UNDP的双重角色与联合国发展系统的协调

汤蓓

摘要：联合国发展系统结构分散，联合国开发计划署（UNDP）正是为开展系统内协调而成立的机构。但是，它在实际运作中形成了与其成立初衷不同、甚至相互抵触的另一个目标：成为独立实施发展援助的联合国机构。20世纪90年代以来，联合国采取了一系列措施以加强系统的一致性，结果却进一步弱化了UNDP作为协调者的职能。一方面，将UNDP的项目执行部门从其中分离出去的改革措施并没有改变UNDP作为独立发展机构的角色；另一方面，2007年以来的“一体行动”改革以动员各机构集体行动的方式取代UNDP这一核心机构开展协调。UNDP之所以偏离其设立之初的目标，主要是因为组织内部认同自身作为发展机构的目标，以及整个联合国发展系统存在着维持分散化局面的动力。

关键词：联合国开发计划署 联合国发展系统 协调问题 组织目标

中图分类号：D813 文献标识码：A 文章编号：1005-4812（2016）04-0083-97

国际发展、国际安全、人权保障一起构成了联合国追求的三大目标。但是，联合国中并没有统一的机构负责协调上述目标。联合国大会下的基金、方案、附属组织以及各独立的专门性机构共同构成了联合国发展系统（UN DevelopmentSystem）。如何协调这些机构的活动，避免重复行动造成的资源浪费，是联合国发展系统自形成之初就面临的问题。成立于1965年的联合国开发计划署（UnitedNations Development Programme，简称UNDP）一直被认为是最适合履行协调职能的机构。然而，直至今日，UNDP作为联合国发展系统协调员这一角色的作用始终未能得到充分发挥。本文将围绕这一问题，探讨其背后的原因。

一、分散的联合国发展系统与UNDP的协调员角色

1945年到1948年期间，基于经济与社会发展能够带来和平的巩固这一理念，联合国在一系列功能性领域内成立了专门性的国际组织，包括世界卫生组织、联合国科教文组织、联合国粮食与农业组织等，将当时各领域的大量专家和技术力量汇聚其中。这些专门性机构各有自己的主管部门和财政来源，是独立的国际组织，仅在原则上接受联合国经社理事会的协调。因而联合国发展系统自形成之初，就是一个缺乏整体政策规划及其统一执行能力的分散系统。

成立于1949年的作为UNDP前身之一的“技术援助扩大方案”（the ExpandedProgram of Technical Assistance，简称EPTA）正是旨在解决发展系统的协调问题。按照主要创建者的设想，该机构内主管经济社会事务的官员“有权召集专门机构来支持一项发展议程”；而主管该方案日常运作的技术援助委员会（TechnicalAssistance Board，简称TAB）则由联合国及各专门机构的行政首长组成，负责研究各国提出的请求，将其与各专门机构愿意提供的项目计划进行配对。1965年，联合国大会决定将EPTA与联合国“特别基金”合并，成立“联合国开发计划署”，以期“便利联合国机构若干类型技术援助的整体规划与所需的协调，增强其有效性。”

新成立的UNDP附属于联合国大会，由经社理事会所选出的37个成员国组成的管理委员会（Governing Council）负责监管，它的资金则完全来源于各国的自愿捐助。但是，与EPTA的安排不同，由各专门机构负责人以及联合国秘书长组成的机构间顾问委员会（Inter-Agency Consultative Committee）不再负责日常运作，而仅仅发挥着咨询作用，秘书长负责指派一名署长（Administrator）进行管理。人们普遍认为，UNDP作为联合国发展系统中的协调机构应当是富有效率的。一方面，它对机构开展的活动十分了解，同时也能及时获悉受援国的发展请求；另一方面，源于“特别基金”的筹资功能可让UNDP所选中的项目因能够及时获得资金支持而得以落实，这也使联合国首次拥有了技术转移项目的统一资金来源。

UNDP成立时，它所面临的协调任务与EPTA相比已大为增加。最初，各专门机构对技术援助普遍缺乏兴趣，只愿意承担最低限度的任务。然而，20世纪50与60年代，为发展中国家提供技术援助成为这些组织规模扩张的唯一途径——联合国规定，每为发展中国家提供6或7位专家，可以在总部或其他地区办公室新设1个专业职位。因而这些机构不遗余力地向发展中国家投注大量的资源和派遣大批人员，并开始委派各自的驻地代表。在大多数发展中国家的首都，都普遍设有十余个分属各专门机构的办公室，有时甚至多达20个。

