中国新城新区现状与创新发展重点①

冯奎

【区域合作与创新】

中国新城新区现状与创新发展重点①

冯奎

中国的新城新区已经建立了庞大的、相对完整的体系，成为工业化、城镇化的重要支撑。从创新视角来看，新城新区内涵是空间创新，本质规定性在于通过新的空间生产或者通过在原有空间上进行要素优化配置及体制机制变革来承担新功能，创造新价值。在新常态条件下，推动中国新城新区创新的政策环境已经形成，新城新区创新引领的方向更加明确。然而从创新角度来看，中国的新城新区面临诸多挑战，需要践行以创新为核心的一系列发展理念的要求，推动新城新区的健康与可持续发展。

新城新区；创新；体制改革

一、新城新区的内涵及发展现状

国外讲的新区，一般指城市新区，是指在旧城基础上满足城市发展需要，用于布局产业和安置人口，依托旧城区规划和建设新的住宅、产业、公共服务设施的空间地域单元。中国语境下的新城新区与西方学术界关于新城新区的概念有极大的不同。中国的新城新区，是为了国家或城市政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要，经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元，包括但不限于国家新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园，以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、临港新城、空港新城等。近年来的研究，将海绵城市以及“特色小镇”，也列入新城新区范畴之内。

西方与中国关于新城新区的内涵，其共同点是：都是新的空间单元、满足于一定需要并实现其价值。不同点在于：第一，中国的新城新区既从城市发展角度出发，也从超越于城市的国家利益的角度出发去进行空间创新，甚至更多地是将新城新区作为实现国家利益的战略手段；第二，中国的新城新区更加多样、复杂。在本质的规定性上，中国的新城新区有两种主要类型，可以是新的空间生产，即增扩建设用地；也可以是在原有的空间上，通过要素优化配置或体制机制改革，叠加新的功能，实现新的价值，从而使得旧城旧区变成新城新区。根据以上理解，就中国的新城新区而言，本质上就是空间创新，这种创新可以是横向意义上的建设用地的延展，也可以是纵向意义上的空间转型和提升等。

截至2016年5月，中国县及县以上的新城新区数量总共超过3500多个。其中国家级新区17个；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约500个；各类省级产业园区1600多个；较大规模的市产业园1000多个；县以下的各类产业园上万个。概括而言，中国目前已形成了以国家级新区为龙头，以国家高新区、经开区为骨干，以省（市）级各类新城新区为支撑，以一批新型化的新城新区为重要组成部分的新城新区体系。

——国家级新区。继原已批复的国家级新区之后，2015年4月以来，湖南湘江新区获批，此后不到12个月时间，南京江北新区、福州新区、云南滇中新区、哈尔滨新区、长春新区等国家级新区也相继面世。2015年成为国家级新区获批最为密集的阶段（见图1）。

图1 国家级新区的分布

——国家经济技术开发区、国家高新区。国家级开发区数量在2012—2013年间快速增长后，进入到平稳增长阶段。2014年新获批国家级开发区共9家，增长率仅2.8%。2015年，新获批国家级开发区达到31家，增长率为9.3%。截至2015年10月，国家级经济技术开发区有219个。

——省（市）级各类新城新区。各省级层面的各类新城新区有1500多个，较大规模的市级新城、新区1000多个。

——自贸区、智慧城市、海绵城市、空港新城等。2016年9月，国家新批7个自贸试验区，至此，中国自贸试验区数量增至为10个。在现有智慧城市建设的基础上，国家有关部门提出要在“十三五”期间建设100个智慧城市。2015年4月，财政部、住房和城乡建设部、水利部组织了海绵城市试点，通过了16个海绵城市建设试点。截至2015年底，国内已经有63个城市提出要建设空港新城或者空港经济区、临空经济区。

二、新常态下新城新区发展步入新阶段

中国新城新区数量不断增多、面积不断扩大，除了内在合理性的因素之外，还有一些地方政府行为上非理性的因素，表现在以下四个方面：第一，地方政府求新、贪大、求洋。有的地方领导一上任，首先要做的事就是雄心勃勃地重新谋划建新城、造新区，而且一出手必定要讲究大手笔、大气魄、大尺度。第二，土地是空间生产的主要因素。地方政府可以粗放地获得土地并使用土地的管理政策助长了新城新区在空间上的扩展。第三，政府投资、金融资本注入是新城新区发展的重要推手。政府不计债务规模及后果的投融资开发模式为“造城运动”推波助澜。第四，对新城新区缺乏有力地调控与规范，使得新城新区在政策体制的罅隙里野蛮成长。

