从法律政策匹配性问题看中国公共行政中的形式主义

陈曦

摘 要：里格斯提出过渡社会公共行政的重叠性和异质性特点必然导致其整个行政系统的“形式主义”。转型期的中国社会，人治逐渐向法治过渡。但是，在法律的执行上存在着严重的“形式主义”，主要体现在法律和政策匹配性不够。通过具体事例，指出了法律和政策的衔接问题的现状。

关键词：法律；政策；匹配性；形式主义

“法规不如文件，文件不如批示，批示不如暗示”，在地方执行层面，执行力的强弱，往往并不取决于政策的重要性或法律的权威，而取决于顶头上司的态度。在一些地方，国家的大政方针可以束之高阁，法律法规可以置若罔闻，但贯彻领导的指示却是压倒一切的任务，往往能在执行各种决策起到决定性作用。如今，地方主要领导对各种问题的批示和最新指示，已然成为当地媒体日常报道的头版头条，各地各部门的重视程度与执行力度、执行进展等内容，通常也要跟踪报道数天。这既为推动工作提供动力，也为层层执行畅通“保驾护航”。法律规定少人问津，工作重心围着上级批示转，群众要解决问题，千方百计通过信访找领导求得批示，法律法规解决不了的信访难题，通过领导批示往往迎刃而解。这种现象不仅是对建立法治社会的严峻挑战，更给信访部门带来了巨大的压力。2010年5月，陕西榆林违法征地建工业区的土地违法案件被国土部曝光仍未停工的消息引起舆论哗然。榆林因违法征地被国土资源部通报批评，区长王某等10 名责任人受到处分。尽管如此，这起部办大案并未阻断当地政府继续错误执行的步伐，工地上依然热火朝天，被老百姓称为“地方官根本没买国土资源部的账”……法律上执行上的形式主义使我国宪法和法律权威扫地。

改革开放以后，我国的经济制度，国家治理方式，社会环境发生了很大变化，尤其是1997年党的十五届代表大会提出了将“依法治国”作为国家的治国方略之后，党、国家和人民不仅对之前用政策代替法律，抵消法律，否定法律的做法予以摒弃，对提高政策和法律匹配性的呼声越来越高。然而，在执行层面上，仍然存在着地方政府为了当地的利益，片面追求经济利益的最大化，对法律法规进行“筛选”，对不利于本地经济发展的法律法规束之高阁，取而代之的是制定或者是实行由当地政府领导人制定的方针政策。尤其是党的十八届四中全会之后，地方性法规的制定权由原来的较大的市下放到了设区的市一级，而方针政策的制定权在我国是到基层政府一级即县乡政府一级，这中间就出现了关于政策和法律的不匹配性的问题。具体地，这种不匹配在我国体现在以下几个方面：

一、政策和法律概念的混同

政策和法律作为对社会生活调控的两种手段，在价值取向、最终目的等方面具有一致性，但是二者规范形式、实施方式和稳定程度等方面有很大的差别。但是目前存在着政策和法律概念混同的现象。表现在，对于国家以及社会生活中出现的问题或者某些内容，政府无法判定是用方针政策还是法律法规来进行调节，即使知道诉诸于法律还是政策，由于政策和法律的概念不清仍然会导致领导者不能灵活运用政策和法律的作用，一方面导致执法依据混乱，由于法律法规具有强制性的特点，方针政策常常被用来当做法律法规对社会事务进行调节，以达到管理者部门利益最大化的目的；而另一方面由于政策和法律的执行主体不同，对二者概念的混同，在现实生活中常常出现执法主体混乱和执法权限重叠现象的出现，这也就造成了多头执法、重复执法、无人执法、越位执法等现象的出现。这些情况在基层政府尤为常见。

二、政策不合法的现象仍然存在，土政策大量存在

政策和法律相匹配相协调的最基本要件是政策必须具有合法性，政策的合法性是指政策的内容以及制定政策的程序必须在宪法和法律的框架之下，在建设法治国家的进程中，任何超出了宪法和法律框架的政策都是伪命题。不合法的政策的出台和实施会对我国的社会秩序造成巨大的混乱。

但是，在我国的实际操作中，在经历了文革之后“政策大于一切”的错误理念之后，政策不合法的现象仍然存在。主要表现在由于政策制定缺乏严格的政策合法性审查机制和责任倒追机制，我国基层政府的领导者在制定政策的过程中往往是“拍脑袋”决策，由此产生的“土政策”不利于我国社会全局利益的考虑，扩大了行为方式上政策考量的随意性。为追求小团体利益，地方政府制定的“土政策”甚至与法律法规相互冲突、抵触。基层政府无视上一级政府的法规或者政策，出现“上有政策，下有对策”的恶性循环。这对我国建设法治社会是最大的障碍。

三、法律本身的缺陷

通过前文可知，政策和法律的在稳定性上有很大的差别。我国法律的制定和修改具有严格的程序，具有较强的稳定性。从另一个方面来讲，法律的稳定性也就说明法律具有一定的滞后性。但是政策的制定和修改必须适应当时当地情况的变化，具有较强的时效性和灵活性。再加之立法技术等原因，法律不可能对社会的所有方面都辐射到，立法空白是不可避免的现象。这时就需要靠灵活性更强的政策来对法律进行有益性的补充和完善。这是由二者的特征决定的。但是，在建设法治中国的今天，法律仍然是调节社会关系的根本性工具，政策作为辅助工具不应该出现越位的现象。

但是在现实情况下，法律本身的滞后性被人为地夸大了，造成了地方领导人“堂而皇之”地将政策取代法律。他们借口法律法规太抽象、不易执行、不符合本地实际情况等，将法律法规束之高阁，转而制定更多的政策、方针、指示等不具有前瞻性和科学性的“土政策”，打着追求本地经济效益的借口，大大降低了法律法规的权威性，严重阻碍了我国依法治国的进程。（作者单位：东北大学文法学院）

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