全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的构建与运用研究

何建民

(上海财经大学国际工商管理学院旅游管理系,上海 200433)



全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的构建与运用研究

何建民

(上海财经大学国际工商管理学院旅游管理系,上海 200433)

围绕如何防止我国旅游安全质量事故发生问题,本文首先基于旅游产业特点与法规视角对我国旅游安全质量概念进行了研究与界定。其次,对我国重大的旅游安全质量事故发生的原因进行了分析,发现其中的重要原因是对旅游安全质量事故偏重事后的反馈控制管理,忽略或缺乏完善的前馈控制管理、同期的实时控制管理、对监管者的监管系统,缺乏明确与全面的责任主体和社会治理系统,缺乏能激励责任主体正确作为的有效动力系统,由此提出了需要研究与建设全面提升我国旅游安全质量控制管理系统问题。第三,运用旅游安全质量概念、系统论、控制论、利益相关者理论、社会责任与治理理论、行为学与旅游安全的相关法规,结合旅游安全质量管理的特点与问题,对全面提升我国旅游安全质量的控制管理系统进行了深入研究,构建了全面提升我国旅游安全质量管理的前馈控制系统、同期实时监管控制系统、反馈控制系统、对监管者的监管系统、责任主体与社会治理系统、责任主体的动力系统、分类管理系统。同时,以荣获“国家旅游局全国旅游标准化示范单位”称号的河南云台山5A级景区旅游安全质量管理的最佳实践为例,本文对如何运用全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的举措进行了研究说明。最后,运用制度变迁理论,说明了推广采用全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的步骤。

旅游安全质量; 控制管理系统及举措; 构建与运用

1 我国旅游安全质量概念的研究与界定

我国旅游安全研究学者郑向敏等认为:“旅游安全,是指旅游活动可以容忍的风险程度,是对旅游活动和旅游产业处于平衡、稳定、正常状态的一种统称,主要表现为旅游者、旅游从业人员、旅游企业和旅游资源等主体不受威胁和外界因素干扰而免于承受身心压力、伤害或财务损失的自然状态”*见谢朝武、郑向敏编写的“旅游安全”词条,引自邵琪伟.中国旅游大词典[Z].上海:上海辞书出版社,2012:257-258.。本文从旅游主要是追求愉悦的现代生活方式的特点出发,从旅游活动的需求主体、供给主体、资源与环境4个维度考虑,认为:旅游安全是指旅游者的旅游活动或旅游经营者的旅游生产和服务活动及其对资源和环境的影响,处在可接受的愉悦度、压力、损失与伤害风险或可持续发展的状态(United Nations,2010)。如果旅游者的愉悦度处在不可接受状况,旅游经营者的工作压力过大、面临受到损失与伤害的风险过大,或者自然与社会资源与环境处在不可持续发展状况,就意味着旅游不安全,旅游者的旅游活动就会减少或停止,旅游经营者的生产与服务活动也会减少或停止。前者如超过旅游景点承载力产生过度拥挤的危险信号时,后者如北京出现越来越严重的威胁人们健康的雾霾天气时(何建民,2014)。当然,对处于不同发展阶段上不同国家的不同主体而言,他们对可接受的舒适度、压力、损失与伤害风险或可持续发展的认知及要求是不同的。

参照中华人民共和国国家标准《质量管理体系:基础和术语》对质量概念的界定,质量是“一组固有特性满足要求的程度”*中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局、中华人民共和国标准化委员会.质量管理体系:基础和术语(GB/T19000-2008/ISO9000:2005) (代替GB/T19000-2000)[M].北京:中国标准化出版社,2009:5.,同时,由于旅游产业发展至少包括旅游产业需求、旅游产业供给、旅游资源和旅游环境4个方面以及众多的利益相关者,参照《中华人民共和国旅游法》,主要有旅游者、旅游经营者、行业协会、旅游从业人员、当地居民、相关政府部门、相关社会组织等,因此,旅游安全质量内容应该从以下4个方面进行分析说明。

首先,旅游安全质量应该包括从旅游需求侧考虑的旅游者对旅游安全质量的要求与实现程度。在这方面,应该遵循《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定,其中第十八条的规定是:“经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。对可能危及人身、财产安全的商品和服务,应当向消费者做出真实的说明和明确的警示,并说明和标明正确使用商品或者接受服务的方法及防止危害发生的方法。宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院等经营场所的经营者,应当对消费者尽到安全保障义务。”*全国人大法工委.中华人民共和国消费者权益保护法[M].北京:法律出版社,2013:16.