从过去30多年的经验来看，新城新区发展与中国工业化、城镇化的进程相耦合。新城新区的快速发展是快速工业化、城镇化的支撑性力量，同时，快速工业化、城镇化进程也为新城新区的激增提供了极为有利与宽松的环境。在新常态的发展条件下，一系列新的政策出台，以往那种大规模建新城新区、建大规模新城新区，盲目扩张的发展模式面临极大调整。

一是《国家新型城镇化规划》将新城新区纳入统一规划管理。《国家新型城镇化规划（2014—2020）》中专门设章节进行新城新区规划，一方面提升了新城新区发展的战略意义；另一方面对政出多门的新城新区规划思路进行了统一。国家新型城镇化规划提出严格新城新区设立条件，将对未来新城新区发展产生方向性的影响。

二是新城新区用地受到严控，进入有规必依、无地可建的阶段。国土资源部于2014年9月下发《关于推进国土节约集约利用的指导意见》，有效期是8年，意味着自现在起至2022年，新城新区的建设用地总体上处于严控状态。一些地方新建、扩建新城新区的雄心壮志将遭遇有规必依、无地可建的现实窘境。

三是债务风险受控，举债造城不计后果的情况受到遏制。2014年8月，新《预算法》获通过，并于2015年1月起施行。新《预算法》堵偏门开正门，规定地方政府只能在国务院确定的限额内，通过发行债券的方式筹措资金。2014年10月，国务院办公厅首次发出《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。《意见》提出，要防范风险，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

四是清理规范税收等优惠政策，使政府之手的作用受限。2014年12月，国务院颁发《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，全面规范税收等优惠政策，维护公平竞争的市场环境，促进形成全国统一的市场体系，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

在新常态条件下，新城新区面前的政策环境、竞争环境迥异于从前。在内因和外因的同时作用下，中国新城新区将难以简单沿用过去那种依靠土地扩张和资金投入带动发展的道路，创新引领的发展方向更加明确。

一是新城新区的定位逐渐规范与明确。2014年，国务院办公厅《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》明确指出，国家级经开区要建设成为带动地区发展和实施区域发展战略的重要载体，成为构建开放型经济新体制和培育外资新优势的排头兵，成为科技创新与绿色集约发展的示范区。2014年，国家高新区管理部门提出2020年国家高新区战略提升行动的总体目标：到2020年，努力将国家高新区建设成为自主创新的战略高地，培育和发展战略性新兴产业的核心载体，转变发展方式和调整经济结构的重要引擎，实现创新驱动与科学发展的先行区域，抢占世界高新技术产业制高点的前沿阵地，充分发挥国家自主创新示范区、国家高新区的核心载体作用，以更强大的创新能力服务于创新型国家建设。

二是新城新区已建构起较为完整的体系，数量增长趋于减缓，进入稳定发展时期。截至目前，我国已形成包括3000多个新城新区在内，多层次、多类型的新城新区体系。步入新常态，经济增长的速度有所放缓，工业化、城镇化高速增长时期已经结束。新城新区从总体而言将进入内涵式增长的新阶段。由此，我国新城新区的数量将趋于稳定，增速有所减缓。

三是从粗放走向集约、从低效迈向高效成为转型的主要内容。在土地利用方面，未来新城新区的土地管理将会日趋严格，增量严控、存量盘活的方向基本确定。土地开发利用的动态监管将会进一步加强，闲置、低效利用土地的成本增大。在资源节约、环境准入门槛方面，未来将会更加严格。在此前提下，新城新区未来的一个方向就是大力发展节能环保产业，提高能源资源利用效率，减少污染物排放，防止环境风险。

四是产城融合成为新城新区主要空间布局形式，融合的水平与程度由低到高。大量有产无城、有城无产、产城低端结合的新城新区，将通过转型发展，步入产城高度融合的发展阶段，这是新城新区在存量上找增量，在内涵上深入挖潜的重要体现。

五是政府与市场协作的开发模式将会得到更加广泛的利用。政府主导型的新城新区开发模式，优势在于布局合理，环境完善，招商目标明确，有利于形成优势集群。存在的问题是行政力量过于强大，会阻碍新城新区发展，另外政府可能产生开发资金不足的问题。市场主导的新城新区开发模式，优势是符合市场规律，能够充分满足市场需求，形成良好的产业体系，但存在自发性和无序性，缺乏统一规划，缺乏统一的开发机制，开发建设较为分散。政府与市场协作，通过发挥两种机制的优势进行新城新区的开发建设，能够最大限度地化解问题，积累优势，但同时也存在着参与主体较多、管理难度较大的问题。

