浅析戈尔报告

田媛

摘 要：戈尔报告的发表是新公共管理运动的一个重大事件。我国目前正处在改革的攻坚阶段，让市场发挥决定性作用和更好的发挥政府作用这个度，政府需要正确把握和理解，从而转变政府职能，创建一个灵便、高效率、清廉的政府形象。而戈尔报告的发表和实行，对于我国市场经济发展和行政改革的深化，对于处理好政府与市场，以及社会的关系，加强宏观调控机制，形成促进我国发展的管理模式，提高政府行政效率都具有巨大的参考价值。

关键词：戈尔报告；重塑政府

一、时代背景

（一）国际背景

20世纪后二十年代，财政危机、管理危机和信任危机倒逼大多数西方国家必须进行政府改革，重新定位政府角色。其中改革理念具有代表性、普遍性的国家有英国（1979）、美国（1980）澳大利亚（1983）、新西兰（1984）。[1]进入20世纪90年代以后，许多国家快速加入到新的产业革命的进程中，信息化、社会化、知识经济化的、经济全球化的时代已悄然到来。在新的历史条件下，政府寄希望于行政改革从而提高公共政策和公共管理的质量。通过行政改革，割除体制、机制弊端，使政府管理不仅能够顺应时代的变迁，而且能够在其中发挥重大的作用，自然而然地成为了政府必不可少的职能。恰是在这样的历史条件下，重塑政府运动在西方各国开始普遍开展。

（二）国内背景

20世纪80年代末，庞大的联邦赤字、冗杂的程序、机构臃肿、反应迟顿等给各州套上了枷锁，而华盛顿政府却对此没有采取任何措施，得过且过无所作为。当时《时代》周刊封面高挂：政府死亡了吗？[2]可见美国民众对华盛顿政府的信任度已经成为历史最低。因此，政府急需改革。1993年克林顿政府上台，顺应时代要求，政府开始大规模改革即“重塑政府运动”，其背后指导性文件就是由戈尔所主持的国家绩效评价委员会报告——戈尔报告。

二、重塑政府的特点、价值标准、十大原则

重塑政府的特征可以从以下三个方面看：第一，政府角色和职能的重新定位；第二，重塑政府的方向标是成为企业化政府；第三，提升政府行政效率是重塑政府的目的。重塑政府的价值标准也可以从以下三个方面谈：第一，注重政府行政效率；第二，把企业部门体制纳入到政府绩效管理中；第三，将企业职业化的管理、绩效评估和顾客导向等理念引入公共行政理念中。而重塑政府的十大原则，是新的政府典范和标准，即：（1）政府宏观调控而不是参与各个行政环节中；（2）政府需要放权给下级部门；（3）引入竞争机制，提高行政效率；（4）改变照章办事，死板的行政方式；（5）注重政府投入效果；（6）重新定位政府角色，满足顾客需求；（7）做有责任心、廉洁自律的政府；（8）注重各大事件的预防；（9）政府成为参与和协作的角色；（10）成为市场化运营的政府。[3]

三、戈尔报告

（一）戈尔报告的内容

美国总统比尔.克林顿说，《改革政府》这本书值得每个当选官员阅读，它给了我们很多政府改革的指导性意见。戈尔副总统领导一个小组花了6个月时间研究才发表了戈尔报告，是克林顿政府精简机构计划的第一个措施。戈尔报告通过对比英国、新西兰和澳大利亚的革新举措，表明发展新公共管理方面美国在已经远远落后于这些国家。瞬息万变的世界、高速发展的信息技术，使得臃肿的等级制度的官僚作风，已经不适应全球性、竞争性的世界，若要再次复兴整个国民政府，那么政府向企业化运营改革已经势不可挡。戈尔报告中最重要的内容就是政府改革的四个方面的原则：

1、消除冗杂多余的行政环节。政府需要从以前重视过程转向以注重效果的系统，不再纠结于特别繁琐却没有任何作用的行政环节，通过简化政府办事程序，提高政府行政效率，从而脱离主要依靠规制的系统成为以效率和效果为目标的企业化运营的政府。

2、顾客领先。顾客领先原则，就是把人民当做顾客对待。政府需要重新定位自己的角色，抛弃以往官僚式作风，以我为主的行政方式，而是将人民的舒适度和满意度为第一位，通过民意调查等手段来聆听人民的真实想法，修整和完善各个基础操作乃至整个行政体制。顾客领先，其主要就是运用市场激励，来促使政府将民众摆在第一位。

3、权利下放。[4]高效的企业型政府不再将权利紧紧抓在自己手里，而是不断下放权利给各个层级，使切近民众的一线工作人员能够发挥更多的自主性，更多的解决实际中碰到的难题。

4、简化政府工作流程。高效的企业型政府始终在努力寻找能让政府少花钱、多办事的方法，像重新设计工作流程，检查项目和流程存在的问题，这都是政府一般使用的方法。通过资金贷款和长期的资本投资来提高生产力，先进科学方法和工具的应用，也是减少花费的有效途径。

以上这些原则是政府改革联邦官僚体制根基的基本，也是组织行事的原则。这些原则相互适应配合，少了哪一款就会失去整个的效用。要创造一个能造福纳税人的政府，我们必须履行这四条原则。

（二）戈尔报告的成就

我们可以从四个方面来谈戈尔报告的成就：

成就一：戈尔报告的发表和运行时克林顿政府改革的重大举措，克林顿政府重塑政府的改革注重基层平民、创造就业机会、开展信息技术革命与保守的政治势力斗争，在美国的现代政府改革中，浓重地写下了自己的篇章。它提高了美国人民的士气，平衡了预算，造就了美国史上最长的经济增长期，充分提高了民众的就业率。