其次,旅游安全质量应该包括从旅游供给侧考虑的旅游经营者(旅游企业与其从业人员)对旅游经营与服务活动安全质量的要求与实现程度。在这方面,应该遵循《中华人民共和国安全生产法》的规定,其中第十七条的规定是:“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件;不具备安全生产条件的,不得从事生产经营活动”;其中第四十九条的规定是:“生产经营单位与从业人员订立的劳动合同,应当载明有关保障从业人员劳动安全、防止职业危害的事项,以及依法为从业人员办理工商保险事项。”*全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京:法律出版社,2014:30、39.

第三,旅游安全质量应该包括旅游地居民的安全质量要求与实现程度,其他旅游者的安全质量要求与实现程度。在这方面,应该遵循《中华人民共和国旅游法》的规定,其中第十四条的规定是:“旅游者在旅游活动中或者解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。”*编写组.中华人民共和国旅游法解读[M].北京:中国旅游出版社,2013:2.

第四,从可持续发展角度考虑,旅游安全质量应该包括旅游资源、自然生态环境与社会人文环境维护与优化的安全质量要求与实现程度。在这方面,应该遵循《中华人民共和国旅游法》第二十一条的规定:“对自然资源和文物资源进行旅游利用,必须严格遵守有关法律、法规的规定,符合资源、生态保护和文物安全的要求,尊重和维护当地传统文化和习俗,维护资源的区域整体性、文化代表性和地域特殊性”*编写组.中华人民共和国旅游法解读[M].北京:中国旅游出版社,2013:4.。同时,应该遵循《中华人民共和国环境保护法》的规定,其中第二条的规定是:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。第六条的规定是:“一切单位和个人都有保护环境的义务。地方各级政府应当对本行政区域的环境质量负责。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏,对所造成的损失依法承担责任。公民应当增强环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行环境保护义务。”*法律出版社法规中心.中华人民共和国环境保护法[M].北京:中国法律出版社,2014:4.

综上所述,旅游安全质量是指旅游者和旅游经营者(旅游企业与其从业人员)对旅游安全质量的要求与实现程度,包括旅游者的人身安全、财产安全、情感安全、精神安全、社交关系安全,也包括旅游企业的生产安全等多个维度。同时,从可持续发展角度考察,旅游安全质量是整个社会对旅游自然资源与人文资源、社会环境和自然环境安全质量的要求与实现程度,包括旅游自然资源安全、旅游人文资源安全、旅游生态安全与旅游地的社会公共安全等多个维度。

2 我国旅游安全质量事故原因分析及控制管理系统构建问题提出

本文选择上海外滩踩踏事件与广西桂林市叠彩山发生的山石坠落事故作为研究旅游安全重大问题的样本,其主要原因是大规模人群集聚容易产生安全问题,另外,景区景点也是旅游安全问题经常发生的地方,因此,选择上述两个事例作为研究样本具有典型代表性。

2.1 上海外滩踩踏事件及其发生的原因分析

2014年12月31日23时35分左右,正值跨年夜活动,有很多游客与市民聚集在上海外滩迎接新年,由于事先缺乏对人流规模及可能发生安全问题的预测,因此没有进行有效的交通分流和安排足够的人员维持安全秩序,发生了上海黄浦区外滩陈毅广场进入和退出的人流对冲,导致有人摔倒,发生了大规模的踩踏事件。截至2015年1月23日11点,事件造成36人死亡,49人受伤。

2015年1月21日上海公布的“12·31”外滩拥挤踩踏事件的调查报告,认定这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件*上海市公布“12·31”外滩拥挤踩踏事件调查报告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/21/c_1114075965.htm,2016-01-15.。