在这一背景下，UNDP的协调角色主要通过拟定和执行国家发展计划而得到体现。根据联合国大会1970年通过的第2688号决议，UNDP根据政府提出的国家发展计划或优先事项制定国别方案，据此提供资金并选择专门机构负责实施发展援助。决议明确规定，联合国体系内各组织在国别方案的实施中处于UNDP的“领导”下并对它“负责”，UNDP则有权对它们进行“监督”。决议尤其强调了UNDP的常驻主任与其他专门机构间的关系——“在有关国家内应承认常驻主任对于全部方案事宜应负有总责；就其对联合国其他组织……派驻代表之关系而言，常驻主任应担任全团领袖”。

1977年，联合国大会又采取了两项措施，以增强系统内部在发展问题上的一致性。根据改组联合国社会与经济部门问题特设委员会的意见，联大要求秘书长任命一位主管发展及国际经济合作事务的总干事，“向联合国系统内各机构提供有效的领导，以便确保整个系统对发展问题采取多部门的处理方法”。应该说，这是联合国为整合发展系统而采取的重大举措。依据特设委员会的建议，为了保证其协调工作的顺利开展，总干事在职等上应高于各专门机构的行政首长，即“高于副秘书长级别”。但是，在专门机构的强烈反对下，这一职位最终被设立时的级别仅相当于副秘书长。由于缺乏在各专门机构间开展协调的必要权力，它在1986年被正式撤销。

尽管UNDP在联合国整体层面上的协调角色因上述职位的设立而暂时性地被削弱，但它在国家层面上的相应职能却得到增强。根据特设委员会的建议，“在国家一级进行的发展方面的业务活动，应交托单独一个官员代表联合国系统，负担全面的责任和协调”。虽然联合国大会并没有明确指出联合国驻地协调员（UNResident Coordinator）应当来自于UNDP，但事实上被任命的都是这一机构在各国的常驻主任，由联大第2688号决议为UNDP安排的在国家一级从事协调与领导的责任再一次得到巩固。

由此可见，在设立之初，UNDP的主要职能就是协调发展领域内联合国各机构的活动。UNDP的协调作用主要体现在制定、统筹联合国系统在各发展中国家的援助计划，它的驻地办公室掌握着将资金在各专门机构之间进行分配的权力，这是它的协调能力得以发挥的主要杠杆。而UNDP常驻主任高于其他专门机构代表的地位则是这一协调角色的外在表现。

二、协调与执行：矛盾的双重角色

尽管成员国授予UNDP的主要职责是协调，但是在实际运作中，出于官僚政治方面的考虑，它很快越出授权范围，撇开其他专门机构而独立开展援助项目。这一自我发展而来的新角色与联合国发展系统的协调角色相互抵触，引起了其他专门机构的不满。

在1970年的第2688号决议中，联合国大会同意，“作为例外”，尤其是“由于专门性机构在承担主要责任的问题上出现管辖权争议，从而导致多部门计划发生延误”时，UNDP可以担当执行工作。UNDP中的许多工作人员希望利用这一条款提供的机会，建立独立的执行部门。除借此扩大规模、巩固本组织地位的考虑外，对援助计划原有的实施方式不满是主要动因。首先，根据之前的安排，联合国发展计划必须得到成员国、UNDP、专门机构三方的批准后才能真正执行，而专门机构的行动尤为缓慢。许多项目即便得到批准，其资金的使用效率也非常低下。其次，UNDP认为，有一些发展需求是所有的专门机构都没有覆盖到的。最后，联合国专门机构忽视非政府组织、大学、私人部门在发展过程中的作用，也促使UNDP开始独立探求为发展中国家提供更好的发展“产品”的路径。

UNDP也意识到，独立承担项目开展的举动将遭到其他专门机构的反对，因而，当1973年2月UNDP建立项目执行部（Project Execution Division）时，特意将其设计为完全依靠承接到的项目提供人员工资和行政开支的机构，署长希望这种财务上的自立能够减轻外部的反对声音。此外，UNDP也划定了独特的业务领域，即涉及多部门的发展项目、单一专门机构没有能力开展的项目、需要一般性管理而非专家指导的项目，以及UNDP可以通过联合出资或后续注资而加以辅助的项目。尽管UNDP希望减少与其他专门机构的竞争，但常驻主任们很快发现，通过项目执行部落实计划的效率要优于跨机构协调，于是在起草国别方案时刻意依据上述四种项目类型拟定国别计划。这使得UNDP执行的项目数量急速增加，项目执行部的规模也不断扩大，并于1975年升级为“项目执行办公室”。

