G20应支持WTO多边贸易体制的发展

付丽

WTO对世界贸易的发展发挥了重要的推动作用，但其发展面临众多的挑战因素。G20如何充分发挥其全球经济治理平台的职能，帮助WTO切实解决其同区域贸易协定的关系、克服贸易保护主义的影响以及为其未来发展方向提供战略指引？这是一个很值得研究的问题。

一、WTO的价值和意义

（一）建立全球贸易的法律体系

WTO规则体系构成了当代国际贸易领域最有效的法律制度，强化了多边贸易体制，成员通过执行和实施WTO协议，在对外贸易政策制定方面受到WTO各项规则的拘束，在其他国内政策和法律制定方面也受到WTO制度的影响。越来越多的成员加入WTO，接受WTO规则的约束性承诺，有助于促进各成员国内制度创新、促进市场经济体制和推行贸易改革，从而在全球范围内营造透明、可预期的国际贸易环境，降低国际贸易的不确定性和风险。自1995年WTO成立以来，新加入WTO的成员国为了使本国法律同WTO规则相一致，共通报并确立了7000多项立法，许多涉及全面的立法改革内容。

（二） 贸易自由化的程度大为提升

WTO 在GATT基础上继续推进贸易自由化进程，继续降低关税，2013年WTO成员平均实施关税为9%，同1996年相比削减幅度为15%。其中发展中国家实施关税的削减幅度更大，达到22%。对补贴、知识产权等非关税贸易壁垒进行了有效约束，争端解决机制和贸易政策审议机制则确保各成员的贸易政策与实践符合自由贸易发展的要求。W T O还通过谈判推进自由化进程，其达成的《贸易便利化协议》、《ITA扩围协议》对全球范围的贸易自由化进程给予了极大的推动。

（三）促进世界贸易快速增长

世界贸易组织营造出的公正、合理、透明和互利的多边贸易体制为创造稳定的全球贸易发展环境发挥着重要的作用，促进全球贸易实现较快增长，使全球贸易增速快于世界经济发展增速。1995年至2000年，世界货物贸易出口量年增长率为7%，同期世界GDP年均增长3%。2000年至2005年，贸易年均增幅5%，GDP增幅3%。2005年至2010年，尽管有全球经济危机的影响，世界货物贸易出口增速仍领先于全球GDP，增幅分别为3%和2%。贸易的扩大会拉动世界经济的增长，WTO在推动世界经济增长方面发挥着积极作用。

（四）关注发展中国家的发展

截止2015年WTO共有162个成员国，占全球贸易的比重达到98%，其中四分之三的成员是发展中国家。发展中成员数量的增多使其在全球经济中占据越来越重要的地位，贸易成为发展中国家发展经济的一个主要途径。WTO本身对发展问题也十分关注，多哈回合被称为发展回合充分体现了这一点。WTO专门设立贸易与发展委员会，在WTO协定中为发展中国家设定特殊条款，为发展中国家提供技术支持，对最不发达国家给予特别关注。2011年7月由中国政府和WTO联合成立了“最不发达国家和入世计划”，2015年中国资助50万美元来继续此项目，此计划的目的是加强和协助最不发达国家参与WTO的能力。

二、WTO面临的困境和挑战

WTO作为全球贸易机构和多边贸易体系的基石，为世界实现可预期的、透明、高效的贸易发展环境发挥了重要的作用，以WTO多哈发展回合为主的贸易自由化进程仍是世界多数国家的选择。但随着多哈发展回合的停滞不前以及区域贸易协定的兴起，以及金融危机后全球贸易保护主义的蔓延，WTO的未来发展面临前所未有的挑战。

（一）多哈回合陷入僵局

2001年开始的多哈回合是多边贸易体制的第9个回合也是WTO成立后的首个回合，超过150个成员方参加，至今已历时近15年。多哈回合谈判进程一波三折，期间经过多次停滞和重启， 预期的结束日期一再推迟。2013年12月，多哈回合谈判12年僵局终获历史性突破，达成“巴厘一揽子”协议，其中贸易便利化协议的达成被看作是多哈回合谈判以来的最大收获。2015年12月内罗毕部长会议在农业谈判和最不发达国家发展谈判上取得历史性成果，《信息技术协定》扩围谈判成功。但就多哈回合未来走向问题，内罗毕部长会议并没能给出满意的答案。