六是试点性示范性政策将会更多惠及一般性新城新区，形成更大的后发优势。部分新城新区在设立、发展的阶段，被赋予在一定领域进行先行先试的权利。推广这些新城新区先行先试的成功经验，能够减少同一类型新城新区制度探索的成本，有助于推动新城新区的整体升级转型，也是为了进一步创造公平竞争与发展环境的需要。一个突出的例子是中关村“1+6”政策的推广。在先行先试政策下，中关村示范区取得了良好成绩。2014年12月国务院常务会议决定，把6项中关村先行先试政策推向全国。并且，在所有国家自主创新示范区、推广实施4项先行先试政策。

七是分类管理，新城新区将更多采取进位与淘汰并存的管理机制。新建的国家级新区基本上是一区一策。国务院或国务院职能部门还专门为这些国家级新区建立了联席机制，便于出台相关政策，协调有关机构，形成较强的推动力。科技部等部门对国家级高新技术产业开发区进行了分类。针对“三类园区”（即世界一流高科技园区、创新型科技园区、创新型特色园区）分别制定战略提升行动目标要点。商务部等部门对国家级经开区进行动态的分类管理。对发展质量与水平较高的省级开发区，按程序进行升级。对土地等资源利用效率低、环保不达标、发展长期滞后的国家级经开区，予以警告、通报、限期整改、退出等处罚，逐步做到既有升级也有退出。

八是影响新城新区的因素出现重大变化，核心能力建设成为获得竞争力的主要方式。随着重大基础设施条件的改善，各类新城新区已没有绝对的区位交通优势。国家、省对新城新区的支持，也从以前的给项目、给产业定位，转变为给试点、给机制、给政策创新空间。在此背景下，影响新城新区的因素出现重大变化。以往的区位、资源等优势的作用渐渐减弱，各类新城新区主要应通过苦练内功，进行核心能力建设，以获得比较优势与竞争优势。这些能力包括制度的生产与突破能力、规划的制定与实施能力、创新的集成与转化能力、人才的集聚与培育能力等等。

总体而言，在新常态条件下，新城新区面临创新与转型的巨大压力，粗放式依靠平面横向扩张的道路越来越受到限制；创新引领，在纵向意义上转型升级是新城新区发展的主要方向（见表1）。

表1 新城新区发展阶段及模式特征

三、主要类别新城新区创新发展的重点

1.国家级新区密集获批，首次统一明确各新区体制改革的重点

国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。2015年4月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合发布《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》，要求国家级新区为保持国民经济持续健康发展做出新贡献。国家发改委于2015年6月召开国家级新区第一次工作会议，9月出版《国家级新区发展报告（2015）》。

国家级新区在促进经济增长方面发挥巨大作用，这也是其密集获批的重要原因。

根据2014年、2015年的统计数据，国家级新区有7个人均GDP超过所在省（市）的1.5倍，有4个人均GDP超过所在省（市）的2倍。很明显，国家级新区已经成为所在区域的增长极。

新城新区在体制机制改革方面担负着重要的责任。2016年国家有关部门首次统一明确了17个国家级新区体制机制创新重点共54项，其中上海浦东新区与天津滨海新区体制机制创新的分量最重，各有5项内容；其他15个国家级新区体制机制创新重点一般为3项。对上海浦东新区的要求是：进一步深化和有序推广自由贸易试验区制度创新，以政府服务、投资管理、贸易监管、金融制度等创新为重点，加快构建开放型经济新体制。对天津滨海新区的要求是：务实深化京津冀协同创新体系建设，大力推进投资与服务贸易便利化改革创新，全方位推动港区协调联动探索，提升服务京津冀协同发展能力。

国家级新区成绩卓著，但同时存在着不足，包括：产业结构仍需调整优化，区域创新能力不足，公共服务设施配套滞后，土地集约化利用程度不高等。

2.经开区与高新区面临压力加大，考核评价体系突出创新引领

经济技术开发区与高新技术产业园区是中国新城新区的两张老牌劲旅。在新城新区的体系中，两区资格老、贡献多，曾经有力地支撑起中国改革开放的全局。但在新常态条件下，两区转型创新的压力也最大。

1984年5月，为了推广经济特区取得的经验和成就，加快对外开放的步伐，以便大规模地利用国外资金、引进先进技术和管理经验，中国决定开放大连、天津、上海、广州等14个沿海港口城市，扩大其权限，给予境外投资者以优惠待遇，并同时在这些开放的沿海港口城市兴办经济技术开发区，实行经济特区的某些特殊政策。作为从计划经济向市场经济转型的政策先行区，开发区最为重要的贡献在于确立了土地开发—基础设施建设—产业发展三位一体的资金大循环模式，开启了以制度创新引领工业经济发展的道路。

