十三五背景下的“有为政府”建设研究

张开文　严彩云

摘 要：“十三五”时期，国内、国外发展环境更加错综复杂。全球贸易持续低迷，金融市场动荡不稳，国际上的力量对比也逐渐失衡。国内经济进入新常态，、迎来新发展，但依然存在一些问题，发展方式相对比较粗放，农业的发展相对缓慢，城乡差距和收入差距还比较大，资源环境问题也越发严重，人口的结构也朝老龄化发展，现阶段我国处于重要的发展时期，需要一个尊重与国情、敢于面对挑战、坚定信心迎难而上的政府，一个新时期的“有为政府”。

关键词：“十三五”规划；“有为政府”；政府改革

一、引言

从历史上看，我国的治国理政大体上有两种思路，一种是“无为而治”，一种是“有为而治”，当然，这两种治国理政的思路没有绝对的正确与错误之分，无为有为也没有褒贬之分，每种国家治理的思路的选择都与当时的特定历史时期有关。

我们大体上可以把建国的前三十年看作是有为而治，而后三十年可以看作是无为而治。前三十年，土地改革、文化大革命等，在经济领域，政府之手也无处不在，计划经济统治一切，物资分配，何时播种都是行政命令，国民经济濒临崩溃边缘。文革结束后到邓小平的“不搞运动”等一系列的改革开放，都体现了我们国家从指挥一切的“有为而治”的体制转向减少对社会生产和生活的干预，市场自由发展的“无为而治”的治国思路，从此中国的经济走向世界前列。

但是近年来，贫富悬殊越来越大，官员贪污受贿，食品药品安全等社会问题比较突出，社会矛盾也是日积月累。鉴于我国目前的一些问题，也有些学者提出用过去的一些思路来解决中国目前存在的一些问题。改革开放后，经济的进步主要是国家在经济领域的无为而治，但是当今中国的社会问题社会矛盾也与公权力的不作为或少作为有很大的关系。也并不是说就要回到解放初期的那种政府管理一切的模式，政府不是无所不能的，在国家发展建设中，政府是主要责任人，要尽力做到最好。在经济上，政府要让“看不见的手”发挥自己的作用，扮演好自己守夜人的角色就好，而在政治法律上面，政府就要有所作为，保证社会公平，保护公民的权益和维持市场的秩序。

二、文献回顾

经济学家林毅夫讲过，在二十世纪七八十年代，发展中的一些国家都在改革都在积极开放，但只看到了市场而忽视了政府，很多国家没有取得很大的进步。市场在资源配置中起决定作用的地位在十八届三中全上得到了会确立，市场能得到更好的发展，同时政府要做好本职工作，维持稳定，保证公平，防止市场失灵。[1]付志方认为政府是改革的带头者、担当者、战略布局者、实践者。因此，要勇于改革，在改革中建成有为政府。[2]李玲和江宇总结工业社会以来的发展经验，认为政府有两个角色。政府一方面能攫取社会利益，另一方面也遏制利益集团，保护公共利益。民众们希望政府可以困住“掠夺之手”，而利益集团却希望能困住“保护之手”。政府拥有的权力是要有所限制，不是减弱政府的能力，而是为了更有效地为社会服务，交出满意答卷。[3]华东政法大学教授罗培新政府和市场都由失灵的时候，在回答政府对市场干预何为适度这一问题时，不能回避政治体制中对政府权力制约的问题，不然可能会造成效率的损失，并且可能会出现大量的寻租和腐败。建立有为政府在于从全能型政府转向有限政府，从与民争利的发展型政府转向公共利益服务型政府。[4]学者刘超认为，在经济新常态下政府要有所作为要转变对经济社会的管制思维，加强对市场主体的监管，最后要完善社会保障体系，政府来完善对社会保障服务的购买体系。[5]

