对官僚制的批判与继承—新公共管理运动

芦成雨

摘 要：自马克斯·韦伯创立了官僚制，随着官僚制应用范围的扩大，人们对官僚制的关注度越来越大，其弊端也不断显现出来。官僚制讲求原则，进行机械性管理，导致官僚机构办事效率低下。这迫使各个国家开始了改革。20世纪70年代的新公共管理运动引起了很大的轰动。新公共管理运动强调将企业的科学管理方及竞争机制引入到政府中来，以顾客为导向，重视顾客的满意度。新公共管理运动取得了一定的成就，但各国的学者及专家对之也有批判。本文列举了新公共管理运动的主要内容、学者的批判以及自己的意见。

关键词：官僚制；改革；新公共管理运动

一、官僚制的弊端

官僚制强调等级划分、正式的组织结构、下属对上级的绝对服从，严格的按照规章制度办事以及非人性化的人事管理，把组织视为一个办事工具，忽略了它的人格性质，它是组织成员实现目标的一个集体，也有利于组织成员进行信息、情感沟通。

（一）办事效率低下

首先，官僚制严格的按照规章制度办事，这样会产生大量的繁文缛节，严重降低了组织成员的办事效率。其次，官僚制的非人性化管理。在这里不得不讲到目标管理，以此与官僚制形成对比。目标管理是将组织总目标细分为每个组织成员的小目标，通过目标管理可以充分发挥组织成员的积极性与创造性，提高工作效率。而官僚制下的组织成员，只是按照规则办事，缺乏积极性，从而导致效率低下。

（二）官僚制阻碍人的发展

“俾斯麦在他漫长的执政生涯中消灭了所有不羁的政治家，把他的内阁同僚们置于无条件的官僚制衣服状态，出乎他意料的是，在他辞职时，他们却表现得漠不关心，镇定自若的继续照管着，仿佛他们丢弃的不是他们这些工具的足智多谋的主子和创造者，而只是这部官僚机器中可以用其他人物换掉的某个具体人物。”①从这里可以看出，官僚制严重压抑了人性的发展，使人们除了工作还是工作。严格按制度办事。成了一个机器人，没有了思想，是一台有血有肉的机器。

二、对官僚制有这么多的批判，一直沿用至今的原因

“官僚制一旦得到确立，就会成为最难以摧毁的社会结构。官僚制是把共同体行动改成社会行动的特定手段。因此，作为理性的组织权威关系的工具，官僚制曾经是、而且至今是官僚机器控制者头等重要的权力工具。如果这部机器停止了运转或者遭到暴力阻断，随后产生的混乱将是从被治理者当中临时出现的替代物难以应付的。”②

官僚制存在这么多的问题及弊端，我们不仅思考这到底是现实还是问题？现实与问题的区别在于：如果某种情况是一种现实，那么改善这种情况的努力会显得十分无力，因为改变不了。如果某种情况是一种问题的话，那么我们就有必要找出解决的方法，来改善目前的状况。官僚制一再出现的种种状况实际上是一种问题，这些问题阻碍了政府更好地提供公共服务。

接下来我想说下自己的观点。官僚制有这么多的弊端，但还是一直沿用至今，有它的历史必然性。首先，官僚式可以是统治阶级维护其统治的工具，实现他们的利益。其次，各国也对自己的管理模式进行了改革。例如20世纪70年代出现的新公共管理运动，这是因为各国的公共管理出现了危机，使得他们不得不进行改革。根据当时的政治经济环境，各国政府对政府组织结构以及管理的方法进行改变。当时，资本主义经济发展迅猛，使得个人主义意识不断增强，人民对政府管理的意见不断增多。通过改革，使得官僚制可以顺应时代的发展，得以生存下来。

三、新公共管理的内容

（一）政府应该放松管制，不必亲力亲为

新公共管理的倡导者认为，政府应该摆脱落后的公共行政管理模式，将主要精力集中于掌舵，而不是划桨。换句话说，政府应该将一部分权力下放，增加社会和私人企业的经营自主权，增加市场的活力，这样更加有利于市场经济的发展。

