夏日圣地”。

（二）完善基础设施

一是完善交通网络，强化接待能力。有些地区固然有丰富的自然和人文资源，但受限于交通条件，“进不来，出不去，走不动”，难以将资源优势转化为经济优势，严重制约了旅游经济的发展，降低了“候鸟”的旅居体验。巴马旅游区曾严重受限于其落后的交通条件，巴马县仅有一条322国道（二级）过境，凤山县境内只有29公里的二级公路，其余山区公路等级低，旅游线路通达性差。对此，当地政府实施了“路网提升建设工程”，着眼于实现重要景区有支线机场、通高等级公路的目标，以铁路、高速公路、机场为主骨架，干线公路、景区专用道路为补充，畅通旅游区与外界、各县与景区、景区与景区之间的联系通道，为巴马县跨越式发展提供了基础条件。

二是改善基础设施，提升人居质量。“候鸟”大量涌入旅居地，大量挤占了当地基础设施资源，当地供水、供电、食宿、环卫设施处于紧张状态，环境承载力逼近红线，如此必然降低候鸟人群旅居体验，激化了“候鸟”与当地人的矛盾、破坏当地的生态环境。对此，贵阳、昆明、哈尔滨、巴马等地政府多措并举，应对基础设施供应紧张问题：其一，加大财政投入，因地制宜，按户籍人口总数1:1.5或1:2比例配置公共交通、医疗、住房等重要基础设施；其二，出台财税等优惠政策，鼓励民间资本投资酒店、度假式公寓、养老机构等基础设施；其三，开发高级酒店、度假公寓、经济型养老院、农家乐等多种形式的居住模式，满足不同经济条件“候鸟”的需求；其四，鼓励休假型商品住宅向度假酒店和产权式养老公寓转型，倡导开发经营性房地产，减少商品住房类投资建设，以减少淡季商品房空置率；其五，改扩城镇集中供水设施，完善城镇集中供水管网，提高供水能力保障；其六，建设改造与完善城乡电网，根据地区资源优势，开发多种再生能源，构建多元、有效、安全的现代能源保障体系；其七，完善污水收集管网系统，配套数量足额、规模合理的污水处理设施；其八，推进垃圾处理厂的建设与布局，全面提高垃圾集中处理率和处理水平。

三是布局智慧旅游，搭建信息平台。智慧旅游可以让游客方便快捷地获取旅游信息，以便更好地形成旅游计划、安排旅游决策，为游客带来更好地旅游安全保障和旅游品质保障；可以与公安、质监等部门形成信息共享和协作联动，变被动处理、事后管理为过程管理、实时管理，维护市场秩序；可以获取游客信息，形成游客数据积累和分析体系，全面了解游客需求变化、意见建议以及旅游企业的相关信息，实现科学决策和科学管理。鉴于此，哈尔滨、厦门、巴马等“候鸟”旅居地开展形式多样的智慧旅游景区建设工作，形成一批“智慧城市”“智慧景区”“智慧饭店”，“智慧旅游”还被写进了不少地方政府的旅游文件中，极大地方便了“候鸟”在旅居地的生活。

（三）优化公共服务

一是整合行政资源，完善执法体系。候鸟人群服务与管理涉及到旅居地公安、卫生、旅游等多政府部门，各部门之间职权交叉、政出多门，行政成本大大增加，行政效率降低，候鸟人群感知较差。因此，以服务管理候鸟人群为导向和目标，将联系紧密的业务加以整合，成立一个部门统一加以管理，能最大限度地避免多头管理，提高行政效率。为了应对公共安全、卫生防疫等突发事件，巴马县整合公安、卫生等各部门资源，成立基本公共卫生突发事件应急指挥中心，提高了应对紧急事件的效率，更好地保障了候鸟人群的权益。另外，巴马县政府还将整合卫生、计生、民政等各部门资源，成立景区流动人口服务管理中心，对居住半个月以上的流动人口的个人基本情况、具体健康状况等信息进行登记，这些信息由景区流动人口服务管理中心汇总到流动人口管理站，以便实时监测流动人口状况，便于为他们提供更有针对性的、个性化的服务和管理。

二是改革医保模式，实现异地覆盖。从年龄结构来看，老年人在候鸟人群中的比例最高。随着异地养老日益成为一种时尚，老年人异地就医结算报销困难也愈发凸显，在当地就医所发生的费用常常因无法报销而需要现金垫付或自费承担，“候鸟”老人可能被迫回到原参保地就医，从而无法方便的享受旅居地舒适的生活。对此，很多“候鸟”输出地城市选择与输入城市合作，打破各省市之间医疗保障体制之间的障碍，更好地为“候鸟”服务。哈尔滨市和三亚市合作，多家药品超市均可刷黑龙江省、哈尔滨市医保卡。三亚市相关药店也购入北方老人八九千种常用药，“候鸟”老人实实在在收获了便利。