2.2 广西桂林市叠彩山山石坠落事故及其原因分析

2015年3月19日9时25分左右,广西桂林市叠彩山发生山石坠落事故,共造成游客7人死亡、25人不同程度受伤。当天在事故现场的游客分别来自桂林漓江国际旅行社、桂林市桂冠国际旅行社、桂林市战友旅行社和桂林山水铭源国际旅行社,其中大多数人为陕西和重庆籍游客*桂林公布了3·19叠彩山岩石崩塌事故原因[EB/OL].http://news.sohu.com/20150320/n410084665.shtml,2016-01-15.。

灾难发生后,广西国土部门专家迅速赶到现场调查,得出结论:这是一次自然突发性的崩塌性的地质灾害。崩塌位于叠彩山木龙洞北侧出口处,崩塌所在位置高程约176米,相对地面高差为30米,崩塌岩石体积约60立方米。岩体崩落后撞击下方的过道,破碎形成多块碎石,直接砸向下方游客。事前有预兆,发生过碎石滑落现象,但未引起景区管理部门的足够重视。

2.3 全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建问题的提出

依据系统论和控制论进行科学分析,我国发生重大旅游安全质量问题的普遍原因是,尚未建立全面提升我国旅游安全质量的控制管理系统,特别是没有建立与实施事前的前馈控制系统、事中的同期实时的监管控制系统以及对旅游安全质量监管者的监管系统,目前比较偏重采用事后的反馈控制系统,导致经常出现在安全事故发生后才进行“灭火式” “补救型”的管理现象。

实践经验告诉我们,单纯按照事后的反馈系统进行控制管理,虽然能对其后发生事件发挥控制作用,但不能对本事件进行及时有效的控制管理,因为存在“时滞”因素。因此,为了弥补反馈控制系统的不足,要充分发挥前馈控制系统、同期实时监管控制系统、对旅游安全质量监管者的监管系统的管理作用。由此提出了亟需研究包括前馈控制系统、同期实时监管控制系统、反馈控制系统、对旅游质量监管者的监管系统等在内的全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用问题,以完成旅游安全质量从事后管理、被动管理、单项管理,向事前管理、实时管理、主动管理与全面管理的转变。

3 全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建及运用研究

我们首先需要说明全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用研究的框架与思路,然后按照这一框架与思路,对全面提升我国旅游安全质量控制管理系统进行构建,并针对存在问题,以云台山5A级景区旅游安全质量管理最佳实践为例,对如何运用全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的举措进行研究与说明。

3.1 全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建及运用研究的框架与思路

全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用研究的理论基础是旅游安全质量概念、系统论、控制论、社会责任与治理理论、行为学与旅游安全的相关法规。按照系统论学者贝塔朗菲(1980)的观点:系统是“相互作用的诸要素的综合体”,即由若干互相联系、互相作用的要素组成的,具有特定功能和运动规律的整体。1948 年美国应用数学家、控制论的创始人诺伯特·维纳(2009)出版其名著《控制论:或关于在动物和机器中控制和通讯的科学》。控制论对“控制”的定义是:为了“改善”某个或某些受控对象的功能或发展,需要获得并使用信息,以这种信息为基础设计选择有效措施作用于该对象以实现目标的过程,就称为控制。

参照系统论与控制论的原理,全面提升我国旅游安全质量控制管理系统就是指要实现旅游安全质量目标的相互关联要素的有机综合体,这些要素包括旅游安全质量责任主体、责任主体的意识与行为,责任主体间的权利、义务与违约责任,对责任主体影响旅游安全质量行为的激励与约束机制,对旅游安全质量行为与状况的监管主体与监管机制,对旅游安全质量监管者的监管机制;按控制的时间分,也可分为前馈控制系统、同期监管控制系统与反馈控制系统;按控制的对象分,也可分为对旅游经营者的控制系统,对旅游者的控制系统,对旅游从业人员的控制系统,对旅游质量监管者的监管系统等。全面提升我国旅游安全质量的控制管理举措,就是指依据控制管理系统运行的信息反馈,采取的更有效地实现旅游安全质量目标的方案或行动。