UNDP成为独立发展机构的趋势在20世纪80年代后期进一步得到强化。1986年被任命为署长的威廉·德雷珀（William H.Draper）有意识地将本组织资金从专门机构中抽出。一方面，主要出资国美国对联合国系统持有负面评价，为了保障资金来源，德雷珀希望从组织形象上将UNDP与联合国系统区别开。另一方面，德雷珀也是出于项目执行效率的考虑，因为有时联合国体系之外的机构能够更好地开展项目。在他上任时，联合国6个主要专门性机构获得了UNDP全部资金的58%，至90年代中期，这一数字下降到15%。

联合国发展系统内的其他机构对UNDP所衍生出的执行机构角色普遍抱有不满，将其视为对彼此信任关系的破坏。它们认为，从根本上说，UNDP的这一角色与联合国发展系统协调者的身份是相互矛盾的：同时掌握项目执行权和资源分配权使它处于一种“不正当竞争”的位置上，UNDP常驻主任有意识地选择内部机构负责执行，而将专门性机构排除在外。1979年，专门性机构就通过UNDP的机构间顾问委员会提出，UNDP直接执行项目“将逐步削弱本应在各自领域内被赋予执行任务的专门机构的角色”，“减弱或破坏联合国体系的多边伙伴概念”，从而导致“联合国体系在专业知识与经验上的潜能无法得到充分施展”，且UNDP独立开展项目执行的决定并没有充分咨询专门性机构。1984年联合国审查机构“联合检查组”（Joint Inspection Unit，简称JIU）的研究报告也得出类似结论并提出，无论专门性机构在执行上存在何种缺点，UNDP都应当试图从源头上解决问题而不是另起炉灶。

为了减少对其“执行”角色的质疑，UNDP在1988年初将“项目执行办公室”更名为“项目事务办公室”（Office of Project Service，简称OPS），并且降低了技术性项目的重要性，将主要工作集中于管理性项目，但是它并没有改变通过组织内部门开展项目执行的基本立场。UNDP的管理委员会表示，“确有必要保证署长有权支配向各国政府提供直接项目服务的恰当工具”。以署长名义起草的报告则指出，项目执行办公室业务量的剧增是由于“在许多情况下，出于各种各样的原因，传统方式被认为不那么有效，而并不是因为UNDP存在制度性偏见或是希望增强本组织的部门”。相反，OPS的存在将“激励EPTA，这在追求质量中常常是一个健康的要素”。UNDP在执行问题上的自信源自OPS高效、灵活的工作方式受到发展中国家的广泛欢迎。从80年代中期到1990年，这一部门经手的项目经费只增长了2倍多，而获得的项目数量则增长了7倍。这也使得联合国秘书长在这一问题上站在了UNDP一边。在将JIU报告提交联合国大会时，秘书长附加了一份评论，“认可”UNDP的项目执行“在回应发展中国家提出的各种援助要求时表现出适用性和灵活性”，指出报告中根据授权决定哪些组织可以开展这项工作的观点有失偏颇，“受援国政府表达出的偏好，待议安排的效率和有效性，以及特定机构相对其他机构的实质性能力和表现”才是选择执行机构的标准。且评论特别提出，将UNDP看作通过自我执行而获益的组织是“误导性”的，归根结底，获益的“只可能是体系所服务的发展中国家”。

回溯UNDP成为独立发展机构的历程便不难发现，它开展的项目主要弥补了专门性机构留下的“空白”。但是，由于整个联合国体系资源有限，它必然与其他机构形成竞争关系，弱化了自己作为协调者的角色。而且从组织的内部看，成为独立的发展机构也导致资金对它的重要性上升，筹资而不是协调联合国发展系统成为评价UNDP常驻主任的主要指标。

