楼继伟谋篇社保改革

魏枫凌

实现社保国家统筹，提高社保的财务可持续性，是摆在楼继伟面前的任务，这位同时熟悉金融投资与体制改革的前宏观经济调控官员将用尽余力帮助中国挑战中等收入陷阱。

据接近财政部的人士对《证券市场周刊》记者透露，卸任财政部部长的楼继伟已经赴任全国社保基金理事会任职理事长。

从上世纪90年代协助朱镕基建立分税制，到金融危机中创立主权财富基金中投公司，再到十八大之后回归财政部，在44个月的时间内建立了规范的地方政府举债机制，完善了预算制度，完成了“营改增”，推广了PPP，筹备成立了亚投行，楼继伟的政治生涯一直围绕着两件事，一是管钱；二是改革。

外界多少有揣度这位个性鲜明、敢于直言的部长还有哪些未竟之志，但调职后的楼继伟仍将继续践行自己的承诺：义无反顾地推进收入分配改革。

社保制度是二次分配的重要内容，与民生紧密贴合。实际上，相比于此前在财政部就房地产税等方面“配合全国人大的立法工作”，履职全国社保基金理事会之后，楼继伟对推进收入分配改革将站在更前沿。

社保改革能否借鉴财政经验

2015年12月，十八届五中全会通过了“十三五”规划，其中提出了要建立更加公平更可持续的社会保障制度。规划发布后，楼继伟在《人民日报》撰文《建立更加公平更可持续的社会保障制度》，分析了中国社保面临的主要问题。

在 “十二五”时期，中国的企业职工基本养老保险基金支出年均增长18.6%，收入年均增长12%，支出比收入增幅高出6.6个百分点；全国职工医保基金和城乡居民医保基金支出增幅比收入增幅分别高出2.5和5个百分点。在楼继伟看来，这暴露出社保基金财务可持续性较差，未能体现社保制度应有的体现精算平衡原则。

此外，政府、企业、个人以及中央和地方之间责任分担机制不合理，收入保障和提供医疗卫生等公共服务的职责过度向政府集中，医疗卫生和社会保障服务机构运行机制比较僵化。

还有一个症结是社保制度条块分割，不同社会保障政策之间以及社会保障政策与其他政策之间的衔接配套有待加强，碎片化问题突出。

社保体制存在的这些问题，对于久经财税体制改革战阵的楼继伟来说并不陌生。

中国近两年来采取积极的财政政策，财政收入增速放缓，地方政府债务问题更是一度让一些地区的财政可持续性面临潜在风险。调节中央和地方之间的财权事权关系、政府部门和非政府部门之间的分配关系、结构性减税当中不同行业之间的税负增减关系，也是不同群体的权责分配，比社保的责任负担分配要更复杂。另外，财政部门管理着公共预算和收支安排，与几乎所有其他部门的政策都有交集，在国家宏观经济调控与国际事务当中更是不可或缺。

财政部扩大了结构性减税范围，实行普遍性降费，为了缓解上升的财政收支矛盾，财政部同时着手清理规范涉企收费，清理结转结余，在2015年，全国财政收回了存量资金3880亿元。《预算法》修订之后，为了完善政府预算体系，调整中央和地方的支出责任，财政部将地方教育附加等11个项目由政府性基金预算转列一般公共预算，将中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例两次上调至2016年的19%。

为了优化转移支付结构，明确中央和地方的支出责任，财政部增加了一般性转移支付规模，并将中央专项转移支付项目从2014年的150项减少为2015年的96项。这一举措减少了地方政府“跑部钱进”的冲动。

为了改善政府部门自身的预算绩效管理，在财政部的推动下，157个中央部门开展了绩效评价试点，将部分重点民生政策和重大专项的绩效评价报告提交全国人大常委会。另外，财政部还推动实行中期财政规划管理，组织中央部门编制三年滚动规划。

这些财税体制改革的进展显示，楼继伟习惯于以全局视野来看待自己所负责的事务，在面对改革中出现的棘手问题，特别是当收支压力凸显的时候，善于从政府部门自身寻找突破口。此外，楼继伟对财政收支平衡的立场不轻易妥协，在他任职财政部部长的几年当中，中国的财政赤字率虽然提升，但并没有超出预期，尤其是在外界对赤字率突破3%有较高预期的2016年。