全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用研究的主要内容包括:(1) 我国旅游安全质量控制管理的前馈系统及运用;(2) 我国旅游安全质量控制管理的同期监管系统及运用;(3) 我国旅游安全质量控制管理的反馈系统及运用;(4) 对我国旅游安全质量监管者的监管系统及运用;(5) 我国旅游安全质量责任主体与社会治理系统及运用;(6) 我国旅游安全质量责任主体的动力系统及运用;(7) 我国旅游安全质量的分类管理系统及运用;(8) 旅游安全质量控制管理系统推广步骤(见图1)。

我们对全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建及运用的每一方面进行研究,并以荣获“国家旅游局全国旅游标准化示范单位”称号的河南云台山5A级景区为例进行说明。云台山景区2014年接待游客522万人次,综合收入近5亿元,是我国人气最旺的自然山水景区之一*让“云台效应”再放大——云台山景区务实转身采访札记[EB/OL].http://epaper.jzrb.com/html/2015-06/11/content_346900.htm。

3.2 我国旅游安全质量控制管理的前馈系统构建及运用研究

我国旅游安全质量前馈控制系统是指对旅游质量进入实施过程前的准备投入程度的监测控制系统,包括对投入的各种要素与行为习惯和规则的监测,以确定投入是否符合法律规范、标准或实现安全质量计划目标的要求,如果不符合,就要改变投入或运行规则,以保证取得预期结果(哈罗德·孔茨,海茵茨·韦里克,1998)。

依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条和第七十八条的规定*全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京:法律出版社,2014:30,47.,这方面运用的主要举措有:(1) 建立、健全企业与旅游地的旅游安全质量责任制;(2) 组织制定企业、旅游者与旅游地的旅游安全生产与活动的规章制度和操作规程;(3) 组织制定并实施企业与旅游者的旅游安全生产与活动的教育和培训计划;(4) 保证企业、旅游者和目的地的旅游安全服务质量、旅游安全生产质量、旅游安全管理质量与旅游安全活动质量的投入的有效实施;(5) 生产经营单位应当制定本单位生产事故应急救援预案,与所在地县级以上人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接,并定期组织演练。

云台山景区在景点开发阶段就开始实施质量安全风险控制,对景区地质灾害的规模、发育程度、危害程度进行了研究,针对不同的地质灾害类型提出了相应的防治措施和安全建议,并编制了《云台山风景名胜区地质灾害危险性调查与防治措施研究》。云台山景区在主要设施设备上安装避雷针,在游览的危险地段设置防护网、护栏,采用先进的技术设备进行监测,在危险地段设立安全警示标识。在旅游线路设计时,设计成环形游览线路,避免游客对流发生冲撞,以确保旅游的安全性*本文有关云台山景区的调查研究资料,均由云台山风景名胜区管理局提供。感谢云台山风景名胜区管理局的大力帮助。。同时,云台山景区建立了安全预警机制,制定了一系列相关的应急预案,如《反恐怖应急预案》《地质灾害防治应急预案》《电瓶车队应急预案》《意外伤害应急预案》《黄金周安全事故应急预案》等。各项预案都体现了责任明确、分工细致、落实到位的工作特点,并根据各个预案的不同特点,进行演练,结合演练情况对预案进行了修订,保证了预案的切实可行,为游客营造了一个安全、舒适的旅游环境。

3.3 我国旅游安全质量控制管理的同期监管系统构建及运用研究

我国旅游安全质量控制管理的同期监管系统是指对安全质量实施过程进行实时监测、现场监测和控制的系统,是能及时发现与解决问题的要素与规则的有机组合。依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条的规定,这方面运用的主要举措有:(1) 督促、检查企业、旅游者与旅游地的旅游安全质量工作,及时消除旅游设施与服务的安全事故隐患;(2) 组织制定并实施企业与旅游地旅游安全事故应急救援方案;(3) 及时、如实报告旅游安全事故。