（二）区域贸易协定的挑战

区域贸易协定的快速发展已经呈现出取代多边体制的势头，WTO面临被边缘化的风险。截止2016年2月1日，WTO共收到625个区域贸易协定的通知，其中有419个已经生效。另外，超大型区域贸易协定取得突破性发展，2015年TPP谈判达成协议，标志着美国主导的世界新贸易规则体系的初步建立。区域贸易协定泛滥对多边贸易体制构成危害，对世界贸易的整体发展带来负面影响：一是区域贸易协定和WTO规则间存在的差异有可能带来贸易扭曲和限制，区域贸易协定破坏了WTO倡导的非歧视原则和最惠国待遇原则，影响 WTO 对全球贸易监督与解决贸易争端功能的发挥，加剧多哈回合谈判的中止和分裂趋势；二是带来“意大利面条碗”效应，造成全球贸易政策的碎片化；三是破坏多边贸易体制下的利益平衡安排，发展中国家尤其是最不发达国家的贸易与发展利益将难以得到有效保障。

（三）贸易保护主义盛行

金融危机后世界经济增速减慢，发达国家和发展中国家为保护本国产业和就业，极力规避或公然无视WTO规则，采取绿色壁垒、技术壁垒、反倾销、反补贴和知识产权保护等非关税壁垒措施，贸易保护主义抬头。根据WTO最新贸易监测报告显示，从2008年至2015年10月，WTO成员采取的贸易限制措施总数已增至2557个，其中仅有642个贸易限制措施被取消，目前仍有75%的贸易限制措施仍在生效。尽管WTO总干事多次呼吁各国通力抵制贸易保护主义，WTO也定期发布监测报告。但WTO无法有效地阻止贸易保护主义在全球范围内的大肆蔓延， WTO也因此遭到了极大的信任危机。

（四）主要发达国家持不支持态度

多边贸易谈判陷入僵局，美国和欧盟等发达国家失去谈判的兴趣，美国贸易代表在内罗毕部长会议前夕公开表示放弃多哈回合谈判。美国选择这一时间节点来唱衰多边贸易谈判有几重含义：首先，美国此举符合其一贯的立场。美国在多哈回合受阻后立场转换，将对外贸易战略的重心转为区域或诸边贸易谈判，在WTO内多次表示多哈发展进程阻碍了WTO的发展进程，使其滞后于全球经济的变化；其次，发言选择在TPP协定基本达成后发布，美国在新贸易政策领域上取得突破进展，借此高调宣传其倡导的二十一世纪FTA新范本，以此强化美国希望避开WTO来重新建立国际贸易新规则体系的目的；最后，美国选择在内罗毕部长会议前表示放弃谈判也具有重要的战略考量。多哈发展回合谈判受阻后，世界对WTO的悲观情绪一度喧嚣尘上。巴厘岛部长级会议取得的积极进展对于重塑对WTO的信心至关重要。但巴厘一揽子协议的落实并不尽如人意，贸易便利化协议仍没有获得足够的国家批准而迟迟不能生效，对WTO的悲观情绪再度蔓延。内罗毕会议能否延续巴厘岛会议的势头，凝聚共识，取得积极成果，对于WTO的未来发展至关重要。如果失去美国等大国的支持，多边贸易体制发挥作用的空间将大打折扣。

（五）WTO不能反映世界贸易发展新趋势

全球价值链的兴起和发展改变了全球商品和服务生产的组织形式，并对全球贸易产生了深远影响，以产品内分工为基础的中间品贸易成为全球贸易的重要组成部分。全球价值链的发展对全球贸易规则也提出了新的诉求，要求以边界措施和市场准入为核心的传统贸易政策，向边境内措施和规制融合的新贸易规则转变。WTO的多哈发展回合仍纠缠于农业、非农产品和服务贸易市场准入的问题不能自拔，无力回应全球贸易发展新趋势的要求。在这些新议题上，WTO没有明确定义或没有确切的条款，也没有进行相关领域的谈判。随着美国等主要发达国家推出TPP、TTIP等超区域贸易协定，WTO没有涉及的新议题所占比重逐渐增多。边境内措施包括投资、竞争、环境和电子商务等21世纪议题不断引入。

