“十三五”财税改革难点

白景明

中国税制改革下一步是注重社会各个利益集团的利益调整。财政体制有两大改革需要推进：一是事权和支出责任划分究竟怎么做；二是收入划分问题

十八届三中全会对全面深化改革做了总体部署，财政被定位为国家治理的基础和重要支柱，并对全面深化财税改革提出了明确要求。其后财税改革加速加力推进。

本轮财税改革有两个突出特点：一是全面推进。预算、税制和财政体制同时展开。以往财税改革主要围绕一两个方面进行，比如1994年的财税改革是财政体制和税制两方面推进。再如2001年-2007年的财税改革，重点是构建适应社会主义市场要求、符合公共财政特征的 预算制度。二是站在新的历史起点上向纵深推进。

本轮改革是接续过去已经完成的财税改革向深水区挺进。所谓站在新的历史起点上，意指改革是在社会主义市场经济体制已初步建立、经济总量已位居全球第二位、信息化社会和老龄化社会已显雏形条件下的改革。所谓向深水区推进，意指改革既要解决过去想办而难办的事，又要适应时代要求推出新的改革举措。时至目前，预算、税制和财政体制三方面先后推出了系列改革举措。

（一）

预算管理改革目前已经做了三件事：

一是建立了规范的地方政府债务管理制度。改革明确了地方政府可以举债和怎么举债，实行了自发自还、公开透明的债务发行机制，确定了债务额度的管理机制，形成了中央统一领导、分级管理的债务管理体制。这不仅抑制了财政风险，也规范了政府行为。

二是建立了政府预算公开制度。预算公开是过去没有的改革举措。2014年新修改的《预算法》明确要求四本预算全部公开，同时规定了预算公开的时限、内容和法律责任。这意味着预算公开步入法治化轨道。

三是在公务支出管理上进行了深度改革。公务支出一直是社会公众关注的热点和焦点。人们观察政府、评价政府，往往从三公支出上入手。

根据八项规定精神，近年来预算改革在这方面做了大动作，建立了新的严格可行的公务支出管理制度，出台了会议费、因公临时出国费、公车运营和维护费、培训费、接待费、差旅费等管理办法。同时还快刀斩乱麻推出了公车改革、办公用房改革。这些改革目前都已落地，赢得了社会好评，提高了政府公信力，而且还为预防腐败创造了条件，推动了政府作风转变。

在税制改革方面，根据十八届三中全会的要求，强力推进营改增、资源税、环境税等改革。目前增值税扩大征收范围，实现全覆盖，取消了营业税。资源税改革已完成预期目标的三分之二，环境税立法进入征求意见阶段，消费税调整了税目、税率。在两年时间里，税改任务完成已接近一半。

与西方国家比，中国税改速度较快，西方国家的税改大多只在某一税类上，通常为时五年以上才完成。比如美国上世纪80年代里根政府推行的所得税改革为期十年。我国近年来税改涉及的税种的收入占总体税收的比重近70%，波及面如此大的税改在两三年完成，并不容易。

在财政体制改革方面，做了两件事：一是与税制改革相衔接，对政府间收入划分做了调整。增值税全覆盖以后，国内增值税收入在中央和地方间五五分成。二是对转移支付制度进行初步改革。首先是整合了转移支付结构。过去专项转移支付比重高，一般性转移支付比重低，经过调整后，目前一般性转移支付占整个转移支付的比重已经达到60%。目前中央政府对下的转移支付占整个财政支出比重近28%，如果把省、市两级对下的转移支付考虑进来，上对下的转移支付占财政支出总额的比重已近40%。这是中国财政体制上的一个特点。在同样的中央政府收入集中率水平上，西方国家财政转移支付的比重没有中国这么高。

在一般公共预算里，我国中央占比47%左右，在这一水平线上，我国转移支付的规模世界最高，有的国家转移支付规模大，但是它的中央收入集中率也高，能达到60%-70%，如法国、澳大利亚，美国中央占比接近60%，但是对下的转移支付比重没有我国高。

其次，建立了城市外来人口转移支付制度。在城市内部建立基本公共服务均等化制度是我国转移支付制度设计理念的变化。着眼全国统一市场，更多考虑人口流动因素，根据人口流动特征建立城乡基本公共服务均等化机制是实现共享发展成果的关键改革举措。建立城市外来人口转移支付制度是这一战略的基本保障措施。

有必要指出，近年来的财税改革是在实行积极的财政政策的背景下进行的，这与过去大不相同。上世纪80年代和90年代的财税改革都是在适度从紧的财政政策背景下推进的。2001年-2007年的预算改革是在稳健的财政政策背景下推进的。

反过来，改革又确为积极财政政策落地生效提供了制度保障，没有改革不可能实施力度空前的支出扩张计划的政策。因为恰恰是增值税改革为大规模减税提供了基本制度保障。

也恰恰是地方债管理体制的改革使赤字猛增未引发财政危机。在进行财税改革时，把宏观调控因素充分考虑进来，把相机抉择的反周期政策和制度变革有效地结合起来，是中国的优势。