云台山景区实施景点运行阶段的质量安全风险控制,以游客、员工人身和行车安全风险管理为重点,建立了质量安全风险信息收集及防控机制,突出人员、设备和管理三大要素,突出重点领域和关键环节,制定严格的安全技术保障及管理保障措施。对于可能发生的水灾、火灾、泥石流等自然灾害,每年有针对性地开展应急处置演练,做到快速反应,以减少或避免公司资源被破坏。日常工作中对危险源进行识别、检测,加强对工作人员的安全教育、安全意识的培育等。

3.4 我国旅游安全控制管理的反馈系统构建及运用研究

我国旅游安全质量控制管理的反馈系统是指按照事后的信息反馈进行控制管理的系统。在前馈控制系统、同期监管控制系统都不能发挥有效作用的情况下,只能运用反馈控制系统,采取有效措施,以防止类似旅游安全事故的再次发生。依据《中华人民共和国安全生产法》第六章的规定*全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京:法律出版社,2014:49-60.,这方面运用的主要举措有:对负有安全生产监督管理职责部门的工作人员,对生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入,未履行本法规定的安全生产管理职责的,或导致发生安全事故的,对生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的,对生产经营单位从业人员不服从管理,违反安全生产规章制度或者操作规程的,要给予批评教育,责令改正,罚款,甚至追究刑事责任,以做到:立即制止与积极防止旅游安全质量事故发生,在不幸发生旅游安全事故后,要努力做到通过处理一个人或一件事教育一大片的目的。

云台山景区实施对服务交付后的质量安全风险控制。为确保做到让游客高兴而来、满意而归,云台山景区设立了24小时值班电话,制定了《客户投诉处理流程》。为处理好每一件投诉,对投诉规定了处理时效:游客前来投诉时工作人员应做好记录,对于一般性的投诉应在10分钟内予以解决,较大的问题应在当日内解决,对于信件投诉应在3日内给予回复,对于网络投诉应在24小时内转到投诉办公室,由投诉办公室进行处理。

3.5 对旅游安全质量监管者的监管系统构建及运用研究

我国经常忽略了对旅游安全质量监管者的监管工作。例如,2014年12月31日发生的上海外滩踩踏事件,其重要原因之一就是当时缺乏对旅游安全质量监管者——上海黄浦区政府主管部门与上海市公安局相关主管部门的监管,丧失了防止事故发生的最后一道防线。 对旅游安全监管者进行监管控制的主要原因在于:(1) 当旅游安全质量问题出现时,旅游安全质量监管者是解决与防止发生恶性问题的最后一道关口;(2) 监管者在控制工作中居于主导地位,他们往往又是拥有相当权力的管理者,对他们缺乏监控机制,常常会酿成许多重大事故(芮明杰,1999)。

依据《中华人民共和国安全生产法》第六十八条规定:监察机关按照行政监察法的规定,对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察*全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京:法律出版社,2014:45.。针对重大旅游安全质量问题发生的特点,完善对旅游安全监管者的监管控制系统的主要举措有:(1) 对涉及监管旅游安全质量的相关部门的责任人制定监管责任的法律规范或标准;(2) 对相关法律规范或标准进行宣传教育和培训;(3) 建立检查制度,对涉及监管旅游安全质量相关部门责任人的履责状况进行定期检查或抽查,特别是在可能发生重大旅游安全质量问题的时期与场合,如旅游旺季(黄金周)的热点景区景点,并对定期撰写的检查报告进行公布交流;(4) 对提供监管先进经验的部门,进行表扬与推广,对发生严重监管事故的部门提出处理建议。

云台山景区通过车载的无线摄像机实时掌握旅游车的车内情况,对司机和讲解员的工作情况做出有效监督。同时数控中心可对正处于超速、抛锚等情况的车辆实施报警措施,大大提高了对内部区间交通的安全管理。

3.6 我国旅游安全质量责任主体与社会治理系统构建及运用研究

目前,我国比较重视旅游经营者与政府有关部门所承担的旅游安全质量责任,存在忽视旅游者、旅游从业人员应该承担旅游安全质量责任现象。按照《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国安全生产法》的规定,我国旅游安全质量的责任主体应该包括旅游者、旅游经营者、政府有关部门和旅游从业人员。按照利益相关者理论,旅游安全质量责任主体还应该包括旅游地居民、非政府旅游组织、旅游志愿者等。按照社会治理理论,以上各种旅游安全质量责任主体,包括政府部门的和非政府部门的,应当共同参加提升旅游安全质量的活动。因此,需要构建一个包括旅游者、旅游经营者、旅游从业人员、政府相关部门、旅游地居民、非政府旅游组织、旅游志愿者等组成的我国旅游安全质量责任主体与社会治理系统。