三、我国建设有为政府的需要

（一）政治建设需要政府积极履行职能

政治职能，也就是统治职能，是政府维护统治阶级利益，保护国家安全，维持社会秩序的职能，政府要投身国防，抵挡外来侵略。我们的社会治安和民主政治建设也要靠政府，政府是权力的执行机关，社会秩序能不能得到保障，人民的政治权利和生命财产安全需要政府来保护、宪法和法律的尊严也需要政府的维护；中国是一个发展中的大国，现在还处于社会主义的初级阶段，公民的政治参与及政治意愿相对比较薄弱，社会自治的能力不强。一些公共机构仅仅只是政府的帮手，没有起到该有的作用，一些基层的社会组织，民间团体也受到“一元”思维的影响，没有能积极的有效的参与到社会治理，他们对政府还有着极大的依赖性。基于这样的状况，政府的大范围的放权或者是政府无所作为加上我国公民的社会公共意识不强，只会让社会变得杂乱，可能就会让整个国家都陷入一个群龙无首的状态。因此，在我国的转型期，尤其是在“十三五”的复杂环境下，人民需要一个有能力的、有作为的政府。

（二）经济体系不完善需要政府适度干预

理论和实践都证明了市场是最有效率的配置资源的方式，市场经济实质上是由市场来对资源进行分配的经济。所以在十八届三中全会上确立了市场在资源配置中起决定性作用的地位，当然资源也分微观层次的和宏观层次的，微观层次，也就是企业层次的各种资源配置；宏观层次就是我们平常所说的宏观调控如产业结构的调整等。在微观经济领域，市场有着不可替代的作用，但是在宏观经济领域，政府的作用就体现出来了，如新兴技术产业与战略型产业的发展在起步阶段，就需要政府的帮助。同样，公共性比较大的公共产品和公共服务则需要政府来供给。

政府有确保市场运行畅通、保障公平、以及为辅交易双方的合法权益的职责，这就需要政府对市场对企业进行合理的监督和管理。我国的市场经济是从计划经济转轨而来的，是建构的，不是自然演进的，这也形成了中国特色的政府主导的社会主义市场经济，作为市场经济的构建者，政府自然有培育其发展壮大的责任，这也决定了我国政府的经济管理行为。

（三）文化软实力的提升需要政府来主导

强大的文化是国家的繁荣的有力支撑，文化强国和国家文化软实力的提升，是我国的重大战略，是实现中华民族复兴的重要保证。文化事业能促进我国经济社会的发展，先进的文化也能为社会的进步和市场的繁荣提供智力支持和精神动力，满足人们日益增长的文化生活需要，发展先进文化是政府不能忽视的一项重要的职能。

文化的发展自然也离不开“市场”和“政府”这两种手段。文化生产是一种比较特殊的商品生产，形式和内容会受到价值规律的和文艺规律的双重支配，离不开市场的支持，也需要政府的引导、扶持以及弥补“市场失灵”。

文化软实力的提升要求政府办好教育，普及科学知识，提高全民的思想道德修养和科学文化素质；办好体育、卫生事业，让人民有了健康的体魄，也就相当于有了新时期建设社会主义事业的本钱。在新的历史时期，先进文化的发展更加依赖政府的文化智能的发挥。政府作为国家公共权力的代表有权利也有义务来创造一个文化发展环境，给先进文化一个广阔的发展空间。

（四）社会的完善需要政府来管理

除了政治、经济、文化以外，公共物品的供给、公共服务的提供和社会管理，这些事业有很强的公共性，市场无法单独的解决这些，需要政府的引导、调节和管理。具体来讲有：①调节社会资源的分配和提供有效的社会保障。②保护生态环境和自然资源。③促进社会化服务体系的建立。④提高人口质量，实行计划生育。