三是加快法规建设，完善监督机制。不断健全旅游业发展的法制环境，健全旅游质量监管体系，强化旅游执法队伍建设，进一步建立健全政府引导、行业自律、企业依法自主经营的旅游管理体制和运行机制，对更好地服务候鸟人群、拓展旅游市场，意义重大。巴马县政府不仅从制度上健全各项旅游法律法规，而且从实践角度建立巡回法庭，为“候鸟”权益保驾护航，比如，对年老体弱、行动不便的“候鸟”坚持上门立案，就地调节审理，切实减轻“候鸟”在旅居地的司法负担。

各地候鸟人群服务管理模式对海南的启示

（一）政府主导，市场主体，推动多层次协同发展

进一步建设政府主导、市场主体、社会协同、公众参与的旅游管理模式和运行机制，积极探索景区经营新模式，提高景区的经济效益。首先，尊重市场的主体地位，建立与经济规律相适应的约束和激励机制，让个人和企业获得更多的活力和更大的发展空间。其次，厘清自身优势资源，明确自身发展定位，最大限度提升旅居地竞争力。再次，不断健全旅居地旅游业发展的法制环境，加强执法队伍建设，加大执法力度，完善监督机制，切实规范旅游市场秩序。最后，开展旅游诚信教育活动，增强行业自律管理能力建设，开展社会监督，鼓励公民参与，营造诚信氛围，促进旅游市场规范有序发展。

（二）突出特色，培育精品，提升旅游文化内涵

实施“品质旅游”战略，加强统筹协调，着力打造消费层次丰富、产品体系完整、服务水平一流、市场秩序规范，能满足多样化现代需求的旅游精品和旅游品牌。首先，遵循目标客源市场的变化规律，全面发展国内旅游，积极发展入境旅游，细分旅游客源市场，开发迎合市场需求的、个性化的旅游产品。其次，以市场需求为核心，强化景区、餐饮、购物、交通等基础设施建设，合理布局，优化结构，着力打造集景点、文化产品、餐饮住宿、休闲娱乐等要素于一体的旅游街区，努力增强旅游产品的吸引力。最后，完善包括游客集散中心、游客信息服务中心、公共卫生突发事件应急指挥中心、基本卫生医疗服务中心、公共信息服务平台等在内的公共服务体系，确保旅游活动安全、健康、有序进行。

（三）保护优先，合理利用，实现景区可持续发展

正确处理好保护与开发的关系，强化生态意识、发展生态经济、搞好污染综合防治，建设环境友好、生活富裕、人与自然和谐发展的低碳旅游区。首先，强化旅居地规划设计，加快推进污水处理设施、垃圾处理设施以及收集系统建设，改善资源利用方式，合理开发、利用城镇土地资源、水资源及能源等，积极发展太阳能、沼气等新兴能源，大力推进生态旅游区建设。其次，科学评估旅居地环境容量，在满足生态环境保护要求的基础上合理控制区域内的旅游接待总量，避免超载造成对生态环境和景观环境的影响。

（四）扩大开放，互利共赢，提升景区竞争力

加强旅游区之间的全方位合作，建立旅游营销联盟，统筹协调，优势互补，促进共同发展。首先，强化区域内各旅游区之间的全方位合作，突出本地特色、集群效应，形成类型丰富、特色鲜明的旅游产品体系，推动区域一体化发展。其次，对外开放，强化与其他区域的合作交流，资源互惠，优势共享，合理打造旅游品牌，促进各区域旅游业共同进步。最后，加强对国内外旅游的宣传推广，推出形象更加鲜明、特色更加突出的旅游整体形象，提高旅游宣传推广水平，开展多种形式的旅游推广活动。

（五）整合资源，改革体制，提高政府服务水平

以公众服务为核心，转变认识，深化改革，强调建设、管理的统一规划和统筹协调，逐步建立专业管理相对集中、综合管理重心下移的行政管理体制，避免多头管理，提高政府管理和服务水平。首先，打破医保体制障碍，建立健全综合协调机制，实现医疗保险跨区域结算，为“候鸟”在外地就医看病提供便利。其次，明确各部门职责分工，对管理相对集中的领域增设部门管辖，避免权责不清、多头管理，提高行政效率。最后，制定人才战略规划，积极引进培养专业化人才，深挖候鸟人才资源优势，切实推进旅居地经济社会文化环保全方位发展。

（本文系海南省卫生计生委联合北京大学社会学系和中国社科院人口与劳动经济研究所的调研成果，节选）

本文责编/钟瑜邮箱/zy200928@qq.com