金融改革的进展与方向

牟善刚

目前正着力推动的各项金融改革，实际上也难以靠单兵突进取得成效，只有在适当配套政策支持下方能取得预期成效

2013年以来深化金融体制改革主要进展

1.利率市场化改革迈出实质性步伐。逐步放开金融机构利率管制。2013年7月，中国人民银行全面放开金融机构贷款利率管制，只有存款利率上限仍存在。2014年3月，中国人民银行放开上海自贸区的小额外币存款利率上限，2014年6月，试点推广至上海全境。2014年11月，中国人民银行结合基准利率的调整，将存款利率浮动区间扩大到基准利率的1.2倍，同时简化了存贷款基准利率的期限档次，扩大了利率市场化定价的空间。2015年3月，中国人民银行再次在下调基准利率的同时上调存款利率浮动区间上限，从基准利率的1.2倍上调到1.3倍。2015年10月，中国人民银行宣布对商业银行和农村合作金融机构等不再设置存款利率浮动上限。至此，利率市场化进程已基本完成。

建立并完善市场利率定价自律机制。2013年9月，市场利率定价自律机制成立暨第一次工作会议召开，会议通过了《市场利率定价自律机制工作指引》，继10家银行成为自律机制核心成员后，基础成员数量不断扩充，这为贷款基础利率集中报价和发布机制的运行打下基础。

2.完善人民币汇率形成机制。目前推进人民币汇率改革的目标，就是要建立以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度，增强汇率双向浮动弹性，保证汇率在合理范围内基本稳定。

中国人民银行按照主动性、可控性和渐进性原则，不断完善人民币汇率形成机制，增强人民币汇率弹性。从整体上看，自汇率市场化改革以来，人民币汇率双向浮动弹性有明显增强。2013年以来，中国银行间外汇市场的人民币兑外币直接交易十分活跃，整体上降低了汇兑成本，提高了价格透明度，推动了人民币国际化，促进了外汇市场发展，有效地服务于实体经济。同样，这也是推动汇率形成机制改革的重要举措，对增强人民币汇率弹性意义重大。

3.稳步推进人民币资本项目可兑换。1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机两次搁置了资本项目可兑换的进程，该进程近期明显加快。一是在前期试点的基础上将跨国公司外汇资金集中管理的试点推广到全国，有200多家跨国公司集中管理外汇资金，这大大降低了其运营成本。二是2014年在年初试点中国（上海）自由贸易试验区的基础上，在全国16个地区开展外商意愿结汇试点。三是稳步实施合格境外机构投资者（QFII）、人民币合格境外机构投资者（RQFII）和合格境内机构投资者（QDII）制度。四是大幅削减行政审批项目，资本项目下行政许可项目减少近七成，并初步建立了以登记管理为核心的外汇管理构架。五是在上海、青岛等部分地区开展合格境内有限合伙人（DQLP）试点，推进资本项目可兑换。

此外，2014年4月10日，有关部门宣布开展沪港通试点。沪港通有利于促进国内资本市场发展，拓宽居民投资渠道，推动离岸人民币市场发展。2014年5月22日，《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则（试行）》和《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务风险审慎管理细则（试行）》发布。分账核算业务相关细则为上海自贸区投融资创新业务搭建了技术和管理平台，既有利于促进投融资便利化，又有助于有效防范风险。

4.创新货币政策工具，完善货币政策调控。中国人民银行创设常备借贷便利。2013年初，为了满足金融机构期限较长的大额流动性需求，中国人民银行创设了常备借贷便利。常备借贷便利的期限为3个月，以1-3个月操作为主，借贷对象主要是商业银行和政策性银行。该措施有效地完善了对中小金融机构提供流动性支持的渠道，促进了货币市场平稳运行。

中国人民银行创设中期借贷便利。2014年9月中国人民银行创设的中期借贷便利能够既满足稳定当前利率的要求又不至于直接向市场投放高能货币。从总体上看，常备和中期借贷便利较好地补充了基础货币，保证了货币信贷和金融市场的稳定，同时为中国人民银行使用货币政策手段增加了新的货币工具。

信贷政策支持再贷款和抵押补充贷款。2014年初，中国人民银行新设信贷政策支持再贷款，包括支农再贷款和支小再贷款，同时创设抵押补充贷款（PSL），其目的就是以调整再贷款分类有效缓解“三农”和小微企业“融资难，融资贵”的问题。