《中华人民共和国旅游法》明确规定我国旅游安全质量责任主体应该包括旅游者、旅游经营者和政府有关部门,其中第十五条的规定是:“旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施,应当予以配合。旅游者违反安全警示规定,或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置不予配合的,依法承担相应责任”。 其中第七十六条的规定是:“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。”其中第七十九条的规定是:“旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准,具备相应的安全生产条件,制定旅游者安全保护制度和应急预案。”*编写组.中华人民共和国旅游法解读[M].北京:中国旅游出版社,2013:2,13.

《中华人民共和国安全生产法》明确规定我国旅游安全质量责任主体还应该包括旅游从业人员,其中第一百零四条的规定是:“生产经营单位的从业人员不服从管理,违反安全生产规章制度或者操作规程的,由生产经营单位给予批评教育,依照有关规章制度给予处分;构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任。”*中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国安全生产法.北京:法律出版社,2014:57.

参照著名的利益相关理论学者R·爱德华·弗里曼(2006)的观点:“组织中的利益相关者是指任何能够影响公司目标的实现,或者受公司目标实现影响的团体或个人。”显然,受旅游安全质量影响或能影响旅游安全质量的利益相关者还有当地居民、非政府旅游组织与旅游志愿者等,他们也是旅游安全质量的责任者。

在构建旅游安全质量的社会治理系统之前,有必要认识下列基本的社会责任与治理理论:(1) 社会一般是指有着共同传统、价值观、习俗、集体活动与利益的一个社区、一个民族或有着广泛组成的一群人;(2) 社会责任是要求每个社会成员从整个社会系统去考虑自己的行为,对自己在该系统任何位置上的行为结果负责任。每个人的社会责任包括经济责任、法律责任、伦理责任和自由决定的慈善责任(阿奇 B.卡罗尔,安 K.巴克霍尔茨,2004);(3) 治理是指公共部门或私人机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程(俞可平,2000)。

基于上述的社会责任与治理理论,旅游安全质量的社会治理系统就是指动员旅游活动所涉及的旅游社会的全部利益相关者或旅游安全质量责任者,承担自己必须承担或自愿承担的旅游安全质量方面的经济责任、法律责任、伦理责任和自由决定的慈善责任,以提高旅游安全质量的各种要素与规则的有机组合。这方面的主要举措有:(1) 要积极引导与旅游发展相关的各政府部门主动负责好与各自相关的旅游安全质量工作,实行一岗多责制度,例如,旅游交通部门的管理人员,同时也应该是当地旅游交通安全质量的监管者;(2) 建立由各利益相关者代表与专家(包括旅行社、旅游饭店、旅游景区、旅游交通、旅游管理专家、律师等)组成的旅游安全质量咨询委员会;(3) 建立旅游安全质量管理的志愿者队伍。

旅游业的高关联性决定了旅游业是一把手工程。因此,云台山景区安全质量及整个景区的管理体制是:党委重视、政府主导、部门联动、市场化运作、企业化管理。这也是云台山景区飞速发展的关键所在。

3.7 我国旅游安全责任主体的动力系统构建及运用研究

引导旅游安全质量责任主体行为合理化的基本理论是行为主义理论(Duane P.Schultz,Sydney Ellen Schultz,2014)。按照美国心理学家约翰·华生(John Walson)与伯尔赫斯·弗雷德里克·斯金纳(Burrhus Frederic Skinner)提出的行为主义学习理论(learning theory of behavior),旅游安全质量责任主体的行为都是后天通过学习获得的。依据行为学习的“刺激-反应”原理和专门行为养成的“操作性条件反射”原理,设计奖励、惩罚制度与提高其实现的概率等刺激措施来帮助人们养成良好行为预期与习惯的学习过程,也可以称为行为合理化的引导机制(约翰 W.桑特洛克,2014)。

