构建服务型政府过程中公民参与的问题及其优化机制

穆森

“服务型政府”的建设是伴随着我国行政改革的实践过程提出的政府建立的目标。党的十六届六中全会在 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》 中更把建设服务型政府作为强化社会管理和公共管理的主要目标和任务之一。指遵循社会公正和民主，按公共参与和 共同治理的法定机制和程序而组建起来的，为公民提供满意服务并承担相应责任的政府。随着服务型政府建设的不断推进，人们不仅关注政府的责任与功能，对于公民在构建服务型政府中的角色以及政府与公民的互动机制也逐渐重视起来。

一、公民参与与构建服务型政府的内在逻辑

服务型政府必须突出以民为本，以提高完善政府公共服务体系和提供公共服务能力为中心，以建设和谐社会为发展目标，构建以公共服务为特征的服务型政府管理体系。

服务型政府与公民参与有密不可分的关系，其内在逻辑表现为以下两方面：

（一）服务型政府建设为公民参与提供有利条件。服务型政府是我国行政改革过程中提出的政府建设目标，是对以往“管理型政府”的超越。它以“以人为本”为根本理念，重新塑造政府与公民关系， 实现公共利益最大化。所以，各种合法的社会机构都是政治主体。公民不仅仅可以履行选举权，更可以介入公共政策过程，监督公共权力的运行和公共服务的质量状况。服务型政府的本质使公民参与成为可能，为公民参与机制提供了有利条件。党的十八大指出，要“健全社会主义协商民主制度，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”十八大的重大理论观点为我国政治体制改革指明了方向，也为扩大和完善我国公民的公众参与机制提出了多方面的要求。

（二）公民参与是建设服务型政府的途径之一。首先，公民参与为服务型政府提供了合法基础。哈贝马斯认为 “政府是否包含着被认可的价值， 才是有无合法性的最好证明。”所以，服务型政府是否合法，取决于公民是否承认和接受。扩大公民参与，有利于公民与政府良好关系的建立，从而使服务型政府从事实和价值上有了合法统一。其次，公民参与有助于服务型政府的持续发展。公民参与机制的建立和完善可以使政府更加了解公民的需求，增强政府对回应性，使公共服务的提供更加有效，并可以更加合理的配置社会资源，有助于服务型政府的持续发展。

二、公民参与面临的问题

随着服务型政府建设过程中民主制度的发展，公民参与机制已经建立，其发展也有了一定的广度和深度。但是公民参与机制还存在一些问题。

（一）公众方面。1、传统封建思想的约束。我国几千年的封建思想造就了君为臣纲、君权神受的文化，受这些思想的影响，公民难改以往的“草民”思想，不明白自己才是国家的主人，大多一味的接受行政领导的决策，很少表达自己的想法。这种情况阻碍了公众参与意识的形成，致使公民参与意识淡薄。2、人民的政治素质不够。虽然目前我国已经基本普及了九年义务教育，但是可以行使选举权的公民多为六七十年代和八十年代出生的人，这些人受当时政治经济的影响，受教育程度较低，对政府政策制定和执行过程了解不够，在政策制定以及执行过程容易出现盲目跟从的现象；加之在行使对政府的监督权力时，也会夹杂对政府以及政治理解的主观臆断，可能会形成偏见，难以公正的行使自己的参与权。

（二）政府方面。1、政府官员理解有误。官僚主义和“官本位”的思想使我国长期以来缺乏民主和公民参与的思想，所以，一些政府官员不注重向公民征求意见，致使公民参与国家政策制定和政策提供过程的积极性受挫，并且会影响甚至制约公民参与制度的建立和完善。2、政府提供信息不足。近年来，虽然各级政府对信息公开的认识正逐步增强，不少地方开展了“阳光政务”活动，但是有些政府部门依然不轻易向公民公开信息，或者仅公开一些日常事务及无关紧要的信息。信息的不足致使公民不能及时掌握全部的有效信息，也无法与政府官员进行有效沟通，影响公共政策制定的民主性。3、执行过程存在形式主义。形式主义做法弱化了公民对参与的信任。使公民不会主动参加政府活动，这样往往又会在公共政策出台后表现出不满的情绪，甚至引发社会混乱。