值得注意的是，目前发达经济体在推动经济增长时所采取的财政政策已超越教科书定律。按教科书的说法，在经济低迷时，政府应当扩大支出来刺激总需求，进而拉动经济增长。但现实是发达经济体普遍在紧缩支出甚至加税。

究其原因，主要是福利支出扩张快已导致高额债务危机。这说明凯恩斯主义原理是有历史局限性的。我国的特点是在实施稳增长时通过制度变革建立财政制度反周期长效机制。

比如增值税改革，通过减税把当期总需求扩张起来推动经济增长，只是增值税改革预期效果之一，更深层次的目的是通过增值税改革打通抵扣链条，实现增值税中性，剔除重复课税，实现行业间和企业间公平竞争。

也就是说，无论经济形势好坏，重复课税都应该消除，一个国家的税制最根本的素质是公平。资源税改革也不是简单的短期政策，税负平移不能增是当期要达到的效果，但最根本的意义是抑制污染和能耗，为经济社会可持续发展创造条件。

（二）

“十三五”期间，财税改革有很多难点和需要研究的问题，以下做扼要分析。

如何继续实行积极的财政政策是首先要研究的问题。近年来积极财政政策不断加力，2016年减税规模达5000亿元，赤字为21800亿元，比2015年增加了5600亿元，增长率达到30%。现在我们面临的问题是今后如何实行积极的财政政策。当前人们最为关心的问题是赤字率走势。

确定赤字率有三个具体问题需要研究：一是如何看待赤字率的口径。现在的赤字率口径是一般公共预算赤字比上GDP。但实际上支出扩张远不止21800亿元。支出扩张指支出超过当期收入部分。比如2016年还有4000亿元的专项债，按照《预算法》不计入赤字，以相应的政府性基金收入作为偿还来源之一，用在当期必须上的但没有资金来源项目。这些债务没有算进赤字率。30000亿元的置换债也没有算进赤字率。置换债是将以前到期的债务从银行债置换成政府债，其实也属当期的支出扩张。

还有一块支出扩张是动用历年的存量资金和预算调节基金，也没有算进赤字率。我国的政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。按照《预算法》，除一般公共预算外，其他三本预算都不能有赤字。

但事实是政府总收支差额远不止一般公共预算赤字额。多出的这一块算不算赤字。

从理论上说，应该引入综合赤字率概念，存量资金、预算调节基金可不算赤字，但从政府当期收支缺口角度看，置换债和专项债应该算。综合赤字率是当期政府支出扩张度的全面反映。如果从这个角度衡量赤字率，就不是3%的问题，而是7%左右。

第二个需要研究的问题是中国为了什么事打赤字？中国现在的赤字跟过去的赤字有所变化，属于福利建设混合型赤字。过去我国的赤字纯粹是建设性赤字，为搞建设筹钱，增加支出。

2000年后我国进入福利扩张高峰期。2000年-2010年财政收入增速年均高达20%，基本公共服务供给水平抬升财力保障基础增强，所以当时并未感到收支矛盾尖锐，但要看到，即便是在那个时期一般公共预算也有赤字。2010年后我国成为世界第二大经济体，经济规模达到10万亿美元。国家经济规模越大，怎样进行再分配问题就越来越突出。西方国家在“二战”后GDP规模突破1万亿美元，建立起了完整的高水平公共福利制度。

再往前看，西方国家社会矛盾尖锐期是工业化推进和工业化初步完成时期。当时各类思潮迭起，很多学者认为经济增长成果享用不均，资本主义制度必须大修改，著名者如空想社会主义代表人物欧文。

我国现在实际上正处于增长成果再分配力度加大期，要建立新的公共福利保障制度，加快实现城乡之间、社会群体之间的基本公共服务均等化。2010年后公共服务再度扩围提标，扩围是扩大公共服务均等化范围，如建立城市外来人口公共服务市民化制度；提标是指提升民生支出标准，如低保水平。城乡公共福利水平同步提升带来了巨大支出压力，必须不断增加赤字。另一方面，中国的政府职能宽，还要保经济增长，财政支出中投资性支出又必须扩张，这肯定要把赤字推向高峰。

第三个需要考虑的问题是风险如何防范。衡量财政风险不是仅仅看赤字率高低，还要看债务利息支出占财政支出比重。我国债务利息支出占中央财政支出比重从2009年的9%上升到2016年的12%，从全国数据来看，今年1月-9月债务利息支出猛增，9月当月占比达到48%。利息支出占支出比重是财政风险高低的突出表现。

因为本金支出可以发新债还旧债，但利息必须以当期收入支付，进而挤占其他支出迫使赤字再增加。西方国家债务危机加重过程就是利息占支出比重提高的过程。中国的财政风险总体可控，但债务利息支出占支出比重抬升必须高度警惕。