成就二：戈尔报告的发表也是新公共管理运动的一个重大事件。新公共管理是当代社会前进的必然所经历的一个过程，为以后的管理实践模式做了深厚的积淀。企业化政府机制的运营、政府由臃肿到精简，政府层级的重新建构，顾客优先理念的确立，以绩效考核为基础的政府的出现等方面创造性的举措，无疑，无论戈尔报告在新公共管理理论还是实践模式中都是不可遗忘的一笔。

成就三：在这个时期，戈尔报告的改革理论、改革思维、改革政策的影响，拉丁美洲、亚洲、东欧以至非洲的许多发展中国家和转型期的国家处于追赶发达国家，实现国家现代化的目的，以及受国内矛盾的驱使，也都启动了相同或相近的各种政策。

（三）戈尔报告的批判

自从戈尔报告的发展以及新公共管理的出现，便一直受到来自各方面的批评，经过总结，主要有以下几个方面：第一，批评者认为，公共生活中的“顾客”不是简单的购买商品者，他们是这个国家的人民，是政治的参与者，也是政府的授权人，所以把人民简单的看成“顾客”是不合理的。而且公共部门作为公共产品的提供者，不可能满足人民提出的任何要求，而是满足大多数人民的公共诉求。第二，批评者认为，政府的公共社会价值是政府存在的基础，若将公共部门和企业部门的“逐利价值”混淆，那么就已经背离和扭曲了政府部门的社会公益价值。新公共管理的通则论根本性地、错误性地忽视了公共行政的最基本的民主政治的“公共性”，而这种做法必然导致公共行政的价值背离社会公益性的本质属性。而若政府社会公益性的遗失将直接造成政府管理正当性的遗失，最终导致整个公共管理的价值丧失。第三，批评者认为，新公共管理主义本质就是“新泰勒主义”[5]，只是形式上花哨而已，只不过是将其他各个学派的理论融合的升级版而已。

归根结底，对于这些批评性分析在某些方面是成立的，但并不让人信服，至少新公共管理为政府改革注入了新的血液。但新公共管理模型已经创建起来，人们将朝着更加优化新公共管理的方向前进。公共部门人员需要创造新的提供商品的模式和服务方法，为实现状况的结果负责。他们将进行风险管理而不是回避风险，而回避风险是行政的特征之一。[6]

四、对中国行政改革的启示

启示一：我国目前正处在改革的攻坚阶段，让市场发挥决定性作用和更好的发挥政府作用这个度，政府需要正确把握和理解，从而转变政府职能，创建一个灵便、高效率、清廉的政府形象。目前我国政府部门机构臃肿，官僚作风盛行，管理体制中存在许多诟病，而且存在严重的向上而不向下的作风，严重损害到了政府的公众形象，急需进行政府改革，转变现有的政府职能和政府角色，做人民真正需要的服务者。而戈尔报告的发表和实行，对于我国市场经济发展和行政改革的深化，对于处理好政府与市场，以及社会的关系，加强宏观调控机制，形成促进我国发展的管理模式，提高政府行政效率都具有巨大的参考价值。

启示二：有大量财政经费的部门以及寻租机会很大的职位，都会成为权力追逐的对象和目标，这是目前我国行政部门中普遍存在的问题，归根结底，造成这种局面的缘由是因为我国法律体制不健全，不能有效牵制权力的运用过程。目前我国的法治建设往往跟不上经济建设，行政建设的步伐，现存在的许多法规已经不能适应形势的需要，许多问题甚至无法可依。我国的行政法建设比较落后，这与传统政府观念密不可分。这使得行政相对人的权益不能得到保证。戈尔报告中的许多措施是赋予下级政府更多的裁量权，目的是为了提高行政效率，提供更优质的服务。在我国行政法制不健全的情况下，容易造成缺乏约束力，政府行为及政府决定有较大的随意性，追求个人利益的最大化，因此，十八届四中全会提出依法治国是很有必要的。

启示三：提倡公共决策民主化，借鉴参与模式。[7]参与模式主要就是强调基层工作人员和人民在公共决策中发挥的作用。公共决策中的民主主要体现为公民对公共决策的影响和参与，是将公民自己的利益问题转化为决策问题，或者是在行政决策中能够发出自己的声音，被采纳到决策意见中。

启示四：公共服务部门中推行竞争机制，值得借鉴。公共服务是政府为满足公众利益需要从事的活动，它是公共行政最直接的价值体现，在此意义上，公共服务中的民主不应该成为主观上的障碍，适当引入竞争机制有利于提高行政效率，改变官僚式作风，更切近和满足人民的利益。

总言而之，由一个国家得行政环境归纳出来的管理模式，不可能马上得以普遍实行，或者照搬到另外一个国家行政环境中。一个理论或一种管理模式，必须要因地制宜，与实际情况相结合，因此建立和改革中国的行政体制就必须立足中国国情，以开放姿态吸收国外的先进管理思想，有选择的吸收利用，建立起适应中国国情的行政管理。（作者单位：陕西师范大学政治经济学院）

参考文献：

[1] 杨博，谢光远：论“公共价值管理”：一种后新公共管理理论的超越与限度[J].政治学研究， 2014，（5）：22-26.

[2] 周晓丽：新公共管理：反思、批判与超越——兼评新公共服务理论[J].公共管理学报， 2005，（5）：52-53.

[3] 陈振明：评西方的“新公共管理范式”[J].中国社会科学， 2000，（11）：9-11.

[4] 黄健荣，杨占营：新公共管理批判及公共的价值根源[J].中国行政管理， 2004，（2）：25-27.

[5] 译周敦仁：（美）戴维.奥斯本、特德盖布勒：改革政府[M].上海译文出版社，2006 .

[6] 张国庆：公共行政学（第三版）北京：北京大学出版社 ，2008.