完善央行抵押品管理框架。为了保障央行债券安全，解决中小金融机构合格抵押品不足的情况，增加市场流动性，2014年中国人民银行在山东和广东两地开展了信贷资产质押和中国人民银行内部评级试点，并将金融机构信贷资产纳入抵押品范围，完善中国人民银行抵押品管理框架。

5.加强信贷指导，优化信贷结构。进一步完善信贷政策指导效果评估，不断优化金融机构信贷结构，努力提高对“三农”、小微企业和棚改等国民经济薄弱环节的贷款比例。2013年8月，中国人民银行发布《关于建立连片特困地区扶贫开发金融服务联动协调机制的通知》，在这些地区全面建立了服务联动协调机制。同时加大对具有发展前景的新兴产业的信贷支持力度，增加对棚户区改造、铁路、水利等惠及民生的基础设施建设的信贷投放。

6.深入推进金融体系改革开放。存款保险制度取得实质性突破，风险自担的民营银行开始设立。2015年5月1日，《存款保险条例》正式施行。在逐步建立存款保险制度的同时，银行对内开放和设立民营银行的改革逐步扩大。2015年4月，首批5家试点民营银行已全部获准筹建。此外，为了进一步引导民间资本进入金融业，深化农信社产权改革，2014年12月银监会发布了《参与农村信用社产权改革工作的通知》，通知要求鼓励民间资本参与农村商业银行增资扩股，引导其对农村信用社并购重组。

政策性银行金融机构改革提速。2015年4月，国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行的改革方案得到正式批准。这次改革的最大亮点就是首次将国家开发银行定位为开发性金融机构，允许其完全以市场化运作来配合国家战略，可参与开发性项目建设。

银行业对外开放步伐加快。为了配合银行业对外开放的需要，2014年9月《外资银行行政许可事项实施办法》发布，最大限度简化行政许可程序，强化审慎监管要求，统一中外资银行市场准入标准。2015年1月，《外资银行管理条例》正式实施，降低了外资银行在中国设立机构、办理业务的门槛，减少了对外资银行的限制，是银行业对外开放加快步伐的一个重大突破。此外，2014年12月，内地与香港、澳门签署了《〈内地与香港（澳门）关于建立更紧密经贸关系的安排〉关于内地在广东与香港（澳门）基本实现服务贸易自由化的协议》，明确了广东率先与港澳基本实现服务贸易自由化，扩大与港澳两地金融服务业开放程度。

7.完善金融市场制度建设。2013年以来，中国证券市场基础设施建设取得显著成效。一是新的《证券投资基金法》于2013年6月正式实施，明确了“公开募集”和“非公开募集”的界限，将非公募基金纳入法律监管范畴，进一步规范了证券投资基金活动，保护相关投资者的合法权益，促进证券市场的健康发展。二是2013年11月，证监会发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》，这意味着新股IPO发行启动了从审核制向注册制的重大过渡，以及从单向监管向市场化的明显转变。三是开展优先股试点。2014年3月，《优先股试点管理办法》正式公布，三类上市公司可以公开发行优先股，非上市公司可以非公开发行优先股。四是为了引导上市公司规范运作，降低并购重组的成本，证监会一直致力于《上市公司监督管理条例》的制定，主要包括公司治理、信息披露、并购重组等四方面内容，目前已完成起草。五是沪港通正式启动。2014年4月，证监会正式批准开展沪港股票市场交易互联互通机制试点。六是2014年11月《关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见》发布，新一轮退市制度改革正式启动。七是规范债券交易行为，推进多层次市场体系建设。2014年11月，非金融机构合格投资人交易平台正式上线交易，以降低实体经济融资成本，完善多层次债券资本市场为核心。八是《期货公司监督管理办法》于2014年10月正式公布，要求落实简政放权，降低准入门槛，明确期货公司业务范围，完善其监管制度和相关措施，努力维护投资人合法权益。

加强外汇市场管理，推进黄金市场制度建设。推动外汇市场发展是推进汇率市场化的必然要求。2014年取消了银行对客户美元挂牌买卖差价浮动区间的限制，是人民币汇率走向市场化的重要举措。为了规范黄金租借市场的发展，降低交易成本，提高交易效率，2014年《上海黄金交易所租借业务总协议》发布，2014年9月上海黄金交易所在上海自贸区设立国际业务板块，彻底改变黄金市场缺乏定价权的旧况。