三、系统一致性改革及其结果

冷战的结束减弱了发达国家提供国际发展援助的动力，资源的缩水令联合国发展系统内各机构职权重复、缺乏协调的问题更为突出。针对该系统内各机构争设驻地代表、为影响力而相互角力、彼此掣肘的状况，甚至有人提出，“联合国系统被过度援助了”（the UN system is over-aided）。另一方面，由于机构之间互不信任，UNDP的协调工作也步履维艰。例如，90年代中，UNDP试图在乌干达为落实“人类发展”理念而发起的政策对话就遭到了来自系统内其他机构的强烈反对。它们认为UNDP“分量太轻”，缺少在各机构间扮演政策领导角色的资源和专家能力。而在卢旺达的重建工作中，尽管系统内各机构都希望全力工作、恢复联合国因未能阻止大屠杀而受损的声誉，UNDP的协调角色却一直受到抵制。长谷川祐宏（Sukehiro Hasegawa）这位曾被认为是“摩加迪沙最能干、最合作”的外交家，在调任UNDP在卢旺达的常驻主任后却“花费了超乎常规的大量时间”处理与其他机构的关系。

从90年代开始，联合国采取了一系列以强化系统一致性（system-widecoherence）为目标的改革措施。作为承担联合国发展系统协调员角色的UNDP自然成为改革的靶心。这一部分将从改革的两个维度——削弱UNDP的执行能力以及强化各机构间的协调关系，分析联合国对UNDP角色的再定义及其最终效果。

（一）削弱UNDP的执行能力：分离OPS

尽管UNDP通过OPS开展项目执行曾经得到秘书长的支持，但是，加利上任后，出于“通过一个更强的联合国来推动发展路径的统一”的要求，开始重新强调UNDP的协调者角色。1992年，他提出一份改革倡议，建议在秘书处成立由副秘书长级别官员领导的“发展支持与管理服务部”（Department for Development Support and Management Services，简称DDSMS），“为技术合作提供管理服务”，并且“在选定的跨部门领域内作为执行机构工作”。随后，负责改组问题的特别顾问肯尼思·达奇（Kenneth Dadzie）建议将OPS“作为半独立实体”并入其中，理由在于此举有助于UNDP将活动集中于核心授权，从而“建立一个更具统一I生与合作性”的联合国系统。

UNDP没有公开反对加利的改革计划，但表达了对改革后制度安排的关切。管理委员会希望采取步骤保护OPS的自主性以及与UNDP的联系，而OPS中的工作人员则担忧成为秘书处的一部分将让组织变得更加官僚化，导致委托项目的流失，而这意味着职位的减少和员工利益的直接受损。作为联合国行政改革中非常少见的情况，OPS中的工作人员开始秘密地接触会员国以及改革问题上的关键机构——管理与预算问题顾问委员会（the Advisory Committee on AdministrativeandBudgetary Questions，简称ACABQ）。在他们的游说下，ACABQ得出结论，认为在执行改革之前应当“在机构间层面上解决所有悬而未决的问题”。因而，OPS并入秘书处的计划从1994年1月被推迟到1995年1月。

这一拖延对于OPS的未来命运至关重要。正是在这段时间内，由于OPS工作人员的持续活动——包括全体出席ACABQ会议以示对改革进程的不满，成员国中对改革措施的疑虑越来越大，迫使秘书长重新考虑OPS的组织地位和制度安排。1994年6月，加利提交了一份新的设想，一方面重申执行角色妨碍UNDP的“中立性”，改革目的在于使它充分发挥协调能力；另一方面则承认之前的合并计划存在“不确定性”，导致成员国持有疑虑。因而，为了寻求一种“能够让成员国无需对新的行政程序进行耗时研究，而能够立刻付诸行动的安排”，秘书长建议直接将OPS移出UNDP，成为独立的实体。

与前一项安排相比，现在的计划使得OPS最大程度地维持了与UNDP之间的组织联系。UNDP不仅继续为OPS提供行政支持，而且其执行委员会继续负责监管OPS；在国家层面上，OPS也继续通过UNDP的驻地网络开展工作。更重要的是，新成立的联合国项目事务厅（UNOPS）在活动范围、工作方式以及灵活性方面几乎完整保留了OPS的特征。1994年9月，联合国大会正式批准了这一建议，UNOPS从次年1月开始独立运作。

虽然UNOPS不再单独服务于UNDP，活动范围也扩展到诸如维和、内战后重建等新的任务领域，但其中的工作人员很早就认识到，维持与UNDP的关系对于组织的生存发展是一种“必要”。1997年3月，两个机构之间签署了合作备忘录，再度重申了UNDP为UNOPS提供行政与财务方面的服务，并特别规定UNDP的常驻主任同时兼任UNOPS的驻地代表。而在实际业务领域内，UNDP一直是UNOPS的主要项目来源：1998年，UNOPS执行的项目资金有三分之二来源于IYNDP；同时，UNDP也依然将UNOPS视作联合国系统内最主要的执行机构，提供给后者的项目规模占到通过UN系统执行资金的五分之三。可以说，尽管改革将OPS分离出去，但由于其基本结构得到了完整保留，两个机构之间一直维持密切的相互依赖。一些成员国政府与援助方甚至不清楚1994年之后UNDP与UNOPS已经成为两个彼此独立的机构，还将它们视作一体。

