中国地方领导任期与政府行为模式——官员任期的政治经济学

文/耿曙 庞保庆 钟灵娜

中国地方领导任期与政府行为模式
——官员任期的政治经济学

文/耿曙 庞保庆 钟灵娜

根据迄今相关研究发现，中国经济的关键在地方政府。由于政府决策主要是官员所为，针对政府行为的解释，自然离不开官员的偏好，特别是那些掌握决策的地方领导。而地方领导官员如何决策与施政，受到各种制度的激励与约束，有关任期的规定是其中极为重要的一环。由于他们只能在任期内有所表现（所谓“有权不用，过期作废”），因此，“任期”成为官员表现的机会集合，他们将合理规划任内作为，藉此实现其职务晋升的目标。

就任期而言，政府人事体制可分两类：固定任期和弹性任期。固定任期规则下官员的任职时间固定，考核调职节点明确，官员的“表现机会”受到制度保护；而弹性任期规则下，官员的任职时间不固定，考核随时进行，调职也无所谓预警，官员“表现机会”缺乏制度保护。

倘若处于“固定任期”制度下，官员对剩余时间的“贴现率”较低，不必急于收割政绩，可以安排最佳的“表现组合”。这便引发了机会主义式的“政治经济周期”：官员确知换届时间，会将考核节点，发展为政绩高点，扩大续任/升任的机会。换言之，政经周期的前提在任期固定。倘若任期不甚明确，考核随时可能进行，调职也无法预知。此时当然无法规划政绩，也不至形成经济周期。换言之，不同的官员任期制度，不同的政府日程，自然造成不同的经济波动。

综合上述，“任期明确与否”问题，逻辑上先于“任内如何规划”问题。唯有任期明确，官员才能设定行动，才会出现规律周期。西方有关政经周期的研究，迄今已历30余年，却始终未形成一般理论，问题便在缺乏不同体制的比较。从这个角度看，“中国是否存在政经周期”问题，具有相当的理论意义。

任期规则与官员行为模式

在固定任期制度下，由于官员的任职时间确定，通常不会被提前调离，对官员的考核节点也是明确的。官员会根据时间节点来安排行为，往往形成“政经周期”，关于固定任期条件下的官员表现的研究已经汗牛充栋，这里无需赘述。而在“弹性任期”制度下，官员的任职时间不确定，官员考核节点也不明确，上级随时可能进行考核，他们可能随时会被调任。因此无法形成明确预期与施政规划，官员行为会呈现逐步增加的特点。弹性任期规则之下的官员为何并非上任之初，旋即拿出最大投入，而是逐步加码、层层升高，原因有以下三种可能。

第一个可能是上级官员的“近因效应”。此乃基于上级记忆往往有限，“近期政绩”具有放大效果。这类倾向经常出现在“政经周期”文献中，但此类研究中的“考核方”是一般选民，对官员政绩的关心程度与识别能力均有局限。倘若“考核方”换做上级官员，在下管一级的格局下，他们对下级政绩的关心与识别，都不存在明显局限。因此，在“由上而下”甄拔的体制下，前述“短视倾向”未必成立。有鉴于此，本文并不以此作为分析的预设。那为何官员的资源投入还会节节攀高？关键在于两个层面“棘轮效应”，前者缘于时间层面的不可逆性，后者来自政绩层面的不可坠性。

先说“时间层面的不可逆性”。这属于信息滞后问题，其症结在官员“信息更新”与“投入行为”间的时间落差。由于无法预知任期节点，官员只有到点才能确定尚未晋升（时间点为t），此时往者已不再可追，只能下期加码投入（时间点为t+1），藉此提升其晋升概率。这个情况就像随时间前滚的棘轮，一轮轮驱迫官员们贾其余勇、奋力投入。

其次为“政绩层面的不可坠性”。这涉及政绩如何归因：究竟归功于官员或运气（其他各种不可控因素的综合）？如果从任期展开来看，就任之初的政绩，或能归咎于其他因素（如地方禀赋或前任影响），越后期的表现，越联系官员个人因素（无论能力或努力），越适合作为考核依据。此外，官员政绩不但得拔高，还要求水平稳定。否则即便平均绩效不错，但表现却时起时落，其绩效易被视为其他因素所致。因此，对官员而言，其政绩表现只能逐步攀爬，尽量避免下坠或波动。但事实上施政存在各种变故，未必能尽如人意，为了逃避政绩下坠，当事官员最好：（1）任期之初，不求马上登顶；（2）政绩走势，维持上升势头；（3）任期后段，绝不容许闪失。将此三个原则加以结合，便形成基于“前一年表现”上的政绩棘轮，一轮轮驱迫官员们逐步拔高，奋力投入。