国家高新技术产业开发区的萌芽时期也是在20世纪80年代。当时有关专家和学者以美国硅谷经验为借鉴，提出了在中国创办科学工业园区的建议；与此同时，一批具有胆识和探索精神的科技人员相继走出科研院所和高等学校，创办了各种科技企业，其中最有典型意义的是集结着大批科技企业的北京“中关村电子一条街”的崛起，它为兴办高新技术产业开发区奠定了重要的基础。1988年5月，在“中关村电子一条街”的基础上，国务院批准建立了中国第一个国家级的高新技术产业开发区——北京市新技术产业开发区试验区，从而奠定了中国高新技术产业开发区发展的基础；同年8月，“火炬计划”开始实施，高新技术产业开发区成为它的一个重要组成部分，从而拉开了在中国建设高新技术产业开发区的序幕。

2010年以来，经开区、高新区面临的外在环境发生重大变化。经开区、高新区内部的竞争格局也有了极大变化，大致来说，目前经开区、高新区“老中青”都有，三个阶段并存：少数领先的经开区、高新区处于创新导向阶段；多数经开区、高新区处于投资导向向创新导向过渡阶段；还有一定数量的经开区、高新区仍然处以投资导向为主的发展阶段。

2015年11月，《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划纲要》提出，国家高新技术产业开发区已经初步具备了率先实施创新驱动发展战略和成为中国经济中高速增长“稳定剂”的物质基础和思想氛围。

2016年4月，国务院办公厅发出《关于完善国家级经济技术开发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见》，提出当前经开区迫切需要通过完善考核、分类指导、综合施策，促进创新驱动发展，为稳增长调结构惠民生继续发挥生力军作用。

通过创新实现转型与升级已经成为各地切实的行动。2016年6月2日，国家发改委发出《关于建设长江经济带国家级转型升级示范开发区的通知》，在拥有长江岸线资源的11个省（市）中挑选出了33个开发区（平均3个），作为长江经济带的转型升级示范区。主要任务包括：承接国际产业转移，促进开放型经济发展；承接国际、沿海产业转移，带动区域协调发展；产城互动，引导产业和城市同步融合发展；低碳减排，建设绿色发展示范开发区；创新驱动，建设科技引领示范开发区；制度创新，建设投资环境示范开发区。

3.京津冀协同发展持续深化，以新城新区为主体的创新共同体成为重要平台

北京、天津、河北省地区的新城新区，无论是设立时间还是发展速度一直走在全国的前沿，区域内新城新区数量众多，类型各异，目前区域内国家级新区和地方政府建设的各类新区新城共计300多个（参见表2，只列出部分）。

新城新区在京津冀协同中作用重大。《京津冀协同发展规划纲要》中明确提出，要疏解北京非首都职能，重点建设“4+N”功能承接平台。其中“4”是指曹妃甸、新机场临空经济区、张承生态功能区、滨海新区等区域承接平台，“N”是指天津滨海—中关村科技园、宁河京津合作示范区、武清京津产业新城、宝坻京津科技新城、沧州渤海新区、正定新区、北戴河新区、白洋淀科技城等平台。可以看出，京津冀区域中新城新区已经成为引领国家战略的主要载体，将在高新技术发展、创新创业政策、房屋去库存等方面获得国家层面的支持。

滨海新区是京津冀协同的基础性平台。作为京津冀地区唯一的国家级新区，滨海新区在京津冀协同发展中得到充分重视，被赋予更多的职能。《京津冀协同发展规划纲要》明确，天津定位为“一基地三区”，即全国先进制造研发基地，北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区，与国发〔2006〕20号文件赋予滨海新区为中国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心的功能定位具有极大相似性和延续性。而且，滨海新区将作为京津冀协同发展的4个战略合作功能区之一，同时天津滨海—中关村科技园是承接非首都功能的特色园区，滨海新区成为天津对接京冀、推动区域协同发展的主载体。

中关村在京津冀协同中发挥了引领性的作用。中关村已与天津滨海新区、天津宝坻，河北石家庄、唐山、秦皇岛、承德、廊坊、保定等地区建立了战略合作关系，务实推动了天津滨海—中关村科技园、宝坻京津中关村科技新城、石家庄集成电路封装测试产业基地等一批科技园区和产业基地建设。据不完全统计，中关村领军企业已在河北设立分支机构1029家，在天津设立分支机构503家。而随着中关村经济结构进一步趋向“高精尖”，包括津冀在内的京外企业，也纷纷在中关村设立研发机构、总部等（参见表3）。