按照旅游质量责任主体对不同类型的行为驱动力反应的不同特点划分,可以将旅游安全质量责任主体行为合理化的引导机制分为以下4种不同的类型:(1) 以对正确与错误认识为主要驱动力的,是旅游主体行为合理化的伦理机制(包括自觉-自我约束的伦理机制、他人劝说-自我约束的伦理机制);(2) 以品牌传播-追求长期市场价值为主要驱动力的,是旅游主体行为合理化的声誉机制;(3) 以奖惩利益为主要驱动力的,是旅游主体行为合理化的激励机制,在实际管理中往往表现为惩戒机制,如政府主管部门按照行政处罚条例对违规者进行罚款;(4) 以强制性为主要驱动力的,是旅游安全质量责任主体行为合理化的法律机制,如拘役、判刑等。考虑到我国有些违法者缺乏支付被罚款项的能力,建议也可以实施强制劳动形式(何建民,2014)。

另外,依据旅游安全质量责任主体对上述不同类型的引导机制“认知-反应”的不同特点,可以采用不同的引导机制。对具有自觉的“认知-反应”特点的旅游安全质量责任主体,可采用伦理的自觉机制。对具有不自觉的“认知-反应”特点的旅游安全质量责任主体,需要采用法律的强制机制。对大多数具有处于上述两极之间的“认知-反应”特点的旅游安全质量责任主体,可综合采用伦理机制、声誉机制、激励机制、法律机制。但是,伦理机制是所有机制的基础,因为首先要明辨是非,进行宣传教育(何建民,2015)。

云台山景区加强安全制度建设与实施质量考核制度相结合。在安全质量制度建设方面,建立健全以责任制为基础的安全规章制度,主要包括基本制度、工作制度和责任制度,实现专人专岗、专人专责的良好的生产秩序。在质量考核制度方面,通过与各责任部门签订目标管理责任书,进一步明确责任,强化落实,加强考核,严格兑现奖惩措施,实现工作绩效与奖惩机制挂钩。

3.8 我国旅游安全质量的分类管理系统构建及运用研究

按照对提升我国旅游安全质量重要性的不同,以及我国各地拥有提升旅游安全质量资源的不同情况,在对旅游安全质量实行全面指导管理基础上,应该实行重点分类管理。可以采用下列两种方法确定进行重点管理的对象或任务。

第一种是在每年年末之前对旅游安全质量利益相关者或责任主体进行调查研究,并参考当年发生的旅游安全质量问题、各旅游安全质量利益相关者或责任主体的建议,以及预测明年旅游安全质量趋势,确定明年旅游安全质量重点管理的领域和问题。

第二种是对全国旅游安全质量分3种类型进行重点指导与管理:(1) 旅游质量管理的重点区域,包括具有全国性或地区性重要影响的旅游主体功能区,如5A级景区,包括即将于2016年6月16日开业的上海迪士尼度假区等;(2) 旅游旺季期间的全国性或地区性的热点景区,如黄金周期间的九寨沟、华山、故宫博物馆等;(3) 其他容易出现旅游安全事故的季节与地方。如作为我国国际旅游度假岛的海南岛在每年7月～8月遭遇台风的季节,又如发生地震与恐怖事件的旅游地以及容易出现山体滑坡的景区点等。