另一方面，尽管OPS独立后UNDP直接执行项目受到明文约束，但这部分活动实际上却在扩大。改革后，执行委员会决定，UNDP独立开展项目执行限于“处于特殊情况中的国家”（countries in special circumstances）。项目手册规定，所谓“特殊情况”包括：需要快速决策并开展项目，而UNDP的管理对于动员资源是必不可少的；国家政府缺乏执行项目的能力；其他联合国机构没有能力开展项目；UNDP的国家办公室有充足的能力管理、报告并完成项目。但是，需要同时满足上述四个条件，还是满足其中之一即可直接执行项目，却并没有得到明确说明。从数据上看，UNDP通过直接执行方式开展的项目规模不断扩大，而且这种趋势还将持续下去。可以说，直接实施发展计划的理念并未因为改革而在组织内部失去吸引力，甚至现任署长海伦·克拉克（Helen Clark）依然认为，“UNDP作为实质性的机构”以及驻地主任拥有可供直接支配的资金是非常重要的。而且，发展中国家欢迎且重视UNDP直接提供的发展资金。2008年联合国大会通过决议，要求UNDP署长确保用于系统内协调的资源“不会减少制定用于方案国发展方案的资源”。

“既然UNDP旨在成为协调机构，就应该通过国家政府或联合国专门机构开展执行，而避免单独执行”。但是，将OPS从UNDP中分离出去、限制UNDP独立执行项目的措施并没有让资金流向专门机构。而且，改革者未曾预见的是，由于UNOPS服务对象扩大，行政工作增加。这部分负担落到了UNDP驻地办公室，尤其是常驻主任身上，事实上进一步分散了UNDP用于协调工作的精力。

（二）强化机构间协调：从“一个联合国”到“一体行动”

与第一项措施相比，强化联合国发展系统内各机构间协调的改革开展得比较晚，但持续时间更长。与之前一样，最终措施也是改革倡议经历了一系列妥协之后的结果。

所谓“一个联合国”（One UN）的倡议始于加利任期的最后一年。最早的版本是，联合国系统中仅保留UNDP，而将联合国儿童基金会、联合国人口基金以及世界粮食计划中与发展问题相关的部分全部并入其中。不出意料的是，这些基金与计划的主要负责人联合起来共同抵制这一计划。联合国儿童基金会主任卡罗尔·贝拉米（Carol Bellamy）、世界粮食计划主任凯瑟琳·贝尔蒂尼（CatherineBertini）、联合国人口基金会主任纳菲斯·萨迪克（Naris Sadik）都与美国国会保持着密切联系，且同属一个彼此联系密切的女性政治领袖圈子。作为对合并计划的反对举措，萨迪克邀请当时的美国第一夫人希拉里·克林顿（Hillary Clinton）在国会表决预算案前夕在联合国人口基金会发表演讲。结果，2500万美元的预算（约占美国当年对联合国系统捐资总额的三分之一）从UNDP转拨至联合国人口基金会。

新上任的联合国秘书长安南依然支持“一个联合国”的提法，但在具体政策上则缓和得多，放弃了合并机构的路径，转而强调UNDP作为联合国发展系统代表机构与协调员的角色。1997年，在秘书长倡议下，联合国发展集团（UNDevelopment Group，简称UNDG）成立，目的在于加强系统内各机构的接触，在国家层面上加强协调。为了突出UNDP的协调角色，其署长代表联合国秘书长担任UNDG主席。而且，UNDG的秘书处也设在UNDP中。