基于上述，我们可以得出两大类迥异的行为模式：在“固定任期”下存在中后期高点，而在“弹性任期”下则呈现节节攀升趋势。

中国地方政府官员任期

中国地方政府官员任期为何？多数学者根据相关法规认为中国是五年一届的固定任期规则（比如党的《中国共产党第十二次全国代表大会的政治报告》《中华人民共和国宪法（1982）》《党政领导干部职务任期暂行规定（2006）》），但相关报道却显示官员调任又比较频繁，那么中国实际中运行的任期规则是何种形式呢？针对此，我们详细统计了我国地方政府（省、地市和县）主要官员（行政首长和党委首长）的实际任期情况。

首先，来看省级官员的任期情况：1994-2010年31个省份的省委书记任期从1年到15年不等，任期3年的人数最多，为19人，占比为17%，省委书记的平均任期为4.77年，省长任期从1年到12年不等，任期4年的最多，为25人，占比为21%，省长的平均任期为4.32年。其次，地级市的官员任期情况：2000-2010年全国333个地级行政区的市委书记任期从1到11年不等，任期3年的人数最多，为284人，占比为29%，市委书记的平均任期为3.6年，市长任期1到11年不等，任期为3年的人数最多，为317人，占比为30%，市长的平均任期为3.21年。最后，县级官员任期情况：1998-2010年江苏省各县县委书记任期1到11年不等，任期为3年的人数最多，为44人，占比为19%，县委书记的平均任期为3.53年，江苏各县县长的任期1到10年不等，任期为3年的人数最多，为55人，占比为23%，县长的平均任期为3.34年。

从官员任期的实际情况统计可知，即便法有原则规定，具体实践却有相当落差。首先，官员调动十分频繁，多数并未做满法定任期。其次，官员任期长短不一，彼此相去甚远。因此，我们可以说我国地方政府官员的职务任期并非固定任期，而是弹性任期。在此种任期规则下，官员的行为表现会呈现出节节攀升的趋势。

实证发现及讨论

针对前述研究假说，接续的部分我们将采用定量模型来实证检测。其中因变量为“创造政绩的投入”，通过基建支出占财政支出的比重加以度量。自变量为官员任期。控制变量为：人均GDP；人均财政支出、财政自主比例；官员年龄；国企比例；西部大开发。我们采用1994-2006年省级面板数据来进行实证检验，采用“双向固定效应模型”。

模型显示：随着官员任期每增加一年，基建支出比重将增加0.3个百分点，可以确认官员基建支出随其任期增长而逐步上升的趋势。但这是任期塑造的官员压力，还是“职务交接”所致？还是任期增加，官员“熟悉情况”所致？为此，我们通过剔除任期首年样本排除了“职务交接”的影响，通过63岁官员有无晋升激励排除了“熟悉情况”的影响。

此外我们还进行了如下稳健检测：（1）是否存在模型误设？（2）是否存在异常值？（3）排除干扰：剔除非完整任期的案例。（4）改进控制：控制官员个体效应。最后我们还利用2000-2006年地级市数据、江苏县级数据进行检测，检测结果同样支持本文发现。

通过上述检测可以发现：无论在省级、地级或县级，地方政府的基建投入，均一致随领导任期推移而逐年加码。现有官员信贷投放、环境污染的研究也从不同角度支持作者的发现和解释。但上述研究对其背后原因讨论过于简略，作者直指此均乃“弹性任期”的制度后果。

结论

通过基于美国经验的“政经周期”理论，我们了解到官员任期如何塑造官员激励，同时切割出政府施政的时间节点，进而引发规律的政治经济周期。本文则针对中国地方政府行为，发现比“任期如何产生影响”更重要的是“是否存在（制度化的）任期制度”。本文从这个角度考察了中国省、市、县三级政府的财政投入，发现实践于中国的任期制度，属于“任期弹性，随时迁调”的性质。这一方面有助解读中国发展的特征，另一方面或能启发更通则的任期政治经济研究。

接续的问题是：既然法规规定了明确的任期制度，实践过程中为何出现权变？根据作者看法，关键在固定任期无法满足中央与上级控制官员的需要。从委托-代理角度来看，宏观层次的控制存在于“中央-地方”间：中央为提振合法性，必须驱使地方官员配合；微观层次的控制发生于“上级-下级”间：上级为创造依附，往往藉此掌控下级。换言之，为了在两个层面上分别完成“强效控制”，委托方必须限缩代理人的制度保护，削弱本来明确的任期，最终形成“弹性任期”。

（耿曙单位：华南理工大学公共管理学院，庞保庆单位：上海大学社会学院，钟灵娜单位：上海财经大学公共经济与管理学院、美国得克萨斯大学奥斯汀分校；摘自《经济学（季刊）》2016年第3期；原题为《中国地方领导任期与政府行为模式：官员任期的政治经济学》）