三、历次G20峰会同WTO相关议题

G20 成员国贸易额占全球的80%，其领导人峰会对全球贸易的许多问题具有很强的推动力和影响力；WTO 是G20的受益者，不断通过G20峰会领导人的政治承诺来维系多哈回合谈判，并获得监督全球贸易保护主义措施等授权。利用G20平台作用，通过领导人协调，在区域/双边领域取得突破，从而为WTO的多边贸易体系打开突破口。

（一） 反对贸易保护主义

从发挥贸易促进增长和就业的角度，历次G20峰会成果文件中都有反对贸易保护主义的内容，这已成为G2O中较为传统的议题。对于限制贸易保护主义，G20在历次峰会中不断延长反对贸易保护主义承诺的有效期。但G20国家在减少贸易保护措施方面的实际执行情况并不理想。根据WTO最新一期的审议报告：尽管G20成员承诺将减少保护主义措施的数量，但在2015年5月中旬至10月中旬之间，G20国家共采取86项新的贸易限制措施，而同期采取的贸易便利化措施仅为62项。2008年以来G20成员国记录在册的共有1441项贸易限制措施，截至2015年10月中旬，仅取消了354项，目前仍有1087项贸易限制措施正在实施，与上一次报告期相比增加了5%以上。

（二） 推动多边贸易体系的发展

G20峰会虽一贯支持WTO在多边贸易体系发展中的核心地位，支持多哈发展回合，但其支持政策的重心随着形势的发展呈现出一定的变化，对于WTO的发展起到关键的推动和指引作用。2011年的戛纳峰会成为G20立场转变的一个关键点，在金融危机爆发后的前几次峰会上，各方还主要就危机的根源以及金融和财政等救助措施展开讨论。2011年戛纳峰会贸易成为G20峰会的另一个焦点，主要有以下几方面的含义：一是危机后世界经济复苏势头曲折缓慢，各方逐渐将重点转为促进经济增长，而危机前作为全球经济增长发动机的贸易逐渐进入G20的舞台中央；二是2011年是多哈发展回合的关键之年。G20成员中巴西和美国出现“不和谐”的举动，这种动态也预示了WTO多哈回合挑战的严峻性。巴西迫于国内产业的压力，提出不再承诺不采取新的保护主义措施；美国否定多哈回合以往成果，有另起炉灶、放弃多哈的倾向。在峰会最后一刻，各方从政治高度出发，充分体现了G20的灵活性，反对贸易保护主义的承诺得以延续；各方同意在承认发展授权和已有成果的基础上，寻找新的方式推进多哈回合。

其后历年G20峰会对于WTO的未来发展方向做出不同的指引：2012年在墨西哥沃斯卡沃斯峰会上，G20倡议WTO在最有可能取得进展的领域探寻成果，如贸易便利化和其他最不发达国家关切的问题等；在2013年俄罗斯圣彼得堡峰会上，G20正视区域贸易协定对多边贸易体系的挑战问题，并就提高区域贸易协定透明度问题开展工作。美国和印度就贸易自由化和食品安全计划达成谅解备忘录，从而为WTO进一步落实巴厘决定和重启后巴厘工作计划奠定基础。在2014年布里斯班峰会上，G20峰会着眼于推动巴厘部长级会议的进行，落实贸易便利化协议；在安塔利亚峰会上，G20致力于内罗毕会议的推动并对后内罗毕工作提供明确指导。

四、中国G20峰会上要继续加强对WTO的支持

作为新的全球治理平台，G20必须加强同现有国际组织的协调和合作，G20成员国是当前区域自由贸易谈判的积极倡导者与参与者，能够也应该在WTO多边贸易谈判中发挥关键作用，对WTO的未来发展甚至可以提供战略性的指引和推动。2016年中国杭州G20峰会上，除了贸易议题要进一步体现以往两个议题的延续性，还更应该在WTO未来发展方向上提供战略性的指引作用，并尽最大努力地帮助WTO重新恢复在促进贸易自由化和制定21世纪贸易新规则方面的中心位置。