2006年，为了回应前一年世界首脑峰会成果文件中加强联合国系统一致性的要求，秘书长提出了“一个联合国国家计划”（One UN Country Programme）。根据设想，联合国在国家层级上的所有计划都应当根据“一个领导、一个方案、一个预算、酌情只设一个办事处”的原则整合进统一的框架，由具有实权的驻地协调员负责运作。为此目的，将改组UNDP，使它从专门性的政策领域中撤出，而集中于增强系统一致性的活动。而且，为了保证必要的独立性，应督促UNDP在管理驻地代表系统的功能与实际运作项目的功能之间建立“防火墙”。这一计划虽然得到了大多数欧洲国家的赞同，却未能在当年的联合国大会上获得通过——许多发展中国家将简化联合国发展系统的计划看作发达国家削减发展援助的前奏。尽管如此，安南依然决定利用最后的任期推进这一计划，在8个自愿参加的国家中实施试点。

来自系统内其他机构的反对依然是安南任期内强化UNDP协调角色的主要阻力。在UNDG中，这些机构欢迎UNDP署长充当会议的召集人，但是反对他扮演任何带有实质性意义的协调人角色。对于“国家计划”，他们则质疑，在没有得到成员国政治与财政支持的情况下，秘书长强行推进一种尚未得到验证的方法、削弱专门机构的自主性，是一种不恰当的行为。

与前两任秘书长直到任期即将结束时才着手改革不同，2007年4月，潘基文刚上任就针对“一个联合国”的改革倡议表达了自己的立场。他一方面认可加强联合国系统内一致性的努力，表示支持试点的国家计划并鼓励UNDG主席（即UNDP署长）继续推进，另一方面则强调，驻地主任的权限以及UNDP的双重角色问题需要进一步加以研究。之后，潘基文又建议将“一个联合国”的口号更改为“一体行动”（Delivering as One），因为改革的目的并不在于合并系统内的组织与授权，而是在维持各组织独特身份与结构的前提下共同开展行动。

UNDP对于加强联合国系统一致性的改革持支持态度，也基本满足了改革对其机构运作提出的条件：由安南挑选的UNDP署长马克·马洛赫-布朗（MarkMalloch-Brown）从1999年开始就有意识地撤出世界卫生组织、联合国粮农组织等专门性机构具有技术优势的领域，转而增强政策规划的能力。自“一体行动”开始之后，UNDP在试点国家中任命“国家主任”（country director）负责本组织项目的实施，从而实现了在驻地协调员和UNDP驻地代表之间建立“防火墙”的要求。尽管如此，从“一体行动”实际开展的情况来看，UNDP在联合国各机构间开展协调的能力并未得到加强，甚至被进一步削弱了。

首先，UNDP发挥协调功能的两项政策工具制定联合国发展援助的国别方案，以及为其他机构提供资金被同时削弱了。在“一体行动”中的“一个方案”原则指导下，最初由各组织分别构想并拟定方案，之后改为由各组织驻地代表组成的国家工作队（country team）共同拟定。无论采取哪种方式，UNDP都不再享有代表联合国发展系统制定国别援助方案的“特权”。另一方面，UNDP为其他机构提供资金——尽管这一功能事实上早已衰落以换取协调者地位的安排也被完全打破。“一体行动”的所有试点国家在实践中都采取了新的“一个基金”战略，向联合国系统中所有组织以及双边援助国筹资，并根据“一个方案”规定的各参与方职责、有关方案的供资需求和业绩情况，以国家工作队达成“共识”（consensus）的方式分配资金。资金来源的多样化以及各机构同享资源分配权，消解了UNDP作为体系内主要筹资和资金分配机制的重要性。

其次，UNDP负责管理并且时常由其常驻主任担任的联合国驻地协调员依然没有获得履行职责所必要的制度性权力。根据2008年UNDG发布的指导性文件，驻地协调员作为“一个领导”的行动许可来源于所有机构对其在联合国驻地系统中作用的“明确认可”，但在实际运作中，他并无权指挥国家工作队成员或决定其他机构的工作安排。协调仅仅依靠“联合国国家工作队成员的自愿遵守”。而且，虽然UNDG要求加强驻地协调员和国家工作队成员之间的相互问责，但各组织内部的垂直问责仍优先于国家一级的横向问责。

最后，委派联合国驻地协调员曾经是UNDP作为系统协调者的外在表现这一形式也在逐渐淡化。尽管UNDP通过任命国家主任，或者将本组织项目执行工作委派给副常驻主任的方式，在协调功能与执行功能之间建立了“防火墙”，但由于驻地协调员依然来自UNDP，许多机构对这一安排的实际效果表示怀疑。为了缓解外界的疑虑，UNDP越来越多地任命机构外人员担任联合国驻地协调员。这一人员比例逐年上升，到2012年时已经高达39%。驻地协调员制度为联合国发展体系所共有，而非UNDP的“专利”已经成为普遍共识。