表3 北京中关村十六园参与京津冀协同发展模式

中关村与京津冀区域协同的主要模式包括：转型创新模式复制、部分功能外迁、企业外迁、企业投资、技术输出、共同基金、上下游产业链联动、建立河北分园、共建共管等。

中关村园区与区域内其他新城新区共建创新共同体，主要做法包括：政府部门统筹协调，营造良好的市场环境；以资本为纽带吸引社会资本参与京津冀协同创新；搭建科教协同平台，跨区域共建园区；实施创新社区区建工程；促进服务资源合理分配，加强三地人才交流等。

滨海新区、中关村等新城新区在京津冀协同创新中的角色与作用与以往相比，有着重大的提升、飞跃，最重要的是，提出了“共同体”的发展理念，并采取了切实的行动。共同体是命运共同体、利益共同体，也是责任共同体。“共同体”将扩大现有新城新区的影响力与竞争力，促进新城新区发挥辐射与带动作用，是未来新城新区发展的重要方向。

京津冀以新城新区为主体，打造创新共同体，还处于初步阶段，存在的主要问题包括：资源配置水平差异大，新城新区发展水平分化；数量较多，资源分散，投入产出不经济；新城新区发展策略同质化，资源环境约束明显；区域协同发展机制不足等。

4.“四大板块”成绩不凡，为新城新区的发展增添新的活力

在新城新区结构性变化中，出现了一批“生力军”：以自贸区为代表的开放型新城新区；以智慧城市建设为内容的智慧新城、智慧新区、智慧小镇；以海绵城市建设为内容的海绵新城、新区；绿色新城、新区；循环型新城、新区等；以空港新城、高铁新城为代表的交通枢纽型新城新区等，脱颖而出，展现出活力与竞争力。

以自贸区为代表的开放型新城新区。2013年9月29日，上海自贸试验区正式运行。几年来，上海自贸试验区试验功能进一步丰富，经济活力进一步增强。统计显示，2015年，上海自贸试验区以上海1/50的面积，创造了全市1/4的生产总值，加快了地区经济转型升级的步伐。上海自贸试验区在建立以负面清单管理为核心的外商投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度等方面，形成了一批可复制、可推广的改革创新成果。

以智慧城市建设为内容的智慧新城、智慧新区、智慧小镇。2015年3月国务院发布《关于落实<政府工作报告>重点工作部门分工的意见》（国发〔2015〕14号）。2015年12月，中央城市工作会议提出：“要提升管理水平，着力打造智慧城市。”2016年4月，中共中央、国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，进一步重申了中国智慧城市建设的发展目标，即到2020年，建设成一批特色鲜明的智慧城市。2016年是国家“十三五”规划的开局之年，相关规划显示，“十三五”期间，政府对智慧城市的直接投资将逾5000亿元。与老城区相比，新城新区创新、协调、绿色、开放、共享发展的难度大大降低，并且智慧城市建设与新城的空间规划、土地规划、产业规划、基础设施规划可以同步实施。因此，智慧新城成为全国智慧城市建设实践的新热点。

以海绵城市建设为内容的海绵新城、新区；绿色新城、新区；循环型新城、新区等。2015年4月，为了贯彻落实习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神和近期中央经济工作会议要求，财政部、住房和城乡建设部、水利部组织了2015年海绵城市建设试点城市评审工作，通过了16个海绵城市建设试点，其中包括1个直辖市，4个副省级城市，9个地级市以及2个国家级新区。中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，给予了明确的标准，一定三年，具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

海绵绿色城市的创新实践引人瞩目。贵安新区立足绿色崛起的发展理念，率先在开发中采取低影响开发模式，探寻海绵城市建设的新路径。在借鉴国内外城市对雨水资源有效利用的经验上，以生态文明理念和新型城镇化精神为指导思想，构建“山水林城田”一体的贵安新区海绵系统。西咸新区作为首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区，倡导绿色发展和生态文明，建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市，着力打造现代田园城市；湛江则致力打造建设脚印城市、海绵城市、循环城市的理念，出台海绵城市建设方案，实施主城区治水“十年规划”和“三年计划”，完成8条河涌清淤截污和6个“水浸街”黑点整治，成功申报建设国家循环经济示范城市，湛江开发区成为国家级循环化改造示范试点园区；而重庆探索生态治水，最大限度地实现雨水在城市区域积存、渗透和净化，山城要像海绵一样有弹性。

以空港新城、高铁新城等为代表的交通枢纽型新城新区。中国民航业发展迅猛，2015年全国民航业务持续稳定增长，总客运量达到了4.5亿人次，比上年增长了11.1%，货运总量达到了625万吨，比上年增长了5.2%。至“十二五”期末，国家计划建设全国运输机场总数达到230个以上，覆盖全国94%的经济总量和83%的人口区域。截至2015年底，机场客运吞吐量超过千万人次的机场达到了26个，这些机场已经具备了发展空港新城的基本前提条件。根据中国主要临空经济区产业发展情况的分析可以看出，中国临空经济的发展模式主要有四种：航空产业带动模式、物流带动模式、综合经济区模式、空港城模式。中国大部分航空港区都处于临空产业集聚的萌芽或成长阶段，更多表现出航空主业带动及物流带动两种模式。