实行积极财政政策为时已八年，外加近三年债务加速膨胀累计的巨额利息负担要在未来几年集中偿还。这对中国是一个严峻考验。显然，未来实施积极的财政政策关键是找准切入点，提高资金使用效率，防控财政风险。

我们现在提积极财政政策要加力增效，人们往往关心加力的问题，没有关注增效的问题，今后真正应当关注的是如何增效。赤字可以扩大，但至为重要的是重点保哪一方面支出。在基本公共服务支出和投资性支出两相权衡的时候，应更多地保基本公共服务支出，降低投资性支出比重。同时，提高资金使用效率，整合资金，防控财政风险，降低综合赤字率。

第二方面是深化税制改革。我国税制改革已进入深水区，重要标志是下一步的改革方向是注重社会各个利益集团的利益调整。前期进行的税制改革调整的是政府和企业之间的分配关系，如增值税、资源税、环境税。下一步改革涉及到社会各个群体税收负担调整，核心问题是谁为公共产品买单。

房地产税改革难题是住房保有环节要不要课税，如果课，课多少，怎么征？个人所得税改革难题是从哪个收入阶层拿税、拿多少？是增加纳税人，还是减少纳税人？

目前个人所得税纳税人占劳动者比重10%左右。这一局面要不要调整？其中关键的认识问题是把个人所得税视为一般性税收还是收入调节性税收？我国财政民主化程度已大大提高，公众呼吁税收法定。要求行使税收决定权，这是过去改革没有遇到过的情形。个人所得税改革方向是从分类计征转为综合与分类相结合计征。

其中存在三大难点：

一是哪些收入综合课税，哪些收入分项课税。

二是综合课税费用扣除额俗称起征点怎么确定、怎么扣，综合扣除和分项扣除怎么配比。住房贷款应属专项扣除。但究竟是扣除利息还是本息需要全面分析，应是否全国统一扣除标准，也需要研究。赡养系数也应列为专项扣除，扣除的难点是如何测定老人和小孩的基本生活费用及如何区别老人和小孩的收入能力。

三是税源信息怎么获取。假如把劳务、工薪所得、劳动报酬等归在一起综合课税，如何获得收入信息就成为制度设计上的难点。现在实行源泉扣缴，在哪个单位获得收入哪个单位代扣，税收信息明确。综合课税与单位代扣代缴存在信息不对称问题。

比如某人在广东讲课拿了一笔劳务，甘肃出版社又给他寄了一笔稿费，收入发放单位不一定把信息传递给就业原单位。这将使综合课税流于形式。这三个难题表明个人所得税改革不能急于求成，必须分步实施，必须在配套改革条件相对成熟且实证分析充分的条件下才能推出。房地产税改革走法制道路非常正确，对住房保有课税必须慎之又慎，一定要详细论证。

其中核心问题有三点：

一是如何确定纳税人。目前中国有商品房、公房转为产权房、农民自建房和小产权房四类房产，对哪种房产划在征税范围内本质上是对既得利益的深度调度调整。

二是如何核定税率。低税率是必然选择，但问题是低到什么程度。事实上关键是怎样计算税率。解决好这一问题应找准税率决定因素。从我国情况看，可把个人可支配货币收入增长率、居民储蓄率、恩格尔系数、房产评估值等列为税率决定因素套入计量模型测定税率。

三是如何分配税收管理权限。房地产税属于税基属地化税收，地方政府应有较大税政权。在税率计算方法全国统一的前提下，地方政府应拥有一定的税率决定权。

下一步财政体制有两个大改革需要推进。第一个是事权和支出责任划分究竟怎么做，第二个是收入划分。

事权划分分为行政事权和财政事权，应依不同原则进行。从理论上看，与人口流动关系紧密的事适合于中央管，涉及公民基本素质的事也应该中央管。从公共产品提供便利角度看，地方公共物品应由地方政府提供。支出责任划分调整最为复杂。中国的特点是任何一项事权到了中国可能都不是一级政府独家拿钱能办得了的。

西方国家人口少，德国8000万人在欧洲算多的，剩下的五六千万，一项事权涉及到的人口没多少，一级政府单独拿钱即可了事，中国则不然。

比如义务教育，有1亿多在校生，跟外国没法比，一级政府拿不出这么多钱，特别是人口大省在校生上千万，只能是多级政府共同负担，但今后比例怎么配是个大事。收入划分也很复杂，既要考虑与支出责任划分对应，还要考虑统一市场的形成、税基流动等因素。调整政府间收入划分要从宽口径看问题，不能仅从税收角度作决策。

目前我们面临两个体系的建设，一个是中央政府收入体系，一个是地方政府收入体系。之所以不说税收体系是因为中国的政府收入远不止税收，税收占我国政府收入的比重不到60%，政府性基金、社会保险基金的收入比重越来越大，所以要建设中央政府和地方政府两个收入体系。

作者为财政部财科院副院长，编辑：王延春