8.推进保险业改革和制度建设。中国保险业建设并不完善，保险整体服务水平有待提高，不少民众对保险业持有怀疑态度。在此背景下，2014年8月，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，为进一步深化保险业改革指明了方向。一是建立市场化定价机制，继续推进费率市场化进程。二是成立中国保险资产管理业协会，协会致力于发挥市场和监管部门的纽带作用，加强彼此沟通协调，同时制定行业标准，推动业务创新，推动保险资产管理业健康发展。三是建立并完善保险市场准入和退出机制，确保保险公司履行义务，充分保障消费者的合法权益。四是发布了《关于加强和改进保险资金运用比例监管的通知》，对保险资产进行分类，形成多层次比例监管框架，目的是强化保险公司防范风险能力，将防范化解风险放在监管工作的突出位置。五是发布了《关于加强保险消费者权益保护工作的意见》，明确了要强化保险公司主体责任，加强信息披露，完善消费者维权机制，提高消费者的保险知识和风险意识等。

深化金融体制改革中的主要问题

虽然过去两年金融改革已取得显著进展，但必须看到内嵌于现行经济体制并作为其一部分存在的金融体制与传统经济增长方式逻辑一致，显然并不适应目前及今后一段时间内中国经济新常态下跨越中等收入陷阱、实施创新驱动战略的需要；而目前正着力推动的各项金融改革，实际上也难以靠单兵突进取得成效，只有在适当配套政策支持下方能取得预期成效。

当前部分金融机构及企业等微观主体的公司治理和内部管理机制尚不完善；利率定价机制建设有待增强，金融市场及基准利率体系建设仍有待进一步发展，利率传导和调控机制也需继续完善；金融机构市场退出机制、一些资源和能源等生产要素价格市场化等配套改革措施仍未到位。尤其需要注意，在存在大量软约束部门的情况下，利率市场化可能导致与预期背道而驰的宏观经济效应。推进软预算约束主体的改革是利率市场化改革的必要配套。

人民币汇率波动不确定性增加。当前主要发达经济体经济增长逐步恢复，随着市场对美联储升息预期的波动，资本跨境流动不确定性增加，必然对外汇供求和人民币汇率产生较大影响。当前人民币汇率形成机制仍存在一些问题，包括：市场化程度不高，市场决定汇率的力度不足，汇率灵活性不强，人民币汇率波动幅度远远低于发达国家和新兴市场国家货币波幅，导致货币政策有效性减弱等。

金融业对内对外开放水平总体还比较低。存款保险制度刚刚开始建立，激励相容的存款保险制度还有待进一步完善。民营银行还很少，不足以发挥以点带面的作用。商业银行公司治理虽然在过去多年改革中取得长足进步，但仍然问题重重。国开行面临资金来源、资本充足压力等问题，需加快推进改革，但目前开发性金融和开发性金融机构性质尚不清楚。进出口银行和农发行面临业务分类模糊、资本严重不足、治理结构不健全、风险补偿机制缺乏等问题，解决上述问题需要动用较多的财务资源，并对现行体制做出一些调整，因而阻力较大。

下一步金融改革的主要方向

1.价格维度：推进并最终完成利率市场化改革。市场化利率定价机制是金融有效配置经济资源的前提条件，十八届三中全会要求“加快推进利率市场化”改革。目前，中国利率市场化改革已基本完成，进入宏观和微观联动的新阶段。在推进利率市场化改革的同时，应该对利率市场化的宏观绩效（总量效应和结构效应）以及不同改革发展形式（表内市场化和表外市场化）进行持续观察和评估，这事关我们对潜在改革风险（金融危机）的研判。

2.市场维度：发展直接融资市场，培育多元金融业态。第一，发展股票债券等资本市场融资工具，提高直接融资在社会融资规模中的占比。落实十八届三中全会“使市场在资源配置中起决定性作用”的金融市场化改革，不仅意味着价格自由浮动，还意味着价格应该在竞争性市场中自由形成。为此，要改善金融结构，提高直接融资比重，建设统一开放的多层次资本市场。

第二，鼓励金融创新，发展普惠金融。中国经济在新常态下持续增长，需要建立一个“统一开放、竞争有序”从而更加开放包容的竞争性金融体系，以支持实体经济发展和培育新的增长动力。这就需要进一步开放金融体系，在适度监管的情况下鼓励金融业综合经营以及互联网金融等创新活动。应该在完善负面清单管理、加强监管的前提下，加快中小金融机构的发展，建立多种所有制、多种业态和大中小型机构并存的金融体系。