高铁新城也是交通枢纽型新城新区。目前高铁新城的发展状况可以分为四类：第一类以超大城市如天津、广州等高铁新城为代表，人口集聚力很强，生产要素流动加快，总部楼宇、高端商业等产业发展迅速，产业结构优化，站点周边不同功能的用地圈层扩展态势明显。第二类以南京、武汉等特大城市的高铁新城为代表，这些高铁新城正在进一步强化城市区域中心地位，新城规划面积普遍较大，基本定位为城市的副中心，不断吸引周边要素流动集聚，推进城市空间结构向多中心演变。第三类情况是：高铁站一般设置在城市外围，更有利于承接周边城市的产业转移，高铁新城周边有一定的发展，但同时面临着自身要素流出的危险。第四类高铁新城定位普遍过高，规划面积偏大，城市周边建设缓慢，在与周边城市竞争中受到虹吸作用影响而往往处于弱势地位。

四、新城新区发展面临的问题

中国新城新区在发展中遇到一些问题，有的问题由来已久，有的问题在近两年表现得更加突出，需要引起注意。

1.规划上过度超前

例如在空港新城的规划定位方面②，主要表现在对枢纽机场的发展定位以及临空产业的发展规律没有清晰的认识，就急于推出空港新城的发展概念。在既有提出建设空港新城的机场中，有大量的机场客运量远远不足1000万人次，机场尚不具备带动周边地区发展的实力，然后实施项目，进行建设、招商等。导致机场周边产业发展杂乱无序、土地利用低效、基础设施配套缺乏等问题出现。中国现有的空港新城规划面积普遍偏大，大多都超过了100平方公里。规划面积偏大很容易造成空港发展过程中土地资源浪费，建设无序的问题发生。

2.定位上同质化明显

京津冀区域临港产业定位重叠现象一度十分明显，近年来，虽然政府逐步认识到这个问题，努力推动差异化定位，但以往留下来的问题绝非短时间内可以解决。表4显示，滨海新区、曹妃甸新区、渤海新区等临港新城新区的产业，突出地表现出两个特征：一是以低端的工业、制造业为主，整体产业发展水平较低。二是与近邻的临港园区雷同③。

高铁新城是近年来发展的热点，大部分高铁新城的功能都定位于城市的副中心，由此再析出商务金融、文化休闲与娱乐、居住、行政办公及其他等功能。由于缺乏对高铁新城的具体深入的分析，多座高铁新城的功能相同或大同小异（见表5）。

3.部分类型的新城新区功能冗余

以保税区为例④，1990年保税区初建时的功能定位是“仓储、转口贸易和简单的加工装配”，但是在实践中，中国保税区基本上都以出口加工和进出口贸易为主要功能，在很大程度上形成了与经济技术开发区、高新区等雷同的功能，保税区没有凸显自身的独特性。在贸易功能方面，仍主要表现在国内转口贸易上，而国际转口贸易所占的较少；仓储物流功能方面，由于中国转口运输不发达，加之大多数仓储物流企业管理水平较低，区内基础设施不完善，因而在很大程度上限制了保税区仓储物流业的发展。

另外，保税区的位置一般都处于中国的沿海开发区，与其他的经济特殊区域相毗邻，这样在形成产业上集聚的同时也形成竞争态势，导致保税区现有功能与其他特殊经济区交叉、重叠，限制了保税区其他功能的进一步发挥。即使在保税功能上，由于区外还有大量保税工厂、保税仓库，保税区虽然有进口延迟纳税、存储没有期限限制的优惠政策，但是优势并不突出。

表4 京津冀区域临港产业重叠情况

表5 高铁新城功能汇总

4.企业集聚的不利因素叠加

据多位被访谈对象介绍，2013年是兰州新区投资建设最为火热的一年，2014年投资建设热度有所下降，2015年建设热度显著降低。总的来看，近两三年以来，兰州新区的发展速度明显趋缓，一度出现了建设停滞的境况⑥。2016年，尽管兰州新区的城市基本轮廓已显，但相关配套服务体系仍需完善，产业规模尚未达到理想的集聚状态，要素资源吸纳能力较弱，与2015年的设定目标尚存一定差距。许多在建企业的厂房建设停滞，出现了以下情形：一是对新区发展持观望态度；二是企业资金短缺：三是企业处于试投产状态；四是市场不景气和需求量小；五是产品生产工艺落后。