（一） 凝聚共识，增强政治意愿

首先，在全球贸易增长放缓、WTO多边谈判停滞的情况下，公正、透明、非歧视的多边贸易体制符合G20成员的共同利益。相比其他全球治理机制，WTO的成员参与度更高、话语权分配更公平，多哈回合更是以发展为主题。所以，发展中成员不能坐视WTO的危机，而应以更大的主动性、更开放的态度、更灵活的策略来推动WTO的发展。作为发展中国家的最重要代表，中国承担着代表广大发展中国家权益的国际责任，中国应在2016年G20杭州峰会上重申以WTO为主导的多边贸易体制的重要性，通过领导人会议凝聚共识、增强继续推进的政治意愿。其次，G20成员国具有广泛的代表性，是全球经济治理中重要的参与方和引领者，有必要、也有能力在促进全球贸易投资方面承担更多的责任。成员国政治意愿的增强对于WTO谈判进展的顺利推进已经有成功的范例。WTO环境产品自2001年被纳入谈判进程后一直停滞不前，其后因为全球对环境产品问题的关注持续升温，G20主要成员国的政治意愿不断增强，最终就给环境产品谈判带来转机。

（二） 采取切实措施加强抵制贸易保护主义

在世界经济和世界贸易低速增长的时期，G20国家扩展贸易保护主义方面的举动传递的并不是一个积极的信号，因此，努力消除现有贸易限制措施仍然是一个重要的优先事项。本次中国G20杭州峰会随着贸易部长会议机制化的发展，取消贸易限制措施应该成为贸易部长会议的主要内容之一，G20成员在此方面需要展示更重要的决心和行动力；贸易部长会议应加强同WTO在此领域的联系，赋予WTO跟踪和报告贸易壁垒方面的监管职能，为各成员切实履行贸易自由化承诺提供机制保障。因此，2016年中国峰会，G20对WTO贸易自由化进程的推动主要体现在贸易便利化协议的尽快生效方面。根据规定，只要三分之二WTO成员批准，该协议将自动生效。截止2016年3月16日，共有71个WTO成员国批准贸易便利化协议。目前，G20成员中仍有8个国家没有批准贸易便利化协议。G20中国峰会应在此领域取得突破，敦促G20成员中的印度、俄罗斯等国加速国内批准进程，在全球做出表率和示范作用，加速推进WTO贸易便利化协议在各成员国的生效。

（三） 采取切实措施促进全球贸易较快增长

危机前全球贸易以高于世界经济的发展速度增长，并成为世界经济增长的重要推动力，1990年至2008年全球贸易平均增速超过7%。危机后，全球贸易增速大幅下降，2009-2015年全球贸易平均增速不足3%，2015年全球贸易增速连续4年低于3%。G20各方要凝聚政治意愿，采取切实有效的措施，解决全球贸易发展面临的周期性和结构性因素，促进全球贸易重换生机。G20要加强同WTO的合作，在加强全球贸易监管、降低贸易成本、提高贸易便利化水平、促进服务贸易发展、加强贸易融资和促进电子商务等新兴业态的发展等方面取得积极突破。随着WTO巴厘和内罗毕部长会议的积极进展，商业组织和企业对WTO的热情有所增加。2016年5月底，G20框架下的B20同WTO开展会谈，积极探讨如何推动WTO的工作，使其更能反映企业的发展需求，要求WTO加强在电子商务等领域的工作，体现出WTO和G20良好的互动模式。

（四） 为WTO的未来发展提供战略指引

主要应体现在以下几个方面：一是切实推进多哈回合谈判。本次中国峰会G20贸易部长会议应承诺加快实现多哈议程以发展为中心的目标，尽早就未来多哈回合以何种形式进行谈判达成一致，以服务贸易和农业谈判作为突破口达成一个初步协议，打破多哈谈判的僵局。二是处理好WTO与区域贸易协定或其他协议的关系问题，使之成为WTO多边协议的良好补充，并在合适的时机将其纳入多边体系，这是WTO多哈发展回合谈判的一个主要内容，也是WTO目前需要刻不容缓、切实加强的一项重要工作；尤其是G20应引领WTO在此方面的改革，一定要确保新的区域贸易协定与多边体系相兼容，使得区域贸易协定最终回到WTO框架下，并通过多边贸易谈判的实质性推进，降低最惠国关税税率、减少非关税措施来降低区域贸易协定的负面影响。三是创新谈判方法，引领和加快WTO谈判进程，必须采用灵活性的方法来推动谈判的顺利进行，允许成员方根据自身能力来采取合适的步骤承担责任，并辅以发达国家的技术援助；另外，选取诸边谈判作为突破口，汇聚部分成员进行进度更快、程度更深的谈判，尽快取得谈判成果，同时还要适度增加电子商务、全球价值链等新议题的谈判，使其更加聚焦于全球贸易变化新趋势的突出问题。