（二）政府应该以顾客为导向

政府的功能就是为人民提供高质量的公共产品与服务，要想为公众提供满意的产品与服务，就必须以人民需求为导向。只有通过顾客驱动政府，才能提高政府的办事效率与办事质量，还可以加强对政府工作的监督。

（三）将竞争机制引入政府管理中

在传统的公共行政管理模式中，公共服务与产品是只能由公共部门供给的。这种供给方式必然导致产品与服务质量的下降。所以，新公共管理主张引入竞争机制，让更多的私人部门参与进来，实现业务外包等。这样可以提高公共产品与服务的质量，也能够提高人民的满意度。

（四）政府应该更加注重产出而不是投入

效率与效益是衡量政府工作质量的两项重要指标。在传统的公共行政下，政府把重点放在投入，认为高投入等于高产出，结果导致了严重的资源浪费。新公共管理主张，政府应该把产出放在更加重要的位置，重视政府提供的公共产品与公共服务的质量。还主张将政府的公共资源利用与工作人员的业绩与报酬结合起来，提高资源的利用率。

（五）实行明确的绩效评估

改变传统公共行政下的报酬模式，将工作人员的报酬与他们的工作结果结合起来。实行明确科学的绩效评估体系，将个人绩效与目标的完成联系起来，并根据绩效来确定个人晋升、工资福利待遇结合起来。

（六）改革公务员管理制度，公务员不必保持中立

在传统的公共行政下，为了保持政府的稳定，使其不会因为政治的变动使其混乱，因此当时的制度规定，公务员是中立的。而新公共管理认为，政治与行政不会决然分开的，所以，要想使公务员中立也是不可能的。因此，他们主张，公务员适当地参与到政治中来，让高级公务员参与到政治中来，让他们承担相应的政治责任，这样也有利于政治的执行。

四、对新公共管理的评价及自己的看法

（一）对新公共管理的评价

新公共管理运动的出现及在各国的具体应用所遭到的挫折，使新公共管理遭到了世界各国学者的批评。学者们普遍认为，新公共管理运动忽视了政府的公共性，一味地强调建立企业型政府，把企业的管理方法引入到政府中来，虽然它也强调政府与企业的异质性。

（二）自己对新公共管理运动的观点

但新公共管理真的是流行一时的时尚吗？它致力于建立一个企业家政府，但这样却使政府迷失了方向，失去了公共性。在这里，我不禁思考，如何把握好政府公共性与建立以服务为导向之间的关系？或许这个理想的实现还需要很长的时间。所以，现在与其说实现这个理想，不如先从新公共管理中吸取它有益的东西。

首先，新公共管理运动具有一定的挑战性，从而具有一定的创新性。它提出了顾客导向、企业家政府等理论，将公共部门之外的东西引入到公共部门，为公共部门的管理增添活力。

其次，引入竞争机制是一个具有创新性的举措。个人认为，将竞争机制引入到政府管理中，有利于提高政府的办事效率。新公共管理主张应该用竞争机制来提供公共产品与服务，公共服务的供给不再单靠政府，让更多的私营部门参与进来，以提高政府的服务效率和服务质量。

在我看来，新公共管理运动并不是流行一时的时尚。就像欧文·休斯所说的：“如此重要的变革存在激烈的争论并不令人感到惊讶，这种变革的运行当然不会完美无缺，当然会出现某种错误，在新型的公共管理变革当然会产生某种问题。”③虽然有很多不足之处，但直到现在，许多国家还在借鉴新公共管理的方法。（作者单位：黑龙江大学政府管理学院）

注释：

① 马克斯·韦伯著 阎克文译 马克斯·韦伯社会学文集，第217页，人民出版社，2010年6月1日。

② 马克斯·韦伯著 阎克文译 马克斯·韦伯社会学文集，第216页，人民出版社，2010年6月1日。

③ [澳]欧文·E·休斯：《公共管理导论》（第二版），87页。

参考文献：

[1] [德]马克斯·韦伯. 马克斯·韦伯社会学文集[M]人民出版社，2010.

[2] [美]麦克尔·巴泽雷. 突破官僚制：政府管理的新愿景[M]中国人民大学出版社， 2001.

[3] 陈天祥. 新公共管理—政府再造的理论与实践[M]中国人民大学出版社，2007.