3.坚持市场化导向，重构宏观调控框架。应按照十八届三中全会的要求，建立以财政政策与货币政策为主的宏观调控体系，主要有以下几个方面。

一是坚持不懈地逐步扩大经济金融体系中的市场化成分。在以宏观政策刺激经济增长时，限制使用（软预算约束部门）扩张性投资计划作为刺激工具，而更多使用价格型货币政策工具。根据近年来中国宏观经济运行和调控经验，这样的政策组合具有正向总量效应和正向结构效应，能够在刺激经济增长的同时促进结构优化。

二是处理好中央与地方关系，改变长期以来侧重GDP的中央对地方考核机制，在关注生产性指标的同时，更多地考虑居民收入、环境保护、科技创新、社会保障、健康安全等方面的因素。

三是提高货币政策独立性，处理好货币政策与财政政策关系。在中国过去几十年的某些阶段中，财政因素是导致通货膨胀的主导因素。今后的改革中，应进一步明确财政政策、货币政策的职能定位，完善财政部门与中央银行之间的合作机制。此外，还应注意掌握财政资产负债真实情况，提高中央财政和地方财政透明度，切实防范财政负债隐性化的潜在风险。

4.构建货币政策、宏观审慎和微观三位一体的审慎的金融管理体制。首先，宏观审慎管理和货币调控政策协调统一。虽然宏观审慎管理和货币调控框架的目标与工具均不相同，前者以监管工具如资本、杠杆率、拨备等逆周期调控防范内生于金融体系顺周期性的系统性风险，后者以货币供应量、利率等工具实现产出、就业和价格稳定目标，但两者均具有“逆周期调控”特性。两种逆周期调控政策若缺乏协调而同时实施，则必然彼此干扰并导致“双边失效”，如何协调宏观审慎和货币政策呢？就是要把宏观审慎纳入货币政策框架，把两组逆周期管理工具统一归口于中央银行，从而统一货币政策职能和金融稳定职能。

其次，宏观审慎管理与微观审慎监管互为补充。从金融危机经验及其后的监管改革理论来看，宏观审慎管理自上而下地关注金融体系系统性风险，微观审慎监管自下而上地关注金融体系中单个金融机构的风险，两者互相补充，不可或缺。更重要的是，宏观审慎管理用以调控和缓释系统性风险的政策工具主要是对传统的微观审慎监管工具进行改良和强化而来，并无本质不同。可以说，宏观审慎是微观审慎的升级，微观审慎是宏观审慎的基础。实际上，宏观审慎与微观审慎是金融监管的不同层面，两者既不能割裂也不能对立，离开任何一方都难以确保金融体系的整体稳定。所以也应该将微观审慎与宏观审慎有机结合起来。

当前，中国新常态下经济下行压力和金融机构杠杆率高企并存，这也对协调货币政策和宏观审慎政策提出了更高要求。而危机后初步建立起来的宏观审慎政策框架，实际上由分散于不同管理部门如中国人民银行和银监会的各种政策工具组成，彼此目标并不一致，工具使用也缺乏协调，难以有效应对新常态下宏观经济放缓和系统性风险积聚造成的双重挑战。所以，应在条件成熟时，对金融管理体制进行改革，构建货币政策、宏观审慎和微观审慎三位一体、彼此协调的新金融管理体制，唯有如此才能更好协调宏观经济目标和金融稳定目标。

5.完善金融监管体制，严肃市场纪律，鼓励金融创新。第一，借鉴国际经验推动监管理念由机构监管向功能监管转变，分业监管体制向综合经营监管体制转变。针对当前金融综合经营试点发展以及以理财产品、私募基金为代表的跨行业、跨市场的交叉性金融业务发展，要加强跨部门的监管协调，并尽快明确金融控股公司监管体制，同时实现对影子银行、互联网金融等新金融业态的有效监管。此外，对中央和地方在监管和风险处置中的权责不对称问题，要尝试建立中央和地方双层监管体制，可以考虑将地方设立的非存款类金融机构和类金融组织交给地方政府监管，在条件成熟时可研究是否将地方性存款类机构交给地方监管。

第二，完善存款保险制度，构建金融安全网。存款保险制度初步建立后，要真正确立金融机构市场化退出机制，在风险出现时能切断危机传导链条，保护存款人利益，维护市场和投资者信心，维护金融稳定，这样才能真正在严肃市场纪律条件下建立鼓励创新的体制机制。

（作者单位为中国人民银行）