（三）制度方面。目前我国公民参与政策制定执行等过程较为无序，公民参与动员性大于参与的主动性。造成这种现象的原因是：公民参与法律制度不完善。虽然政府一直鼓励公民参与，但是对公民参与具体的内容和方针以及奖惩机制还缺乏完善的法律法规的作为其保障，这样容易造成公民参与无序性，甚至会造成公民与政府的矛盾。

三、公共参与的优化机制

要推进公民参与，弱化、解决公民参与发展过程中面临的问题，可以从以下几个方面入手：

（一）加强知识教育，培养公民参与意识。1、通过加强公民政治知识教育，可以确保公民具有基本的政治素养，他们可以理性全面的看待政府政策制定执行等过程的行为，增强公民参与的信度，也可以使公民主动的关心国家的政治，使公民参与变被动为主动；2、通过加强公民法律知识教育，可以确保公民具有基本的法律意识，可以自主的维护自身的合法权益，避免盲目跟从；3、通过加强公民文化知识教育，可以确保公民从根本上摆脱传统封建社会给他们带来的“草民”思想，培养他们独立思考的能力和“主人翁”思想，自主参与社会政治活动。由此可见，加强知识教育，可以增加公民的责任感和正义感，使他们更加热情积极的参与国家政治变革发展。

（二）明确政府职责，加强对公民参与过程的监督。1、明确“服务型政府”的内涵。“服务型政府建设”是不同于“新公共管理”理论和“新公共服务”理论的一种新的行政改革思想。张康之教授认为：“研究公共服务的问题，必须把现有的逻辑颠倒过来，不是通过公共服务的研究去寻求建构服务型政府的方案，而是需要在服务型政府的建设中去发现解决一切公共服务问题的路径。”政府官员要明确建设服务型政府过程中，扩大公民参与是义不容辞的；2、加强公民参与过程的监督，完善监督机制，加强公民参与过程中对政府行为的监督，并建立奖惩机制，避免形式主义的出现，落实参与过程中对公民需求的重视和回应；3、政府自身要在公民为本位、社会为本位理念指导下，摒弃以往“官本位”的思想，充分认识公民参与在服务型政府建设中的重要作用， 更多地强调社会的平等参与和公民的话语权。

（三）健全法律制度，完善公民参与机制。1、针对公民参与具体内容和程序建立法律法规，明确公民管理国家事务和社会事务的范围边界，具体实现路径和程序的规范。在公民参与过程中执行和保障机制并存，防止公民参与杂乱无序以及公民和政府产生矛盾。确保公民真正成为服务型政府建设的主体之一；2、完善信息公开制度。要确保政府做到信息有效公开，让公民可以了解到完整的有效信息。不仅要利用原有信息传播的方式传播信息，还要利用互联网和自媒体公开必要的信息。例如大力推动电子政务，通过网络平台，提高政府信息公开的有效性。3、完善民意调查机制。政府要最大程度上收集民意广纳民言。例如通过委托第三方调查机构、开通民意热线，发放问卷等形式搜集公民意见。也可以把社区作为搜集民意的一个媒介，进行民意调查。（作者单位：山西财经大学）

参考文献：

[1] 张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].中国人民大学出版社， 2002.127.

[2] 陈芳，陈振明.当代中国地方治理中的公民参与——历程、现状与前景[J].东南学术，2008（4）

[3] 张康之.我们为什么要建设服务型政府[J].行政论坛，2012（1）

[4] 竺乾威.地方政府决策与公众参与——以怒江大坝建设为例[J].江苏行政学院学.报，2007（4）