四、构建有为政府的途径

（一）合理界定政府职能

由于政府失灵与市场失灵同样存在，所以建设有为政府必须认清政企、政府和市场的关系，适当限定政府的权力。政府要做的一是对经济进行适当的干预，关键是要把握好干预的力度以及方式。不要直接干预具体的经济活动，而是重点关注经济整体的调控，创造安全公平的交易环境。二是政府要从重经济到重保障，加强对社会的管理和服务。提供优质的教育、医疗和社会保障，高效公共服务、积极做好扶贫工作才是政府的工作重点，大力发展社会事业，做好基础设施建设，注重社会保障和扶持弱势群体。

（二）提高政府机构能力

政府机构的能力一定程度上说明了政府的能力，政府职能的履行程度，跟政府机构能力成正比例关系，也只有提高了政府机构的能力，政府才能够促进政府有为。首先是要继续深化政府内部的“大部制”改革，把职能相似的部门融合在一起，减少互相推诿，加强部门间的配合，同时把竞争机制，绩效考核制度加入到政府内部的管理中，提高工作效率。最后是要提高公职人员的能力，公务员是政府的核心部分，他们的工作能力如果能够得到提升，整个政府的能力也会随之提升。

（三）推进依法治国强化行政法治

要运用法律来规范政府的行为，制定出政府的权力、责任清单，打造一个权力有限而能力突出的政府。这样能够很好的克服政府职能错位越位的现象，让政府“法无授权不可为，法定职责必须为”。依法行政就是要依法行事，对法律负责任。同样也要完善行政法治的程序，在实际的管理活动中，要有公正合理的执法程序，用合法的程序来保证执行过程及执行结果的合法性。行政执法监督也是十分有必要的，通过监督能够与及时的发现行政执法中存在的不规范、不到位、执法违法或不当的问题，督促、指导行政执法部门及其行政执法人员纠正违法或不当行为从而提高行政执法机关和相关行政执法人员的能力和水平。

（四）改进政府管理方式

随着我国进入经济新常态以及跨入“十三五”，社会生活发生了不小的变化，为了适应新的状况，政府也要做出相应的调整，改善管理方式。要重责任而不是贪恋权力，政府权力运用的边界不是很清晰，也就缺乏相应的对权力的制约，导致了政府的错位以及对权利的滥用，最终让政府部门失去公信力；从重权力转向重责任，不仅需要官员自身的觉悟，更需要的是一套完整的体制建设，强调责任意识，改变重视权力忽视责任的情况；从重审批到重监管。

重审批是目前中国的一个特色，一个项目的实施盖上上百个章随处可见，对审批的过分关注导致了对事中和事后监管的忽略，这也就给一些不怀好意的官员创造了大量的寻租空间，“豆腐渣”工程就是这样出现的。在全国多地闹出各式各样的笑话，“证明你妈是你妈”，李克强总理在看到这个笑话后说：“这怎么证明呢？简直是天大的笑话！这些办事机构到底是对工作负责任，还是在故意给老百姓设置障碍？”新的时期，强调的是社会平稳的运行，该管的管，不该管的不要管，做好监管工作，尤其是对食品安全、环境治理问题、资源使用的监管。同时政府也要从重管理到重服务，从重领导到重协商，从重数量到重质量。

在“十三五”的新时期里、新常态下，政府更要根据社会实际情况来转变自己职能，建设有为政府说到底就是重启政府的改革之路，把我们的政府建设成为一个有限的、负责任的、高效的、讲法治的透明的政府而在经济新常态之下，在“十三五”时期，就是改革的最好时机。（作者单位：广西师范学院）

参考文献：

[1] 林毅夫.转型国家需要有效市场和有为政府[J].中国经济周刊，2014，（6）：78-79

[2] 付志方.在全面深化改革中打造有为政府[J].领导之友，2014，（4）：4-5

[3] 李玲，江宇.有为政府、有效市场、有机社会[J].经济导刊，2014，（4）：15-22

[4] 罗培新.有力法治、有效市场与有为政府[J].文汇报，2016-1-14（5）

[5] 刘超.经济新常态下政府的有为和不为[J].传承，2016，（3）：90-91

[6] 竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].中国行政管理，2015，（3）：32-37

[7] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].新华网，2016-03-17.