5.过度依赖房地产拉动

呈贡新区的开发模式属于自上而下的政府主导型⑦。从土地供应情况来看，呈贡新区在实际运作开发中存在明显的“强政府、弱市场”现象，通过划拨方式取得土地的项目占总用地的52.33%，主要包括行政办公、教育科研、医疗卫生、市政设施等非营利的公共项目；通过招牌挂出让方式的土地仅占47.67%，其中，住宅项目占出让用地的74.63%，商业服务业设施项目占15.53%，工业项目占5.24%，投资过度依赖房地产投资拉动，产业投资不足，经济结构性矛盾突出，市场机制尚未在新区土地资源配置中起到任何作用。在缺少市场力调配的新区开发模式下，以高等教育、行政办公用地为主的单一功能用地，其人口密度具有周期性、瞬时性的变化特征，很难形成持续扩大和升级的消费需求和服务需求，不利于市场主导下的商业、餐饮、娱乐等服务设施和功能的进入，不能提供稳定的就业岗位来吸引人口的聚集，造成的后果一是新区人气不足，难以持续培育新区的生产和服务功能，开发建设进展受到影响。二是造成新区的产业支撑不足，新区的建设和发展缺少内在动力和有效支撑，短期内很难形成有竞争力的产业体系⑧。

6.工程技术研究基础不足

在全国普遍建设海绵城市、大力推广低影响开发技术的热潮下，不少城市在规划上存在用地规划与各种专项规划脱节的现象。目前中国总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、各类相关专项规划中如何落实海绵城市的建设理念和要求，是一个难点⑨。无论是市政设计院和建筑设计院以往的设计，还是社会企业采用的技术，基本上都没有接触过海绵城市的相关设计工作，也不能独立承担相关建设工作，对此缺乏了解和实践，因此在这方面的设计只能边摸索边进行。从各地城市建设情况来看，部分研究人员对于LID的知识掌握还不到位，构建技术也存在效仿，并不确定是否适合于该地区建设，没有足够的理论、数据支撑。而往往工程技术如何制定实施这一关键点没有得到重视和推广。人们常常认为通过网络搜索，借助设计手册，或采用通用的计算工具就可以做出LID和海绵城市设计的观念是不科学的。

7.管理运营机构不顺

以空港新城开发为例。空港新城的开发建设涉及政府和机场两大利益主体，同时还涉及基地航空公司、物流公司以及企业等，在建设过程中需要形成一个能有效协调这些利益主体的管理运营机构和实现多方共赢的开发建设运营机制，从而推动空港新城在产业发展、空间布局、基础设施配套等方面的效益最大化。目前国内空港新城的建设缺乏统一的管理运营机构及开发建设机制，导致空港新城的建设呈现一种无序发展的状态，在广州临空经济区规划、建设与运营的案例中，机场集团联合新加坡宇航科技要在白云国际机场周边联合投资建设一个大型的航空维修园区，而南航则要在机场周边建设一个南航航空城，双方在空间选址上以自身利益最大化为出发点，导致在项目推进过程中地方政府、机场集团、基地航空公司之间产生众多的矛盾冲突，延缓了空港新城的发展⑩。

8.融资陷入困境

在经济新常态的背景下，由于企业投资意愿整体下降，融资成本不断增加，银行为防范信贷风险，恐贷、拒贷现象明显等多重因素影响，尤其是银行银根紧缩的背景导致企业预期融资的放空，资金链断裂，从而致使部分自主创新性高、市场竞争力强的项目止于立项的最后一段。京沪线上某座中等城市的高铁新城开发的企业主体也大都陷入困境，2014年总体招商引资的协议引资为135亿元，累计到位的资金仅有66.5亿元⑪。

9.创新资源转化不充分

以武汉光谷为例⑫，光谷积聚了大量的创新资源，有42所高校和56家省部级科研院所，58名两院院士，20多万各类专业技术人员和80多万在校大学生，是全国第二大智力密集区。但从创新资源向创新绩效转化的角度来看，与国内的中关村、深圳国家自主创新示范区相比，光谷存在着较大的差距，更无法与国际上先进的创新性园区相比。

10.对环境与历史文化造成破坏

中国的新城新区建设作为快速城镇化的典型形式，在处理与当地自然及历史的关系上，存在以下主要问题⑬：一是对当地自然地貌及生态环境扰动过大。一些地方大规模移山填海，挖湖堆山，掘土造景，破坏了当地原有的自然生态环境。二是工业园区中的污染物排放没有得到很好地管理和控制。废气、废水、废渣等不达标排放，造成周边环境污染。三是开发优先，没有很好地保护好当地的古迹和遗址。新城新区选址常位于农村地区，对现存或开发过程中发现的历史遗产，没有进行很好的保护，有些地方甚至人为地拆毁和破坏。包容性的城市发展应设法扭转以上局面。