3.9 旅游安全质量控制管理系统的推广研究

推广与实施全面提升旅游安全质量控制管理系统是一场在旅游安全管理领域的制度变革,我们需要研究与运用制度变迁理论来指导我们进行有效的制度变革。

诺贝尔经学奖获得者、美国经济学家道格拉斯·C·诺思(2003)认为,制度变迁要注意运用下列原理:(1) 人类的活动是由意识和人造结构共同决定的,人造结构产生于地理环境、人口、意识等的交互作用,它以文化遗产的形式决定了信念结构,在信念结构的约束和引导下,产生了人类社会的制度结构和各种组织;(2) 人类社会变迁的动力是不断变化的环境,各种变化通过组织或个人的学习被引入社会的信念结构,更新后的信念结构将推动制度结构的改变,改变后的制度结构将支持新的适应性政策的实施,以应对环境的变化;(3) 制度的构成要素主要包括正式制约(例如法律)、非正式制约(例如习俗、宗教等)以及它们的实施,这三者共同界定了社会的尤其是经济的激励结构,所谓的制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破;(4) 制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用,只有在预期收益大于预期成本的情形下,作为利益相关者的行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁,反之反是;(5) 在制度变迁过程中要不断解决路径依赖问题,路径依赖(path dependence)类似于物理学中的“惯性”,一旦进入某一路径,无论是好的还是坏的,就可能对这种路径产生依赖。

参照美国经济学家道格拉斯·C·诺思(2003)的制度变迁理论,旅游安全质量控制管理系统的推广需要遵循下列步骤:(1) 要通过积极宣传,改变旅游安全质量责任主体的心智模式,帮助他们建立新的信念结构,使他们认识到需要引入全面的旅游安全质量概念,要实施包括旅游安全质量前馈控制系统、同期监管控制系统、反馈控制系统、对监管者的监管控制系统、责任主体与社会治理系统、责任主体的动力系统与分类管理系统;(2) 要建立一种机制,使得旅游安全质量责任主体切实感受到实施全面提升旅游安全质量控制管理系统能获得收益,否则将会受到损失或惩罚;(3) 明确实施的主体与步骤,由国家旅游局推动地方旅游局,由国务院旅游工作部际联席会议推动各级政府部门实施全面提升旅游安全质量的控制管理系统。

3.10 研究结论

本文围绕如何防止我国旅游安全质量事故发生问题,提出并论证了旅游安全质量概念,构建了全面提升我国旅游安全质量的控制管理系统,说明了全面提升我国旅游安全质量控制管理系统运用的主要举措,同时,说明了推广全面提升旅游安全质量控制管理系统的步骤。值得在该领域进一步研究的问题是:如何在旅游产业中的主要行业——旅行社业、景区点业、旅游饭店业、旅游购物业、旅游交通业等细化本文所提出的全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的具体内容。

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(责任编辑：邓 屏)

A Research on the Construction and Application of theCompletely-Enhanced Tourism Safety Quality Control System of China

HE Jianmin

(School of International Business Administration, Shanghai University ofFinance&Economics,Shanghai200433,China)

Aimed to prevent China’s tourism safety quality accidents,this paper firstly studied and defined the definition of China’s tourism safety quality from perspectives of both the characteristics of tourism and the relevant laws and regulations.Secondly,it analyzed the causes of the accidents.It found that the main cause is that too much importance is attached to feedback control and that the following systems of feed-forward control,simultaneous control,controlling supervisor management behaviors,responsible actors and social governance,and responsible actors’ motivation are neglected.Hence,it suggested that we need to study and construct completely-enhancing tourism safety quality control system.Thirdly,it applied the definition of tourism safety quality,system theory,cybernetics,stakeholder theory,social responsibility and governance theory,behavioral science,as well as relevant tourism safety laws and regulations,and combined these theories with the characteristics of tourism safety management and issues to construct the following systems of feed-forward control,simultaneously control,controlling supervisor management behaviors,responsible actors and social governance,and responsible actors’ motivation,and classification management as well,to enhance China’s tourism safety quality completely.It also took China’s tourism standardized management model of 5As Yuntaishan Scenic Spot in Henan Province conferred by China’s National Tourism Administration as an example to explain how to use Completely-Enhancing Tourism Safety Quality Control System of China.The paper ended with an application of the theory of institutional change to discuss the steps for promoting and adopting the System.

tourism safety quality; control system and measure; construction and application

F 592

A

1006-575(2016)-01-0025-12

2016-01-17;

2016-02-01

国家社会科学基金重点项目“全面提升旅游业发展质量的基本理论、关键问题及对策研究”(10AZD028)。

何建民(1957-),男,博士,上海财经大学国际工商管理学院旅游管理系主任,教授,博导,研究方向为旅游产业与旅游企业、旅游规划与旅游目的地管理,E-mail:jianmiinhe@sh163.net。