总而言之，从“一个联合国”到“一体行动”并非仅仅是口号上的变化，而是联合国为实现系统一致性而采取路径的转变，即从通过UNDP这一核心机构开展协调变为调动国家工作队开展集体行动。在这一过程中，UNDP的协调角色受到限制，而且失去了相应的政策杠杆。如果说90年代之前UNDP本身的运作策略损害了其协调作用的发挥，那么90年代以来一系列的改革措施则从外部进一步对这一角色施加了限制。

结语

本文回顾了UNDP的发展历程，并探讨了它作为联合国发展系统协调者的作用未能得到充分发挥的原因。总体说来，内外两方面的因素导致了这一结果。

首先，从内部来看，UNDP自身的发展策略违背了成立时的初衷。UNDP本来并不是独立的发展机构，但是在70年代成立OPS，以及90年代OPS被分离出去之后，都是刻意以宽泛的方式解读授权，以获得独立开展发展援助的许可。而一旦踏入实地执行项目的领域，它就不可避免地成为其他机构在治理资源和权威上的竞争者，由此在组织间产生的不信任与竞争妨碍了UNDP协调功能的发挥。

UNDP之所以会偏离最初的目标，与其制度架构不无关系：作为联合国大会的下属机构，其管理委员会构成并不稳定，成员任期仅2年，而且，席位在发达国家与发展中国家之间按比例分配的安排也使得管理委员会常常难以达成一致。这一制度安排使得UNDP的行政机构在很大程度上脱离了国家的控制，而拥有相当大的自主权。但是，更重要、也更为根本的原因在于，UNDP缺乏作为协调机构的必要知识资源。UNDP的署长通常从外交官中产生，其常驻主任中也少有真正的发展经济学专家，良莠不齐的职员素质使得驻地办公室为其他机构提供的行政、财务服务质量低下，因而，它缺乏作为协调人行动的自信。相反，在实地执行项目的过程中，多部门参与、效率优先的工作方式不仅赢得了成员国的欢迎，也渗入到其组织文化中，成为工作人员坚持的理念。如果国际组织的目标是内生的，在组织内部是“有意义的”，那么这个目标被执行的可能性与当它是外部强加给组织时相比要大得多。在UNDP的案例中，国际组织自我发展出的目标成为内生的、被实际执行的，而创设时的目标反而缺乏实现它的组织动力。这也是为何90年代联合国希望通过将OPS这一执行部门分离出去而重新强调其协调职能的改革无法获得成功的根本原因。

其次，2007年以来，联合国发展系统协调方式的改变也进一步削弱了UNDP的相应角色。在此之前，联合国发展系统主要通过UNDP这一核心机构来开展协调，虽然它在这方面的表现不尽人意，但改革措施的出发点都是要强化它作为协调机构的角色。自“一体行动”计划开始后，协调的方式变为各机构共同决策、联合行动，UNDP作为协调机构的重要性进一步下降了。

协调方式的转变反映了联合国发展系统分散化的现实。从其他机构反对UNDP在系统中占据领导地位的种种做法不难看出，专门机构、基金、计划等各自为政，一旦被创设出来，它们就不仅仅是服务主权国家的功能性组织，同时也是为生存、资源、权力而斗争的政治性机构。除了官僚政治的解释外，许多国家在发展领域内的需求也是这种分散现状的维持力量。虽然一些小国认为与联合国系统内诸多机构打交道成本高昂而效率低下，但仍有相当多的发展中国家乐于在由诸多发展机构组成的“市场”中挑选符合自己需要的“产品”，而且，一个合格的、力量更为强大的联合国系统可能意味着更大的政治压力——尤其是在人权的问题上。

上述现状决定了“一体行动”以各机构集体行动的方式来展开协调，同时也影响了这一计划的未来：一方面，发展系统内各机构作为独立、平等的实体使得“协调活动虽然有益，但也给方案国和联合国系统内各组织造成了交易费用”；另一方面，虽然已经取得了一些积极成绩，但联合国大会也“强调有必要独立评价从这些努力中所吸取的经验教训，供会员国审议，但并不影响未来政府间对整个系统做出决定”。应该说，在联合国系统内，开展机构间协调与维持分散局面的力量同时存在，它们的此消彼长决定了发展系统的结构与未来。

收稿日期：2016年5月

（责任编辑：胡传荣）