五、创新推动新城新区健康发展

展望“十三五”，中国新城新区承担着艰巨的历史使命，通过转型、创新，中国新城新区将迎来新的发展阶段。

中国新城新区的不是不重要，而是更重要了。以国家级新区为龙头，高新区与经开区为骨干，各类功能性的新城新区为支撑的新城新区体系，是中国全面实现小康社会，走出“中等收入陷阱”的重要引擎，是中国在新常态下谋求发展的主要平台。

新城新区最大的压力是创新、最主要的突破口是创新、最应该选择的路径是创新，最值得期待的前景来源于创新。如果不谈创新，已有的新城新区，其生命在不远的将来就会终结。如果不谈创新，一切以新城新区出现的新平台、新空间，也没有任何价值可言。

表52013 年武汉光谷、北京中关村、深圳国家自主创新示范区创新绩效对比

新城新区的新发展，需要重大理念创新。这些理念就是中国“十三五”规划中业已提出的创新、协调、绿色、开放、共享这五大发展理念。新城新区在创新、协调、绿色、开放、共享发展方面，已经积累了较为坚实的基础，取得了丰富的经验。面向未来，新城新区需要不断践行五大发展理念的要求，率先作为：在推进创新发展方面，应以体制机制创新为核心，推动新城新区在发展定位、优化布局、产业升级、招商引资、人才引进方面、考核指标体系等内容的全面创新，要把新城新区从政策依赖转向依靠创新激活。工作重点在于强化企业技术创新能力、完善创业创新服务体系。在推进绿色发展方面，要不断强化生态环境保护，大力发展循环经济，积极推行绿色制造，强化绿色监管，开展绿色评价，推广低碳管理模式。在推进开放发展方面，要完善对外贸易综合服务措施，加大吸引外资力度，加快发展外向型产业集群。推进双边国际合作产业园建设，推动区域间产业协作对接，探索合作共建开发区模式和机制。在推进协调发展方面，要推动经济、社会、环境的协调发展，推动东中西部、发达地区与不发达区域、同一流域区域新城新区的协调布局、协同发展。在推进共享发展方面，要扩大新城新区的辐射带动作用，推广已有制度成果。要不断提高对中小企业的扶持，加强对进入新城新区就业与生活的转移就业人口的服务等等。

总之，新城新区，特点在新，问题在新；历史是新，未来是新。唯求新可以再生，唯求新可以图强，唯求新可使新城新区的活力不竭，竞争力超前！

注释

①除特殊标明外，本文的主要内容与数据来源于《中国新城新区发展报告：2016》（冯奎主编，企业管理出版社，2016年7月出版）。②参考《中国新城新区发展报告：2016》中《中国空港新城发展研究》相关内容，后文脚注的“上书”，也指《中国新城新区发展报告：2016》。③参考上书《年度聚焦京津冀新城新区发展》有关内容。④参考上书《中国保税区发展报告》有关内容。⑤王兰：《高速铁路对城市空间的影响研究框架及实证》，《规划师》2011年第7期。⑥参考上书《兰州新区：内陆增长引擎和丝绸之路合作示范区》有关内容。⑦参考上书《呈贡新区：推动昆城市空间拓展的增长极》有关内容。⑧高国力：《科学管理和引导城市新区的开发建设》，《中国发展观察》2012年第12期。⑨参考上书《海绵城市建设现状模式与借鉴》有关内容。⑩参考上书《中国空港新城发展研究》有关内容。⑪参考上书《中国高铁新城发展研究报告》有关内容。⑫参考上书《武汉光谷：崛起中的科技新城组团》相关内容。⑬参考上书《英美港日四个新城包容性发展的借鉴与启示》相关内容。

（责任编辑：晓力）

The Status Quo and Inwovative Development of New Town New District in China

Feng Kui

China’s new city and district,an important support for industrialization and urbanization,has established a huge, relatively complete system.From the perspective of innovation,the connotation of new city and district is space innovation, and the essence of it is to take on new functions and create new values through the optimal allocation of elements and the reform of institutional mechanisms in the new space or the original space.Policy environment has been formed to promote innovation of China’s new city and district under the new normal.However,from the viewpoint of innovating, China’s new city and district faces many challenges,thus we need to push forward its sound and sustainable development by fulfilling a series of requirements of innovation-centered development concepts.

New City and District；Innovation；System Reform

F290

A

2095—5766（2016）06—0015—11

2016—06—09

冯奎，男，管理学博士，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心研究员，兼任北京交通大学中国城市研究中心教授（北京100045）。