挑战中等收入陷阱

楼继伟2015年4月在清华大学的一次演讲中曾经提到中国避免进入中等收入陷阱所需要解决的问题。

他指出，从2007年开始，工资的增长高于劳动生产率的增长，2008年开始实施的新《劳动合同法》又降低了劳动力市场的流动性和灵活性。在能否突破中等收入陷阱的“五五开”局面中，楼继伟认为，目前中国最大的潜力在于释放农业人口，社会养老保险必须改成国家直接管，这样才能形成劳动力自由流动。

楼继伟的逻辑是，为了提高中长期的居民收入可持续增长，需要限制短期内收入增长的速度。

十八届三中全会明确了社保要国家统筹。“但是，必须要改革目前的保险制度，因为这个制度负激励效应太大。不改成一个正激励的制度，也就是三中全会要求的多缴多得的制度，单纯提高统筹级次就是灾难。”楼继伟说。

在楼继伟看来，社会保险要精算平衡，收缴、给付、投资收益以及替代率、给付年龄等等都是精算调整的因素，不然的话，中国很难跨过中等收入陷阱，而且等到人口进入快速老龄化之后就更难以跨越。

中央在2016年提出了降低宏观税负，这是收入分配相对于前几年的纲领性转变。降低社保负担是降低宏观税负的措施之一，但是随着人口进入老龄化，社保支出压力上升，如何才能弥补社保动态的收支缺口呢？

楼继伟在清华大学演讲时就曾经建议，将一部分国有资产划拨转入全国社会保障基金，如此才有条件适时降低社会保险的费率。根据国税总局原副局长许善达的估算，中国可以在五年之内划转的20万亿元国有资产充实社保基金，以此把目前社保缴费率从40%降到20%。

楼继伟任职社保基金后，或将推动国有资产划拨转入全国社保基金。

社保投资

对于有现金流支出的社保基金来说，国有资产划转社保后能否证券化为高流动性、有稳定现金流的金融资产是实现财务可持续性的关键。另外，社保投资的收益也将取决于资本市场扩容的步伐，利率水平以及主要财金部门之间的政策协调。

中国的货币政策面临着国际间资产价格的强对比和来自汇率的硬约束。伴随经济持续较快增长，中国居民财富尤其是住房资产增长较快。人民银行在2016年三季度《货币政策执行报告》当中引述有关数据称，改革开放以来，中国居民金融资产年均增长超过20%，而住房资产规模则达到金融资产规模的两倍左右。人民银行建议扩展金融资源有效配置的空间。

2016年，房地产价格上涨，通胀有所回升。庞大的社保基金资产对于利率十分敏感。未来社保将面临什么样的投资环境呢？

人民银行认为，总的来看，当前的货币总量和利率水平是与经济基本面的变化相匹配的。针对2016年以来房价上涨、人民币汇率贬值，舆论对于政策将会“弃房价、稳汇率”还是“弃汇率、稳房价”有过许多讨论，人民银行首次对此进行了回应。

人民银行认为，“弃房价、稳汇率” 的一种逻辑是紧缩货币，从而挤出资产泡沫，并以高利率来稳定汇率，这会导致危机式的被动去杠杆，代价很大，过程比较痛苦，汇率实际上也很难稳住；“弃汇率、稳房价”则是放松货币来支持房价，试图以低利率刺激通胀和房价，这同样会加剧结构扭曲和债务积累，导致调整的时间更长、代价更大。

楼继伟认为，在其他约束条件不变的情况下，随着适龄劳动人口的下降，需要劳动生产率大幅提高才能推动增长，否则工资增长长期超过劳动生产率增长就会带来通货膨胀或“滞胀”。从长期看，中国未来要考虑缓慢地、稳妥地消化过剩产能和去杠杆，还要恢复劳动生产率，仅从这两期叠加看，GDP增长速度是不乐观的。

来自社保基金的研究亦显示，利率不具备继续下行的基础。

社保基金会研究规划部侯方玉在一篇工作论文中指出，尽管当前中国CPI维持在2%甚至还略低，但从购买力角度而言，实际上低估了隐含的通胀压力。这是由于当前的住房支出已成为众多居民最主要的支出部分，但在CPI的构成要素中，住房消费支出权重较小，且商品房与市场化的租金并未完全反映。

近年来，国内房地产市场再次升温，增加了居民住房消费的支付压力，潜在的通胀压力不容忽视。同时，房价的快速上升一定程度反映了当前的利率水平已较低，若利率继续下行，对房地产市场发展也不利。

因此，目前的利率水平会在相当长一段时间内成为社保投资的基础。